Op 1 juni van dit jaar wees in Nederland meer dan 60 % van de opgekomen kiezers de voorgestelde Europese Grondwet af. Toch werd die wet gesteund door een brede politieke coalitie, van VVD tot en met GroenLinks, met 127 van de 150 zetels in de Tweede Kamer. Dat had geen verrassing hoeven te zijn, het is ook gebeurd bij een groot aantal gemeentelijke referenda. [i]

Uit de lage opkomst bij de Europese verkiezingen had men al kunnen afleiden dat het enthousiasme over Europa onder de bevolking sterk is afgenomen. Daarbij slaagden alleen de eurosceptici van SGP en ChristenUnie erin hun aanhang in groten getale naar de stembus te krijgen. Het referendum gaf de kiezer voor het eerst de mogelijkheid een negatief oordeel uit te spreken over het Europese project zonder te stemmen op een partij aan het uiteinde van het politieke spectrum.

De afstand tussen bevolking en politici die blijkt uit referendumuitslagen, vaak aangeduid als de kloof, kun je verklaren vanuit de (zelf)selectie van politici, die nu eenmaal welvarender en intellectueel beter geschoold zijn dan de rest van de bevolking, maar ook vanuit de setting waarin politici opereren.[ii] Uit de geografische spreiding van voor- en tegenstanders bij het referendum over de Europese grondwet blijkt dat vooral de welgestelden vóór hebben gestemd. Dat heeft alles te maken met de verknoping van het Europese project met het neoliberalisme en de versterkte internationale concurrentie. Vrachtwagenchauffeurs voelen zich bedreigd door de concurrentie uit landen met een veel lager loonpeil. Maar directeuren van energiebedrijven die elkaar op Europees bevel beconcurreren, worden nu gehonoreerd als leiders van multinationals, terwijl ze vroeger in schaal 16 zaten. Hun referentiepunt ligt niet in Polen maar in Amerika.

Je kunt natuurlijk ook stellen dat Tweede-Kamerleden net als de meeste voorstemmers meer internationaal georiënteerd zijn, en daarom ruimdenkender. Welke ontwikkelde Nederlander heeft niet ooit op een Franse camping met de buren gedronken op l'unité de l'Europe? Pijnlijk is wel dat die ruimdenkendheid eerder blijkt als het om de eenheid van Europa gaat, dan wanneer wordt gevraagd of voor-stemmersgemeenten als Warmond, Oegstgeest of Voorschoten zich niet met de centrumgemeente Leiden zouden moeten verenigen. En op Franse campings is het tegenwoordig de afwijzing van de Europese grondwet die verbroedert.

De context van het referendum

De initiatiefnemers van het referendum hadden als doel 'het vergroten van de legitimiteit van een verdere stap in de Europese ontwikkeling'.[iii] Zij waren dus zelf voorstander van de concept-grondwet, maar wilden de bevolking dat ook laten uitspreken. Dat werd al snel geïnterpreteerd als het afschuiven van de verantwoordelijkheid. Niet voor niets waarschuwde de SP: 'Weet waar je ja tegen zegt'.

Het kabinet was ook helemaal niet zo blij met de concept-grondwet. Liever had men de eigen Eurocommissaris behouden. Balkenende miste de expliciete verwijzing naar de joods-christelijke waarden. Voor Brinkhorst moet de tekst te weinig federalistisch zijn geweest, maar dat was voor Zalm juist weer een pluspunt.

De term 'grondwet' verwees naar een ambitie om een Europese staat te vormen, die door het grootste deel van het kabinet maar ook door de meeste andere voorstanders niet gedeeld werd. Zo ontstond de malle situatie dat de meeste voorstanders spraken over 'het grondwettelijk verdrag', terwijl de tegenstanders het consequent over 'de Grondwet' hadden. Het was leuk debatteren met voorstanders die begonnen uit te leggen dat het helemaal geen grondwet was, want dan hoefde je alleen maar de van regeringswege verspreide Grondwetkrant in de lucht te steken om de lachers op je hand te krijgen.

Het kabinet verdedigde de concept-grondwet omdat die nu eenmaal het resultaat was van een onderhandelingsproces. Balkenende zou voor gek staan wanneer de Kamer het verdrag niet zou ratificeren. Binnen het politieke circuit is dat een valide argument, maar niet voor de individuele kiezer. Die ziet een uitgebreide, nagenoeg onleesbare tekst, met allerlei vage en soms tegenstrijdige artikelen, en aanvechtbare beleidsuitspraken die niet in een grondwet thuis horen maar wel de steeds intensievere bemoeienis van Brussel legitimeren.

Al in 1797, bij het referendum over de eerste Nederlandse concept-grondwet, verwoordde de patriot Valckenaer dit verschil in positie tussen de burger en de politicus. Het ging toen om een moeizaam compromis tussen voorstanders van een eenheidsstaat en van een federatie: [iv]

Als minister en openbaar ambtsdrager hoop ik dat zij wordt aangenomen, in het besef van de politieke noodzaak dat wij eindelijk georganiseerd raken. Als burger, die moet leven onder deze constitutie, wijs ik haar af en verwerp ik haar.

Omdat het kabinet nauwelijks in staat was de tekst zelf te verdedigen, ging het direct om het Europese project als zodanig, met veel te grote woorden: oorlog, licht uit. Toen het zo niet leek te lukken, maakte men het nog veel erger met betaalde reclamespotjes waarin bekende Nederlanders de concept-grondwet in een paar woorden mochten aanprijzen. Het ontbrak er nog maar aan dat Sjoukje Hooymaayer in haar rol van dokter Van der Ploeg kwam vertellen dat Europa goed is voor hart en bloedvaten is. Het belastinggeld dat hierbij werd ingezet kwam alleen ten goede aan de voorstanders, onder wie Tweede-Kamerleden. Dat is toch echt een voorbeeld van de opmars van het Berlusconisme.

Consequenties

Nu is de vraag welke consequenties de Nederlandse politiek moet verbinden aan de referendumuitslag. Daarbij is er een groot verschil met het gelijktijdig in Utrecht gehouden referendum over de openstelling van winkels op zondag. Die winkels blijven gewoon dicht, en de gemeenteraad zal daar voorlopig niet over discussiëren. De Nederlandse regering kan het zich echter niet permitteren om alleen het wetsvoorstel tot ratificatie van het afgewezen verdrag in te trekken, maar zal door moeten gaan een Europees beleid te voeren.[v]

Het 'nee' van de kiezer is echter niet eenduidig. Ging het om datgene dat er door de concept-grondwet zou veranderen, de opwaardering daarvan tot grondwet, of om het Europese project als zodanig? En ging het dan om de verwevenheid van het Europese project met het neoliberalisme, of juist om de Brusselse regeldrift? Was het wraak voor de invoering van de euro? Keerden de tegenstemmers zich tegen een Europese superstaat, of tegen het gebrek aan bevoegdheden voor het Europese parlement? Of zou een meerderheid vóór gestemd hebben wanneer het kabinet niet zo'n stupide en unfaire campagne had gevoerd?

De voorstanders wezen er met graagte op, dat de tegenstanders niet één consistent alternatief hadden, maar dat is nu eenmaal eigen aan een referendum. De Nederlandse regering zal daarom ook nooit kunnen garanderen dat een andere verdragswijziging wel door het electoraat aanvaard wordt. En een verdragswijziging zonder nieuw referendum lijkt niet goed meer mogelijk.

Intussen zien we verschillende pogingen van voorstanders om zich de uitslag van het referendum toe te eigenen. Zo heb ik met verbazing gelezen hoe GroenLinks op de referendumuitslag een pleidooi baseert voor meer Europees milieubeleid en meer zeggenschap voor het Europese parlement.[vi] Wanneer ik als tegenstemmer ook iets mag zeggen: ik wil minder bemoeienis van Europa met ons milieu, en minder bevoegdheden voor het Europees parlement, en ik heb dat ook in verschillende publicaties duidelijk gemaakt.[vii] Uit de opstelling van GroenLinks blijkt de spagaat waarin een partij terecht komt die aan de ene kant hele uitgesproken standpunten heeft hoe het in de wereld moet, maar aan de andere kant voorstander is van referenda waarbij die standpunten worden afgewezen.

Als tegenstemmer herken ik mij evenmin in het fanatisme waarmee het kabinet nu probeert de Nederlandse bijdrage aan de EU terug te schroeven. De hele redenering over het netto-betalerschap overtuigt mij niet. Binnen Nederland is Den Haag netto-ontvanger, want daar zetelen al die ministeries, en is Rotterdam misschien wel netto-betaler. Nou en? Dat neemt niet weg dat we minder zouden hoeven te betalen wanneer het landbouwbeleid werd gesaneerd, maar dat gaat dan toch primair over de besteding van het geld, en niet over onze bijdrage. Die zou relatief zelfs groter kunnen worden wanneer het systeem van afdracht van invoerrechten in stand blijft en de aan het BBP gerelateerde afdracht omlaag gaat.

De strijd om de afdracht aan Brussel is een zero sum game, waarbij winst van Nederland onvermijdelijk ten koste van anderen gaat. Dat geldt ook voor de stemverhouding in de ministerraden of de vraag of elk land zijn eigen commissaris heeft. Met de steeds verdergaande uitbreiding van de Europese Unie is het onvermijdelijk dat Nederland binnen de Europese Unie steeds minder invloed zal kunnen uitoefenen. De vraag is of we dan tegelijkertijd moeten accepteren dat Europa steeds meer over ons te vertellen krijgt, of dat onze inzet erop gericht moet zijn dat laatste te voorkomen, en we juist moeten ijveren voor het terugbrengen van bevoegdheden bij de lidstaten. In dat geval betekent winst voor Nederland geen verlies voor andere lidstaten, maar eveneens winst.

Subsidiariteit

Er wordt in Europa veel gesproken over het subsidiariteitsbeginsel, het principe dat besluiten op het laagste niveau moeten worden genomen dat verenigbaar is met de reikwijdte van het besluit. Dat is een belangrijk leerstuk uit de theorie van de overheidsfinanciën.[viii] Wanneer bevoegdheden op een te hoog of te laag niveau worden uitgeoefend, leidt dat tot suboptimale beslissingen en daarmee tot welvaartsverlies. Binnen Europa is het nog meer van belang dan binnen de lidstaten omdat de legitimatie van de Brusselse instellingen veel kleiner is dan die van de nationale parlementen en regeringen.

In Nederland kreeg het subsidiariteitsbeginsel actualiteit in het begin van de jaren tachtig, toen nieuwe wegen werden gezocht om de overheidsuitgaven terug te dringen. Toen kwam de sanering van de zogenaamde specifieke uitkeringen aan gemeenten op gang, omdat de overtuiging gegroeid was dat overheidsgeld beter besteed wordt, naarmate de beslissing daarover dichter bij de burger werd genomen. Daarom moest het geld dat de gemeenten van het Rijk ontvingen, zoveel mogelijk vrij besteedbaar zijn. In de Memorie van Toelichting van de Financiële verhoudingswet '84 werd dit door het kabinet heel sterk aangezet:

Specifieke uitkeringen hebben uit allocatie-oogpunt het nadeel dat, voor een individuele gemeente, zowel de omvang als de bestedingsrichting van de gelden vooraf vaststaat. Een afweging tussen voorzieningen is niet mogelijk. [...] Daardoor is het denkbaar dat een voorziening tot stand komt waaraan in een gemeente nauwelijks behoefte bestaat. [...] Daaruit vloeit voort dat slechts in uitzonderingsgevallen gebruik moet worden gemaakt van het middel van de specifieke uitkeringen.

In diezelfde tijd begon er echter een subsidiestroom van Europa aan de gemeenten op gang te komen. Wie daar als gemeentebestuurder niet uit wilde putten pleegde diefstal ten koste van de burgers, maar de ingewikkelde voorschriften die aan de uitkeringen verbonden werden, maakten dat een gulden uit Brussel minder dan de helft waard was van een vrij besteedbare gulden uit Den Haag.[ix]

Daarnaast maakte de realisatie van de interne markt dat gemeenten met steeds nieuwe voorschriften vanuit Brussel te maken kregen. Die waren aan de ene kant gericht op meer marktwerking. Waren sinds 1966 gemeenten vrij om te kiezen tussen onderhands en openbaar aanbesteden, Brussel ging voorschrijven dat het openbaar moest. Dat beperkte zich niet tot publieke werken, maar kreeg ook betrekking op het welzijnswerk. Gemeenten mochten geen beroepsvoetbal subsidiëren. Hybride organisaties, die aan de ene kant een publieke taak vervullen maar ook geld verwerven op de markt, passen niet in het Brusselse denken. Contracten met woningcorporaties, door Heerma voorzien als het belangrijkste stuurinstrument voor de gemeenten, zijn daarom dubieus.[x] Steeds vaker vragen gemeentebestuurders zich af: 'Mag het van Brussel?' [xi]

Eurocommissaris Kroes onderzoekt nu of subsidie aan Artis en Blijdorp wel toelaatbaar is. Dat bericht – een week voor het referendum – kwam als een godsend voor de tegenstanders. De rapid reaction force op het Ministerie van Buitenlandse Zaken kon het niet ontkennen, en Neelie Kroes zelf - iemand die je niet van gebrek aan politiek inzicht kunt beschuldigen - was ook niet in staat ons te verzekeren dat de klacht die tot het onderzoek geleid had, geen enkele kans maakte. Maar niemand van de voorstanders kon uitleggen waarom niet gewoon de gemeenteraden van Amsterdam en Rotterdam over die subsidie mogen beslissen. Europa maakt meer kapot dan je lief is!

Terwijl Brussel de lidstaten en lagere overheden steeds meer beperkt in hun bestuurlijke mogelijkheden, wordt Europa zelf steeds bemoeizuchtiger. Brussel stelt eisen aan de accommodaties op klassieke zeilschepen waaraan niet te voldoen is, en eisen aan de veiligheid van kinderspeelplaatsen waar vaak geen geld voor is. Stond in de jaren zeventig en tachtig het buitenlands beleid hoog op de agenda van de binnenlandse politiek, na die tijd is binnenlands bestuur steeds meer een zaak van Europa geworden, en dus van buitenlandspecialisten. Niet langer vergaderen bestuurders van kernwapenvrije gemeenten over de boycot van Zuid-Afrika, maar nu houden ambtenaren van Buitenlandse Zaken zich bezig met de toegestane concentratie fijnstof en de veiligheidsvoorschriften voor wipkippen.

Toch is in Nederland door de gemeenten tot nu toe heel laconiek op gereageerd op dergelijke inbreuken op hun autonomie. Wanneer de Nederlandse regering zulke beperkingen aan de gemeenten had opgelegd, zou de Vereniging van Nederlandse Gemeenten moord en brand hebben geschreeuwd, maar nu het Europese voorschriften betrof zag men slechts een taak voor zichzelf weggelegd bij het uitleggen daarvan. Het is een voorbeeld hoezeer de Europese integratie binnen het nationale vergadercircuit als sacrosanct werd beschouwd: wie zeurt er over wipkippen wanneer de vrede in Europa op het spel staat?

In Duitsland was dat echter heel anders. Subsidiariteit is daar een constitutioneel verankerd beginsel, dat de verdeling van bevoegdheden tussen de bondsrepubliek en de Länder regelt. Dat leidde tot conflicten toen de Bondsrepubliek bij de Europese Akte bevoegdheden aan Europa bleek te hebben overgedragen die constitutioneel bij de Länder berustten.[xii] In België ontstonden vergelijkbare problemen, en werd de Belgische staat aangeklaagd voor bestuurshandelingen van de gewesten.

Daarmee kwam het subsidiariteitsbeginsel op de Europese agenda, maar niet tot ieders tevredenheid. Europarlementariër Oostlander noemde het 'graaien naar macht'.[xiii] In het Verdrag van Maastricht heeft het subsidiariteitsbeginsel een plaats gekregen, maar werd de interne markt daar uitdrukkelijk van uitgesloten. In dit blad wordt nog steeds zeer laatdunkend over het subsidiariteitsbeginsel gesproken, alsof het een concessie is die men heeft moeten doen aan mensen met een te beperkt blikveld in plaats van een breed onderschreven ordeningsbeginsel in het openbaar bestuur.[xiv]

Weerstand tegen subsidiariteit

Ik zie vijf argumenten waarom men in Europa graag aan het subsidiariteitsbeginsel voorbijgaat:

Conclusie

Hoewel er in Europa veel gepraat wordt over subsidiariteit, worden er op Europees niveau allerlei maatregelen genomen en richtlijnen uitgevaardigd waarbij niet echt een grensoverschrijdend belang in het geding is. Dit leidt tot suboptimale beslissingen, maar roept ook veel irritatie op, die door veel tegenstemmers verwoord is. Tegenstanders binnen de PvdA [xvii] konden zich daarbij ook beroepen op het nieuwe beginselmanifest, waarbij het subsidiariteitsbeginsel tot kern van de Europese politiek is gemaakt.

Natuurlijk waren er ook tegenstemmers die vonden dat EU de Spaanse stierengevechten moet verbieden. Maar niemand kan ontkennen dat bij het verwerpen van de concept-grondwet irritatie over de manier waarop in Brussel marktdenken en regelzucht hand in hand gaan, een grote rol heeft gespeeld. Wil een nieuw Europees Verdrag bij een referendum in Nederland een kans maken, dan zal het daarom niet alleen vrij moeten zijn van constitutionele pretenties, en korter en inzichtelijker moeten zijn, maar ook het subsidiariteitsbeginsel veel sterker moeten verankeren.

Het vrije-marktbeginsel zal alleen een zaak van de EU moeten zijn bij duidelijk grensoverschrijdende concurrentie. Indien wordt vastgelegd dat een beleidsterrein een zaak van de lidstaten is, moet dat niet via het vrije-marktbeginsel ongedaan kunnen worden gemaakt: wanneer gezondheidszorg een zaak van de lidstaten is, moet het Luxemburgse Hof afblijven van het staatsmonopolie op apotheken in Zweden.[xviii] Ook bestaande regels moeten aan het subsidiariteitsbeginsel worden getoetst, bij voorkeur door een speciaal Hof waar men in beroep kan gaan tegen de vonnissen van de 'politici in toga' [xix] in Luxemburg. Dat is niet alleen een Nederlands belang, het is het belang van alle Europeanen.

In: Internationale spectator september 2005