Verschenen in 'Socialisme & Democratie' - 31-05-2004
Het concept-manifest inzake de beginselen van de Partij van de Arbeid, zoals dat op 1 mei j.l. openbaar gemaakt is, kiest inzake Europa voor het subsidiariteitsbeginsel: alleen die problemen die we niet goed in eigen land kunnen oplossen, moeten door Europa worden opgepakt. Dat is minder vanzelfsprekend dan het lijkt. Lange tijd was de dominante opvatting dat gestreefd moest worden naar een ever closer European union, waarbij elke bevoegdheid die naar het Europese niveau getild werd als winst werd aangemerkt, en waarbij die ontwikkeling ook als onomkeerbaar en onvermijdelijk werd gezien. [i]
Een treffend voorbeeld van die houding zagen we bij Hedy d’Ancona, die in Europese Notities terugkeek op de periode 1984-1989 waarin zij de PvdA-delegatie in het Europees parlement had geleid. In haar ogen werd daar een boeiend gevecht geleverd, waarbij het parlement probeerde zoveel mogelijk bevoegdheden aan zich te trekken: “De vaste commissies Sociale Zaken of Jeugd en Cultuur boren nieuwe beleidsterreinen aan door vrijmoedige interpretaties van het Verdrag van Rome of de paragrafen van de Europese Akte.” [ii] Met die houding wordt in het concept-manifest gebroken.
Nu is het concept-beginselmanifest van de PvdA niet het enige document waarin het subsidiariteitsbeginsel wordt beleden. We vinden dit principe ook terug in het Verdrag van Maastricht, zij het op een halfslachtige wijze. Het weerhoudt de Europese Commissie er dan ook niet van om zich te bemoeien met de ladders van onze glazenwassers, de veiligheid van wipkippen, de BTW op schoenreparaties en de bereiding van kaas in Frankrijk. Wat het concept-manifest vooral maakt tot een belangrijke mijlpaal in de ontwikkeling naar een nuchtere houding ten opzichte van de Europese samenwerking, zijn de voorbeelden die er bij genoemd zijn: het Europese landbouwbeleid en de Europese regionale fondsen.
Maar er zijn meer beleidsterreinen waar vanuit het subsidariteitsbeginsel de Europese bemoeienis kritisch benaderd moet worden. In het verkiezingsmanifest voor de Europese verkiezingen 10 juni lezen we nog: “De Rijn stopt niet bij Lobith. Milieubescherming kan dus alleen in Europees verband effectief zijn.” Daarbij wordt voorbijgegaan aan het feit dat elke vorm van milieuverontreiniging zijn eigen schaal kent. De verontreiniging – en de versnelde doorstroming - van rivieren als de Rijn en de Donau is inderdaad een grensoverschrijdend probleem, waarbij men zich de meerwaarde van een Europees beleid kan voorstellen wanneer de betreffende landen daar onderling niet uitkomen. Dat geldt in ieder geval voor de overbevissing van de Noordzee.
Het broeikaseffect en het gat in de Ozonlaag zijn echter mondiale problemen, waar Europa niet verder zal komen dan het bundelen van de opvattingen van de lidstaten. Bodemverontreiniging, stank en geluidhinder zijn daarentegen lokale problemen waar Europa zich buiten zou moeten houden. Het milieu wordt ook lang niet altijd beter van Europese maatregelen. Oostenrijk wordt door de Europese Unie onder druk gezet meer vrachtverkeer door te laten dan men zelf vanwege de geluidhinder zou willen – dat verkeer stopt immers niet bij de Brenner – en lidstaten die bepaalde verpakkingen willen verbieden lopen vaak op tegen de Europese Unie, omdat dat concurrentieverstorend zou zijn.
Veel Europese bemoeienis is gebaseerd op de Europese Akte, waarmee het principe van de vrije markt tot in het absurde is doorgevoerd. Niet ten onrechte wordt daarom de Europese integratie aangemerkt als een liberaal project. [iii] Vanuit de gedachte van de vrije markt wordt alles wat te maken heeft met productieomstandigheden en productspecificaties tot een Europese zaak uitgeroepen, en zijn de Europese lidstaten bevoegdheden kwijtgeraakt die de Amerikaanse deelstaten zelf uitoefenen. De Duitse deelstaten klaagden dat bevoegdheden die de Duitse grondwet hun toekende, hun als gevolg van de Europese Akte ontnomen werden, omdat Europa daar ineens over ging. Voorstanders van de ever closer European union beroemen zich erop, dat hierdoor 70 % van de regelgeving tegenwoordig uit Brussel komt. Met de nieuwe beginselverklaring in de hand wordt het een mooie taak voor de Europarlementariërs van de PvdA om daar 30 % van te maken.
Hoezeer Europa een liberaal project is, blijkt vooral bij de nutsbedrijven. Het disfunctioneren van de Nederlandse Spoorwegen is in belangrijke mate het gevolg van de ondoordachte splitsing van railbeheer en treindienstregeling, om zo concurrentie op het spoor mogelijk te maken. Dat moest van Europa. Een kind kon begrijpen dat dat niet kon werken, en dankzij de manmoedige pogingen van Lover’s rail is het gelijk van links op dit punt ook experimenteel bevestigd. Laten we nu gewoon afspreken dat elk land zelf zijn openbaar vervoer mag regelen.
Dat geldt ook voor gas, licht en water. Nederland is zich in snel tempo afhankelijk aan het maken van Franse atoomstroom. De milieubeweging hoor je daar niet over, want die maakt zich alleen druk over kerncentrales in Nederland. Eigen milieu eerst! Het zou echter wel eens kunnen dat op een mistige, windstille ochtend in januari 2007, wanneer het nog donker is maar iedereen wel al is opgestaan, er in Frankrijk te weinig stroom overblijft om naar Nederland te exporteren. Om te voorkomen dat dan bij ons het licht uitgaat, moet Nederland zorgen voor voldoende eigen productie. Maar dat kan alleen wanneer de lidstaten weer hun eigen energiebeleid mogen voeren, zodat een nieuwe elektriciteitscentrale in Nederland niet pas in bedrijf gaat wanneer Frankrijk het af laat weten.
Wat ook teruggegeven zou moeten worden aan de lidstaten is het aanbestedingsbeleid. Het Europese aanbestedingsbeleid brengt een ontzettende bureaucratie met zich mee, waar geen enkel land in Europa behoefte aan had toen men nog baas in eigen huis was. Dat er meer bedrijven mee kunnen dingen leidt ook maar zelden tot besparingen. Wat dat betreft is vooral wat in Nederland de bouwfraude genoemd wordt een opmerkelijk fenomeen. Daarbij werd de tot 1993 legale praktijk van marktverdeling gecriminaliseerd, waarop de hele bouwsector ondergronds ging. Daardoor zou de overheid miljarden te veel betaald hebben. De vraag is echter waarom er dan geen buitenlandse bedrijven het kartel doorbroken hebben, want die zouden toch ver beneden de prijs die de malafide Nederlanders vroegen kunnen inschrijven. Kennelijk zijn bouwbedrijven zo zeer aan plaats en cultuur gebonden, dat het inschrijven op opdrachten in andere landen weinig aantrekkelijk is. Maar dan kan de regulering van de aanbestedingen ook beter per land plaats vinden.
Wie met een frisse blik kijkt vaar de taakverdeling tussen Europa en de lidstaten, zal ook moeten evalueren wat de invoering van de euro ons nu eigenlijk heeft opgeleverd. Op zichzelf is Nederland niet te klein voor een eigen Centrale Bank. Binnen het Koninkrijk is Nederland het enige land dat geen eigen munt heeft, Aruba en de Nederlandse Antillen hebben die wel. Daarmee kan Nederland geen eigen conjunctuurbeleid meer voeren. Dat zou niet erg zijn wanneer heel Europa dezelfde conjunctuurbewegingen kende. Dat is echter niet zo. Nederland heeft een aantal jaren een veel sterkere groei gekend dan de omringende landen waar de ECB zijn beleid op afstemde. Omdat de groei niet met monetaire maatregelen kon worden afgeremd, zijn de lonen toen te hard gestegen, en zitten we nu op de blaren.
Het lijkt ook weinig zinvol om op Europees niveau ernaar te streven de meest concurrerende kenniseconomie te worden, zoals de dames en heren dat in Lissabon hebben afgesproken. Afgezien van de doelstelling zelf – is het niet beter te streven naar een zo hoog mogelijke quality of life? – economische groei moet binnen de lidstaten gerealiseerd worden, en die hebben daarbij te maken met hun eigen instituties en hun eigen cultuur. Opmerkelijk is dat je de beste Europese universiteiten vindt in Engeland, Zweden en Zwitserland, alle drie landen die zich niet bij de EMU hebben aangesloten, maar waar je wel met Engels goed terecht kunt.
Ondanks de Lissabon afspraken, stokt de groei in Europa. Kennelijk hebben de Europese Akte en de Europese Munt de Europese economieën weinig opgeleverd. Het gaat te ver om die stagnatie te wijten aan de marktintegratie, al zou wanneer het goed zou gaan in Europa, dat door de voorstanders van de eenwording uiteraard wel aan de vrije markt worden toegeschreven.
De doelstellingen van de Europese Akte en de EMU waren ook eerder politiek dan economisch. Maar die politieke doelstelling heeft wel gemaakt dat er bevoegdheden zijn gelegd op een hoger niveau dan nodig vanwege de schaal van de voorziening. Niet de gemeenteraad van Den Haag bepaalt of het Vermeerplein wordt opgeknapt, maar de Europese Commissie. Dat betekent dat minder gehandeld kan worden in overeenstemming met de opvattingen van degenen voor wie de beslissing relevant is. Daarmee ontstaat in economische termen welvaartsverlies.
Wanneer het over Europa gaat, is in verband met het subsidiariteitsbeginsel nog een tweede overweging van belang. De vraag op welk niveau een bepaalde beslissing het best genomen kan worden hangt niet alleen af van de reikwijdte van de gevolgen van die beslissing, maar ook van de mate van democratische legitimatie van de betreffende bestuurslaag. Die hangt ervan af in hoeverre datgene dat zich op het niveau van die bestuurslaag afspeelt, onderwerp is van publiek debat, en dat vertaalt zich in de opkomstcijfers bij verkiezingen. In die zin is overal in Europa de nationale bestuurslaag de sterkst gelegitimeerde, in ons land gevolgd door achtereenvolgens de gemeente, de provincie en Europa.
De sterkere legitimatie van de landelijke overheid ten opzichte van de gemeenten maakt dat we sommige beslissingen die technisch best door individuele gemeenten genomen zouden kunnen worden, toch op het niveau van het Rijk leggen. Ondanks de decentralisatie van de uitvoering van bijstandsverstrekking geldt in het hele land dezelfde norm voor de hoogte van de uitkeringen. We kennen daarbij iedereen dezelfde rechten toe. In een federaal land, waar deelstaten of kantons een veel sterkere democratische legitimatie kennen dan bij ons de provincies, zal men eerder geneigd zijn dergelijke beslissingen aan de deelstaten over te laten. In Duitsland is de organisatie van het gemeentebestuur een zaak van de Länder, in de Verenigde Staten is zelfs de toepassing van de doodstraf een zaak van de deelstaten.
Terwijl in Europa op het hoogste niveau beslist wordt over de veiligheid van wipkippen, besliste elk land afzonderlijk over deelname aan de Coalition of the willing van Bush en Blair. Daarmee is Europa op dit moment een soort contramal van een federatie: traditioneel federatieve taken als buitenlands beleid en defensie worden door de afzonderlijke lidstaten uitgevoerd, en het hogere niveau gaat over wipkippen en bacteriën in kaas. Wanneer we nu de wipkippen teruggeven aan de lidstaten, betekent dat dan automatisch dat het voeren van oorlog een zaak van de Europese Unie wordt?
Hier verwacht de PvdA nog te veel van de Europese integratie. Op de PvdA-website lezen we een uitspraak van Wouter Bos: “The Iraqi issue once again demonstrated that a divided Europe is an insignificant Europe”. Natuurlijk zou het beter zijn geweest wanneer Europa zich unaniem tegen de aanvalsplannen van Bush gekeerd had. Maar de huidige situatie waarin Europa ‘insignificant’ is, is toch nog altijd te verkiezen is boven een waarin Bush en Aznar de mogelijkheid gehad hadden de participatie van Europa in de Coalition of the lying bij meerderheidsbesluit af te dwingen.
Nu is dat laatste ook weinig realistisch zolang elk Europees land zijn eigen minister van Buitenlandse Zaken heeft en zijn eigen zetel in de Verenigde Naties, en Groot-Brittannië en Frankrijk bovendien hun eigen zetel in de Veiligheidsraad. Het lijkt waarschijnlijker dat ook Duitsland een permanente zetel in de Veiligheidsraad verwerft, dan dat de Europese Unie de vertegenwoordiging binnen de Verenigde Naties van de lidstaten overneemt, met inbegrip van die in de Veiligheidsraad.
De zwakke democratische legitimatie van de instellingen van de Europese Unie moet een reden zijn tot voorzichtigheid bij het overdragen van bevoegdheden, ook in gevallen waarin het beleid duidelijk wel gevolgen heeft buiten de landsgrenzen. De breuklijnen in de discussie over Irak vielen veel meer samen met nationale grenzen dan met die tussen de verschillende politieke stromingen. De meeste PvdA-leden konden zich beter terugvinden in de standpunten van de Engelse liberalen en rechtse Chirac, dan in die van geestverwant Blair. Een Europees besluit dat Nederland had gedwongen tot militaire participatie in Irak tegen de zin in van de Nederlandse regering in, zou op grote schaal burgerlijke ongehoorzaamheid hebben opgeroepen. Het zou ook hebben geleid tot een discussie over uittreding uit de Europese Unie, zeker in de Partij van de Arbeid.
We mogen aannemen dat ook in een aantal staten in Amerika de meerderheid van de bevolking tegen de Amerikaanse bezetting van Irak is, maar daar accepteert men dat zoiets een zaak van de federatie is, vanwege een gezamenlijke geschiedenis. De Amerikaanse staten hebben zich gezamenlijk bevrijd van een buitenlandse macht, de Europese landen hebben zich in de loop van de geschiedenis vooral van elkaar bevrijd, een aantal nieuwe lidstaten zoals Tsjechië en Slowakije nog maar kort geleden.
Daarbij is ook van belang dat discussies in Europa vooral nationaal gevoerd worden, omdat de meeste media nu eenmaal nationaal georiënteerd zijn. Er bestaat geen Europese publieke opinie. Dat komt door de verschillende talen, maar daardoor niet alleen. Er wordt in Nederland ook maar heel weinig naar de Vlaamse televisie gekeken, en Vlaamse kranten zijn nauwelijks te krijgen. Opmerkelijk genoeg heeft Europa zelf een belangrijke rol gespeeld bij deze nationalisatie van de media. De opkomst van de kabeltelevisie vanaf de jaren zeventig maakte dat er meer en meer naar buitenlandse zenders werd gekeken, vooral toen eenmaal de BBC in Nederland goed te ontvangen was en er transnationale satellietzenders gekomen waren.
Die ontwikkeling kwam echter tot stilstand nadat RTL4 zich aangediend had. Formeel was dit een Luxemburgse zender, die daarom in het kader van het door Europa geformuleerde beleid van Televisie zonder grenzen niet kon worden tegengehouden. Materieel bleek echter uit alles dat het een puur Nederlandse zender was met een toegankelijk programma-aanbod. RTL4 haalde veel kijkers weg bij de andere Nederlandse programma’s, maar ook bij ‘echte’ buitenlandse programma’s. [iv] Wanneer de publieke omroep al meer aandacht zou willen besteden aan discussies op Europees niveau, kan zij zich dat vanwege de concurrentie van de commerciële omroep eenvoudigweg niet permitteren. Zolang het niet om een overzichtelijk corruptieschandaal gaat zijn de kijkers niet geïnteresseerd in Europese politiek, en de media kunnen hun die interesse ook niet bijbrengen.
Dat betekent uiteraard niet dat er geen problemen zijn die dwingen tot een Europese aanpak. Dat geld voor de overbevissing van de Noordzee, maar ook voor de grensoverstijgende criminaliteit. Bij dit laatste past echter al weer voorzichtigheid, omdat culturele verschillen tussen de Europese landen kunnen maken dat niet in elk land dezelfde handelingen als crimineel beschouwd worden. Het liberale abortus-, euthanasie- en drugsbeleid in Nederland mag niet het slachtoffer worden van de Europese behoefte tot uniformisering, en het is daarom opmerkelijk dat juist GroenLinks en D66 zo weinig kritisch tegenover de Europese integratie staan. Ons gedoogbeleid inzake soft drugs past in een traditie die teruggaat tot de schuilkerken in de zeventiende eeuw, die andere landen op die manier niet kennen.
Daar waar Europese besluitvorming noodzakelijk is, moet de procedure respecteren dat de openbare meningsvorming nationaal plaats vindt. Daarom heeft besluitvorming via de nationale regeringen in de Europese ministerraad de voorkeur boven die via Europese politieke stromingen in het Europees parlement. Ministers zijn weliswaar niet rechtstreeks gekozen – al waren Balkenende en Zalm wel lijsttrekker bij de Kamerverkiezingen - maar ze worden via de nationale parlementen en via nationale media wel veel beter gecontroleerd dan de leden van het Europees parlement. Die weten geen andere boodschap te verkopen dan dat het Europees parlement versterkt moet worden, daarmee de Brusselse regelneven alleen maar aanmoedigend. Het Europees parlement is het product van een achterhaald federalistisch ideaal.
De Europese Commissie en het Europese parlement hebben van een afstand iets van een regering en parlement, maar die gelijkenis is schijn. Er is geen verband tussen de politieke samenstelling van parlement en commissie, en het zogenaamde parlement kan de commissieleden niet kiezen of naar huis sturen. Als de Nederlandse kiezers al invloed hebben op de opvolging van Bolkestein, dan is dat hooguit via de Tweede Kamer, die het kabinet zou kunnen vragen om Ruding of Neelie Kroes voor te dragen, maar niet via het kanaal van de Europese verkiezingen. Dat alleen al maakt elke suggestie dat de Europese Commissie een regering zou zijn die door het Europees parlement gecontroleerd wordt, onjuist.
En dat roept de vraag op met welk recht het Europese parlement zich parlement mag noemen; het is eigenlijk meer een duur inspraakorgaan. Daar komt nog bij dat, zoals hierboven geïllustreerd met het voorbeeld van Irak, er geen effectieve fractievorming optreedt, zodat zelfs wanneer het Europese parlement wel invloed zou hebben op de politieke samenstelling en de koers van de Commissie, de kiezer nog steeds geen eenduidige legitimatie hiervoor zou kunnen geven.
Inmiddels is binnen de PvdA, maar ook in andere Nederlandse politieke partijen, het eendimensionale enthousiasme voor een federaal Europa op de achtergrond geraakt is, en heeft dat plaats gemaakt voor een pragmatische en voorzichtige benadering. Dat is prima. Die benadering wordt overigens extern bevestigd door de razendsnelle uitbreiding van de Unie, die het zelfs voor de grootste Eurozeloot onmogelijk gemaakt zou hebben om op een snelle federatievorming aan te sturen. Het was een keuze tussen extensie of intensie, en die is met de uitbreiding gemaakt. Daardoor heeft Europa niet langer het karakter van een nieuwe bestuurslaag in wording, maar veeleer van een samenwerkingsverband van autonome staten, vergelijkbaar met een gemeenschappelijke regeling tussen gemeenten. Dat betekent dat er nog eens goed moet worden nagedacht over de precieze plaats die het Europese parlement daarbij inneemt.
Bij het loslaten van het federalistische ideaal past een versterking van de Raad van Ministers. Het is duidelijk dat die Raad niet alleen een eigen voorzitter maar ook een eigen secretariaat nodig heeft, zoals de Verenigde Naties dat ook kennen. Dat hoeft niet geleid te worden door de semi-politici die nu de Europese Commissie bevolken. Maar wanneer er toch een Europese Commissie moet blijven, laat men dan in ieder geval afstappen van het idiote idee dat elk land zijn eigen commissaris moet hebben. Eén commissaris voor de grote landen, en een gezamenlijke commissaris voor groepen landen als de Benelux, de Oostzeestaten en de voormalige Donaumonarchie is al rijkelijk veel. Als grootste van de landen die dan geen eigen commissaris meer hebben zou Nederland hier het voortouw moeten nemen. Dan laten we zien waarin een klein land groot kan zijn.
In S & D mei-juni 2004