Zoek op trefwoord :
Verdeling WWB-geld nog steeds onbevredigend
Verschenen in 'Sociaal bestek' - 15-06-2008

De WWB wordt algemeen als een succes beschouwd, vanwege de afname van het aantal bijstandscliënten. Men constateert dat de gemeenten meer zijn gaan letten op fraude, aanvragen strenger zijn gaan toetsen en meer energie hebben gestoken in begeleiding naar de arbeidsmarkt. Toch is er ook reden voor kritiek. Zo is de afname deels het gevolg van het afschuiven van cliënten naar andere regelingen, en blijft desondanks de afname van het aantal bijstandcliënten achter bij de daling van de werkloosheid.[i] Het is ook opvallend dat in officiële stukken elke geweigerde bijstandsuitkering als een succes van de wet wordt aangemerkt, en de mogelijkheid dat gemeenten iemand ten onrechte een uitkering zouden kunnen weigeren buiten beschouwing blijft.[ii]
Een ander probleem rond de WWB is het objectieve verdeelmodel. Krijgen gemeenten beneden de 30.000 inwoners een budget dat is gebaseerd op historische gegevens inzake het aantal bijstandcliënten, voor gemeenten met meer dan 40.000 inwoners geldt een budget op basis van objectief vast te stellen kenmerken van gemeenten. In beide gevallen worden gemeenten financieel gestimuleerd om zo weinig mogelijk uitkeringen te verstrekken, omdat ze binnen bepaalde grenzen zelf op draaien voor een ‘overschrijding’ van het budget, terwijl ze een overschot zelf voor andere zaken mogen besteden.
Het nadeel van een verdeling op basis van historische gegevens is echter dat daarmee gemeenten die in het verleden een (te) ruimhartig beleid hebben gevoerd, worden beloond. Die hebben immers meer mogelijkheden om het aantal bijstandsuitkeringen te beperken dan gemeenten die eerder al een streng beleid voerden en veel investeerden in reïntegratie. Het voordeel voor eerste categorie gemeenten gaat ten koste van gemeenten die een streng beleid voerden, omdat bij daling van het aantal uitkeringen alle gemeenten met eenzelfde percentage gekort worden. Een ander probleem is dat wanneer men zich te lang op historische gegevens baseert, een groeigemeente als Almere in de problemen komt.
Daarom wordt voor de grotere gemeenten het budget gebaseerd op objectieve kenmerken van gemeenten. Het streven daarbij is die kenmerken zo vast te stellen, dat wanneer alle gemeenten hetzelfde beleid zouden voeren, zij met het objectief vastgestelde budget precies zouden uitkomen. Herverdeeleffecten zijn dan het gevolg van verschillen in beleid in het verleden: gemeenten die in het verleden te ruimhartig zijn geweest, komen niet uit met het objectief vastgestelde budget, en moeten òf zelf opdraaien voor dit beleid, òf het beleid aanpassen. Over het omgekeerde hoor je weinig: er wordt nooit verondersteld dat gemeenten die overhouden aan het budget kennelijk hun bijstandscliënten tekort hebben gedaan.
Het is overigens opmerkelijk dat dergelijke verschillen in beleid mogelijk waren, ondanks het toezicht dat het Rijk hield op de sociale diensten. Budgettering wordt nu gezien als een beter middel om tot eenheid van beleid te komen dan toezicht. Hetzelfde geldt voor de WMO, waar het verdeelstelsel verschillen elimineert die ontstaan waren door uiteenlopend beleid door de verschillende zorgkantoren.
Beleid of toeval?
Het door APE ontwikkelde verdeelmodel leidt tot budgetten uiteenlopend van € 201 tot € 1.804 per huishouden. Bij zulke grote verschillen is het best een prestatie dat het herverdeeleffect voor 67 % van de gemeenten minder is dan 15 %. Toch gaat het vaak nog om aanzienlijke bedragen, waarbij vooral de gemeenten die tekort komen zich verzetten.
Het probleem daarbij is dat verschillen in aantallen bijstandscliënten niet alleen het gevolg zijn van verschillen in beleid en van objectiveerbare verschillen in omstandigheden, maar dat er ook een toevalsfactor is. Dat is ook de reden dat er voor kleinere gemeenten niet gekozen is voor een objectief verdeelstelsel, maar voor een historisch verdeelstelsel. Er zouden anders te grote herverdeeleffecten ontstaan die niet met verschil in beleid te maken hebben. Wellicht is men er ook van uitgegaan dat bij kleine gemeenten er minder sprake was van verschillen in beleid, omdat daar het toezicht door het Rijk effectiever was.
Wanneer het verdeelmodel perfect zou zijn, zouden de nadelige herverdeeleffecten alle het gevolg zijn van een te ruimhartig beleid. De betreffende gemeenten staan dan voor de vraag of ze dat beleid willen handhaven of niet, inclusief de financiële consequenties. Wanneer het antwoord negatief is, krijgt de dienst de opdracht om strenger te zijn. Dit kan er zelfs toe leiden dat het budget als taakstellend wordt beschouwd. In Vlaardingen kregen alle medewerkers van de Sociale Dienst een traktatie toen het aantal uitkeringen in overeenstemming met het budget was gebracht.
Een dergelijke taakstellende benadering lijkt mij in strijd met het recht op bijstand zoals de wet dat nog steeds kent. De toetsing van het individuele geval aan de vooraf gestelde norm komt daarbij in het gedrang. Examinatoren horen ook geen opdracht te krijgen om een bij voorbaat vastgesteld percentage kandidaten te laten zakken en artsen niet om een bepaald percentage verzoeken om abortus of euthanasie af te wijzen. Wanneer rechters opdracht zouden krijgen om een minimum percentage verdachten te veroordelen, leg je de bijl aan de wortel van de rechtstaat.
De angst dat een objectief budget tot ongerechtvaardigde herverdeeleffecten zou leiden, is lang reden geweest om niet tot zo’n systeem over te gaan, of slechts een deel van de bijstandskosten op die manier te vergoeden. Bij de invoering van het nieuwe verdeelstelsel voor het gemeentefonds in 1997, was dat zelfs reden om de tien procent van de bijstandskosten die niet gedeclareerd kon worden bij het ministerie van SoZaWe, binnen het gemeentefonds te compenseren door het aantal bijstandgerechtigden als verdeelmaatstaf te nemen. Als hoofddirecteur van de VNG verzette Klaas de Vries zich indertijd ook heftig tegen een objectief bijstandsbudget, maar toen hij eenmaal minister van SoZaWe was geworden, dacht hij er heel anders over.
Veel gemeenten die tekortkomen aan het bijstandsbudget, klagen dat dat komt omdat de verdeling niet eerlijk is. Er zijn gemeenten bij die zelf het gevoel hebben een heel goed (d.w.z. een heel restrictief) bijstandbeleid te voeren. Zij pleiten dus voor herziening van het verdeelmodel. En om een dergelijk pleidooi niet te ondergraven, zijn ze weinig geneigd toch maar eens te kijken of ze niet te lankmoedig zijn.
Apparaatskosten
Een andere klacht is dat bij de tegemoetkoming die de gemeenten ontvangen voor de apparaatskosten bij de bijstand, een heel andere systematiek wordt gevolgd. Gemeenten worden geacht deze te kunnen bekostigen uit de algemene middelen, en daarom wordt bij de verdeling van het gemeentefonds rekening gehouden met het aantal bijstandscliënten per gemeente. Daalt het aantal bijstandscliënten, dan wordt deze vergoeding dus ook minder. Gemeenten hebben dan ook minder kosten, want ze hebben minder administratie en minder herbeoordelingsgesprekken.
Het totale bedrag dat het Rijk in het gemeentefonds stort, neemt niet af bij daling van het aantal bijstandscliënten. Er wordt alleen minder verdeeld op basis van het aantal cliënten, en dat betekent dat er meer overblijft om te verdelen op basis van alle andere maatstaven. Voor de ene gemeente is dat gunstig, voor de andere ongunstig.
Voor sociale diensten kan het ongunstig uitpakken, wanneer bij het opmaken van de gemeentebegroting het bedrag dat de gemeente ontvangt op basis van het aantal bijstandscliënten, één op één wordt vertaald in het budget van de sociale dienst. Dat is echter niet de bedoeling van het gemeentefonds, en evenmin van de WWB. Beide regelingen gaan er vanuit dat gemeenten zelf nadenken, hoewel dat soms een fictie blijkt.
Gemeenten zijn vrij in de besteding van de uitkering uit het gemeentefonds. Bij de vaststelling van de formatie van de sociale dienst moet een belangrijk criterium zijn of een grotere formatie zich terugverdient in minder ten onrechte verstrekte uitkeringen. Een gemeente die zodanig bezuinigt dat fraude niet meer effectief kan worden bestreden, snijdt zichzelf in de vingers. De bedoeling van de WWB is juist dat de wethouder financiën aan de wethouder sociale zaken de vraag stelt: ‘Die dienst van jou, zitten daar wel genoeg mensen?’
Dit kan ertoe leiden dat gemeenten meer aandacht aan individuele cliënten gaan besteden, en dat dus de norm die bij de verdeling van het gemeentefonds wordt gehanteerd, moet worden aangepast, om de verdeling kostengeoriënteerd te houden. Dit zou aan de orde moeten komen in het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) van het gemeentefonds.
Eisen aan het verdeelmodel
Door de klachten van de nadeelgemeenten is er een aantal malen gekeken naar het objectieve verdeelmodel, wat ook tot aanpassingen heeft geleid. Die aanpassingen leiden op zichzelf ook weer tot herverdeeleffecten en daarmee tot onzekerheid voor de gemeenten. In B&G van december 2007 klaagt een medewerker van de gemeente Roosendaal, dat het voordeel dat deze gemeente had van het nieuwe stelsel in de loop van de jaren steeds verminderd is, hoewel Roosendaal koploper is bij uitstroom uit de bijstand.[iii] Maar het is natuurlijk opmerkelijk dat er bij een voordeelgemeente nog zo’n grote uitstroom mogelijk was. Het lijkt er dan toch eerder op dat de eerste versie van het verdeelmodel Roosendaal ten onrechte bevoordeelde.
De vraag is daarbij welke eisen je aan een verdeelmodel moet stellen. Een daarvan is dat de maatstaven plausibel zijn. Iedereen moet kunnen begrijpen dat een bepaald kenmerk van de bevolking, zoals veel eenouderhuishoudens en veel allochtonen, tot een groter beroep op de bijstand leidt. Even goed zal er minder beroep op de bijstand gedaan worden wanneer er meer banen zijn. De waarde van de betreffende parameters kan dan geschat worden met statistische methoden, waarbij gestreefd wordt naar zo klein mogelijke herverdeeleffecten.
Soms blijkt het echter ook mogelijk om de herverdeeleffecten te verkleinen door extra parameters toe te voegen, zonder dat er ook een plausibele relatie is met het aantal uitkeringsgerechtigden. Stel dat men een betere ‘fit’ krijgt door het geboortejaar van de burgemeester als verdeelmaatstaf te kiezen, of het huisnummer van de wethouder sociale zaken, moet men dat dan ook doen? Nee zou ik zeggen, want dat ondergraaft de plausibiliteit van het model.
Wanneer het ultieme criterium is dat de herverdeeleffecten zo klein mogelijk zijn, dan kun je beter helemaal geen objectief stelsel nemen, maar uitgaan van de historie, zoals bij de kleinere gemeenten. Bij het kiezen voor een objectief verdeelmodel wil je juist dat er herverdeeleffecten optreden, maar hoop je dat die het gevolg zijn van een verschil in beleid, en niet van statistische toevalligheden. Dan is het belangrijker dat de verdeelmaatstaven plausibel zijn, dan dat de herverdeeleffecten zo klein mogelijk zijn.
Op de plausibiliteit van de huidige verdeelmaatstaven valt nog wel het een en nader aan te merken, zoals blijkt uit een rapportage van Cebeon.[iv] Zo geeft Cebeon aan dat het aantal goedkope huurwoningen eerder verband zal houden met het aantal bijstandscliënten dan het totaal aantal huurwoningen. Ook zal het aantal bijstandscliënten eerder samenhangen met het aantal niet-westerse allochtonen dan met het totaal aantal allochtonen. Voor alleenstaande ouders geldt dat het percentage dat een beroep doet op de bijstand sterk samenhangt met andere factoren. Veel kritiek heeft Cebeon op het gebruik van de maatstaf relatief regionaal klantenpotentieel, omdat die niets te maken heeft met de sociale samenstelling van de bevolking, maar met de centrumfunctie, en dus met de kosten die gemeenten maken voor culturele voorzieningen.
De meest vreemde verdeelmaatstaf is de maatstaf inwoners stedelijk gebied, omdat die negatief gerelateerd zou zijn aan het aantal bijstandscliënten. Dat is toch weinig plausibel. Het bureau APE, dat het huidige stelsel ontworpen heeft, verdedigt deze maatstaf omdat hij het effect van een aantal andere maatstaven matigt, waaronder het relatieve regionale klantenpotentieel, maar als dat nodig is, is er misschien toch iets mis met die maatstaven.
Grote steden
Ik denk dat dat vooral geldt voor de maatstaf relatief regionaal klantenpotentieel. Deze maatstaf is in 2006 in de plaats gekomen voor het regionaal klantensurplus, dat vooral Amsterdam en Rotterdam bevoordeelde. Het is een verbetering die ik in 2001 in dit blad heb voorgesteld.[v] Toch is ook het relatief regionaal klantenpotentieel een dubieuze maatstaf. Hier scoren de meeste grote steden goed, vooral als ze ver van andere grote steden liggen. Groningen scoort zelfs hoger dan Amsterdam en Rotterdam. De meeste andere steden scoren lager, vooral als ze dicht bij een grotere stad gelegen zijn.
De maatstaf is zeer gevoelig voor gemeentelijke herindelingen. Wanneer bij voorbeeld Capelle a/d IJssel zou worden geannexeerd door Rotterdam, dan zou de groei van het bijstandsbudget van Rotterdam veel hoger zijn dan het huidige bijstandbudget van Capelle. Wanneer men van Delfshaven een aparte gemeente zou maken, zou die gemeente een veel lager bijstandsbudget krijgen dan het deel van het Rotterdamse bijstandsbudget dat nu aan Delfshaven kan worden toegerekend.
Dat lijken theoretische bezwaren, want dit soort herindelingen is niet aan de orde. Daarom is het begrijpelijk dat bestuurders ook weinig aan deze eis hechten. Maar de effecten bij herindeling geven wel aan, dat het relatief regionaal klantenpotentieel geen plausibele verdeelmaatstaf is, omdat het aantal bijstandscliënten door zon herindeling niet zal veranderen. De implausibiliteit van deze maatstaf blijkt te meer, nu hij ook nog moet worden gecorrigeerd met de maatstaf inwoners stedelijk gebied.
De maatstaf regionaal klantenpotentieel wordt gehanteerd om de herverdeeleffecten te verkleinen. Maar wanneer de herverdeeleffecten het gevolg zijn van het in het verleden gevoerde beleid, mag dat geen bezwaar zijn. Voor alle gemeenten geldt, dat zij bij het vroegere declaratiestelsel geen financieel belang hadden bij een restrictief bijstandsbeleid. Sterker: zo’n beleid kostte alleen maar meer aan apparaatskosten. In sommige gemeenten voerde men toch een strikt beleid vanwege eigen morele of politieke opvattingen van de bestuurders. Ook moest men tegenover het Rijk de uitgekeerde bedragen kunnen verantwoorden.
Het lijkt toch niet te boud gesproken, dat in de grootste steden juist bij uitstek sprake is geweest van een lankmoedige praktijk. Maar in plaats van die te matsen met de maatstaf relatief regionaal klantenpotentieel en dan weer het percentage inwoners stedelijk gebied als inhoudingsmaatstaf te gebruiken, zou men de grote steden in een gunstiger positie kunnen brengen door alleen goedkope huurwoningen en niet-westerse allochtonen mee te tellen. Dan profiteren ook andere gemeenten daarvan die op die maatstaven hoog scoren.
Vervolg
Cebeon doet meer aanbevelingen dan alleen om op een aantal punten plausibeler maatstaven te kiezen. Zo wijst men op de problemen die kunnen ontstaan bij een teruglopende conjunctuur, wanneer de werkloosheid zich zou concentreren in andere plaatsen dan die hoog scoren in het objectief verdeelstelsel. Daarom stelt men voor om gedeeltelijk het aantal mensen met een uitkering als verdeelmaatstaf te nemen, waarmee men een stap terug doet in de richting van een declaratiestelsel. Ik kan mij voorstellen dat het departement daar geen trek in had: wanneer de conjunctuur terugloopt zie je de werkloosheid juist stijgen onder zwakke groepen, waar als het goed is in het verdeelstelsel juist rekening mee wordt gehouden. Loopt het als gevolg van de kredietcrisis anders, dan is er voor gemeenten die in de problemen komen altijd nog het vangnet.
Maar ook de aanbevelingen om plausibeler maatstaven te kiezen zijn niet overgenomen. De aanbevelingen zijn weer bezien door de bureaus SEO en AEF, die zich niet zozeer richten op de plausibiliteit van de herverdeeleffecten.[vi] Ze constateren ook dat volgens APE veel van de suggesties van Cebeon geen verbeterpotentieel hebben, zonder dat dat beargumenteerd wordt. AEF en SEO willen de plausibiliteit van de herverdeeleffecten vooral toetsen door gemeenten die in aanmerking willen komen voor een inperking van een negatief herverdeeleffect aan een zware toets te onderwerpen, vergelijkbaar met het art. 12-regiem bij het gemeentefonds.
Staatssecretaris Aboutaleb is hierin meegegaan.[vii] Een nieuw model brengt maar nieuwe onrust en zal ook nooit volmaakt zijn. Daarmee wordt voorbijgegaan aan een uitspraak van het VNG-congres van september 2007, waar juist 96,5 % van de stemmen werd uitgebracht voor een motie van de gemeente Heerlen waarin bezwaren tegen het stelsel naar voren werden gebracht.
Een implausibele verdeelmaatstaf als het relatief regionaal klantenpotentieel wordt zo gehandhaafd, en voor de hand liggende aanbevelingen om alleen niet-westerse allochtonen en goedkope huurwoningen mee te laten tellen worden in de wind geslagen. Met het idee van een objectief verdeelmodel heeft dat weinig meer te maken.

In Sociaal bestek juni 2008


[i] P. Bordewijk, ‘Niet iedereen maakt kans op de arbeidsmarkt’, in Sociaal bestek jg. 70 nr 4, april 2008, pp. 14-19. www.paulbordewijk.nl/artikelen/372 .
[ii] P. Bordewijk, ‘Geen baan, geen inkomen’, in Sociaal bestek jg. 68 nr 2, februari 2006, pp. 2-6. www.paulbordewijk.nl/artikelen/292 .
[iii] G. van Romunde, ‘Verdeling bijstandsgelden ter discussie’, in B&G jg. nr 12, december 2007, pp. 10-13. www.bng.nl/smartsite.shtml?id=60167&bbnr=642 .
[iv] Cebeon, Plausibiliteitsonderzoek objectief verdeelmodel inkomensdeel van de Wet Werk en Bijstand. Amsterdam 22 oktober 2007. www.cebeon.nl/files/Eindrapport_plausibiliteitsonderzoek_WWBI.pdf .
[v] P. Bordewijk, ‘Objectiveren bijstandsbudget nog niet af’, in Sociaal bestek jg. 63 nr 5, mei 2001, p. 17.
[vi] SEO/AEF, Evaluatie verdeelmodel Wet werk en bijstand, Amsterdam februari 2008. www.seo.nl/binaries/publicaties/rapporten/2008/2008_13.pdf .
[vii] Brief van 11 februari aan de Tweede Kamer, W&B/SFI/08/3875.