'Werk boven inkomen'. Dat is al jaren de leuze bij de sociale zekerheid in Nederland. Het is ook de centrale doelstelling van de Wet Werk en Bijstand. Het is beter te zorgen dat iemand werk vindt waarmee hij in zijn eigen onderhoud kan voorzien, dan hem afhankelijk te maken van een uitkering. De WWB wordt ook als een groot succes beschouwd, want het aantal verstrekte uitkeringen is veel minder gestegen dan op grond van de economische conjunctuur verwacht werd.

Volgens het CPB daalde het aantal werkenden omgerekend naar volledige banen (het aantal arbeidsjaren) van 2003 op 2004 met 109.000, maar liep de werkloosheid slechts met 83.000 mensen op, terwijl het aantal mensen met een werkloosheidsuitkering (WW of WWB) nog veel minder toenam, met 49.000.[i] De daling van het aantal werkenden kwam dus voor minder dan de helft tot uitdrukking in een stijgend aantal uitkeringen.

Hierbij spelen twee effecten een rol. Wanneer het aantal werkenden sterker daalt dan het aantal werklozen stijgt, neemt de beroepsbevolking af. In 2004 bedroeg die afname 36.000 mensen. Toch nam de potentiële beroepsbevolking, het aantal mensen in Nederland tussen 15 en 65 jaar, nog met 19.000 mensen toe, terwijl de arbeidsparticipatie van vrouwen ook nog steeds stijgt. Je zou dus een toename van de beroepsbevolking verwachten, in plaats van een afname.

Dat de beroepsbevolking in 2004 toch gedaald is, wordt verklaard uit het discouraged-worker effect[ii]: mensen komen tot de conclusie dat het toch geen zin heeft om zich voor de arbeidsmarkt beschikbaar te stellen, omdat er onvoldoende werk is, of in ieder geval onvoldoende werk waarbij zij een kans maken. Jongeren trekken zich tijdelijk van de arbeidsmarkt terug en gaan een nieuwe opleiding volgen, gehuwde vrouwen ontdekken de vreugden van het huisvrouwenbestaan en besparen zo nog veel geld op de kinderopvang ook, oudere rijksambtenaren die door Remkes met een mooie regeling op straat zijn gezet, genieten van hun prepensioen. Zij allen behoren niet meer tot de beroepsbevolking.

De daling van het aantal arbeidsjaren wordt echter slechts gedeeltelijk opgevangen door het discouraged-worker effect. Daarom stijgt het aantal werklozen. De stijging van het aantal werkloosheidsuitkeringen blijft echter op zijn beurt achter bij de stijging van het aantal werklozen. Dat wordt over het algemeen gezien als een gunstig effect van de Wet Werk en Bijstand. Er heeft zich bij sociale diensten een cultuurverandering voltrokken: van het uitkeringsfabrieken zijn het poortwachters geworden, die nauwlettend toezien dat niemand een uitkering krijgt die daar geen aanspraak op kan maken.

Zo hanteert men in Apeldoorn het begrip 'preventiequote' voor het percentage van de aanvragen voor een uitkering dat wordt afgewezen. [iii] Dat suggereert toch sterk dat elke afgewezen aanvraag winst is. Vooral gemeenten die meer uitgeven aan uitkeringen dan wat ze van het Rijk krijgen, streven ernaar het aantal uitkeringen te beperken. In Vlaardingen heeft het gemeentebestuur als taakstelling voor de sociale dienst geformuleerd om het aantal uitkeringen in overeenstemming te brengen met het door het Rijk verstrekte budget.[iv] Inmiddels is die reductie gerealiseerd, en is men daar heel trots op. Wel is het aantal bezwaarschriften verdubbeld.

Wanneer alle nadeelgemeenten zo'n beleid voeren, leidt het tot een daling van het totaal aantal uitkeringen, en daarmee ook weer tot daling van het macrobudget. Veel gemeenten zullen dan merken alsnog aan de bijstand tekort te komen, en de duimschroeven verder willen aandraaien. Maar de vraag wordt dan natuurlijk of er niet een onder-onderklasse van werklozen zonder uitkering ontstaat, die hun eten betrekken van de voedselbank, hun huurschuld op laat lopen tot huisuitzetting volgt, en verder teren op de zak van familie, vrienden of bekenden of zich met stelen in het leven houden. Om de zoveel tijd kunnen ze dan in de gevangenis wat aansterken.[v]

Het belooft ook weinig goeds voor de uitvoering van de WMO: hoeveel gemeenten zullen ook bij die wet het budget als taakstellend gaan zien?

Nu zijn er verschillende verklaringen te bedenken voor het achterblijven van het aantal uitkeringen bij de groei van de werkloosheid. Een eerste verklaring kan zijn, dat gemeenten meer aan fraudebestrijding doen. Dat loont veel meer nu de gemeenten volledig risicodragend voor de bijstand zijn geworden, en voorzover dat de enige verklaring zou zijn voor de achterblijvende groei van het uitkeringsvolumen is daar niets mis mee. Het zou een positief effect zijn van de WWB, niet alleen vanwege de besparing voor de overheidsfinanciën, maar meer nog omdat fraude bij belastingen en sociale zekerheid een eerlijke inkomstenverdeling doorkruist en indien zichtbaar de publieke moraal ondermijnt.

In een publicatie van de FNV,[vi] ook besproken in Sociaal bestek van oktober,[vii] wordt veel kritiek geuit op het handhavingsbeleid, en in het bijzonder op onaangekondigde huisbezoeken om na te gaan of er geen sprake is van verzwegen samenwonen. Daar kan ik mij niet in vinden: je kunt discussiëren over de partnertoets in de WWB, maar zolang die geldt, moet je hem ook toepassen. Dat grijpt in in de privacy van de uitkeringsgerechtigde, maar dat is eigen aan het criterium. Ook over het werken met risicoprofielen kan ik mij niet opwinden. De belastingdienst doet dat ook, en het spreekt vanzelf dat dat soort profielen deel uitmaken van de bedrijfsgeheimen van de uitvoeringsorganisatie.

Een andere verklaring voor het achterblijven van het aantal uitkeringen kan zijn, dat minder werklozen recht hebben op een uitkering. Met het inperken van WW en WAO en het afschaffen van de vervolguitkering zijn meer werklozen aangewezen op de bijstandswet, waarbij de partnertoets en de vermogentoets gelden. Met het toenemen van het aantal tweeverdieners en eigen huizen komen minder werklozen voor zo'n uitkering in aanmerking. Wanneer je op basis van het gezamenlijke inkomen een huis hebt gekocht met een hoge hypotheek, kan dat behoorlijk zuur uitpakken.

Vanuit het functioneren van de arbeidsmarkt is interessant, dat juist deze groep werklozen niet gehinderd wordt door de armoedeval. Maar er geldt voor hen evenmin een sollicitatieplicht of de dreiging van 'tewerkstelling'. Daarom zal ondanks de afwezigheid van de armoedeval juist onder deze groep het discouraged-worker effect betrekkelijk groot zijn. Waar dat optreedt, en mensen zich niet meer als werkzoekend beschouwen, is niet meer sprake van werklozen zonder uitkering. Maar we mogen aannemen dat er ook mensen uit deze groep naar werk blijven zoeken.

Het is ook mogelijk dat vanwege de opgelegde voorwaarden mensen met een werkende partner of een behoorlijk vermogen afzien van aanspraken op een uitkering, omdat zij de verplichtingen die daaraan vastzitten als vernederend beschouwen. De generatie die in de Nederlandse politiek de sociale zekerheid heeft opgebouwd, was gevormd tijdens de economische crisis van de jaren dertig. Bij de introductie van de Algemene Bijstandswet stelde minister Klompé dat je daar 'met opgeheven hoofd' een beroep op moest kunnen doen. Maar kun je dat nog zeggen wanneer je als oudere week in week uit kansloze sollicitatiebrieven moet schrijven? Is er dan nog sprake van een fatsoenlijk bestaan en een respectvolle bejegening door de overheid, waar volgens de PvdA in zijn recente beginselverklaring[viii] iedereen recht heeft?

Zo kun je je ook voorstellen dat mensen de gang naar de sociale dienst als vernederend ervaren, of niet bereid zijn te voldoen aan de voorwaarden die die dienst stelt. Onder sociale diensten geldt tegenwoordig Wisconsin als het beloofde land, omdat ze daar hebben ingevoerd dat iedereen die een uitkering aanvraagt direct aan het werk wordt gezet. Work first heet dat. In Sociaal bestek van juli/augustus liet Dick Vink zien dat op die manier het aantal bijstandsgerechtigden in Winsconsin in 10 jaar gedaald is van 72.638 naar 13.273.[ix] Dat blijkt echter niet gepaard te zijn gegaan met een daling van de werkloosheid, want die steeg in dezelfde periode van 119.193 naar 143.600. Work first heeft in Wisconsin dus vooral geleid tot een gigantische toename van het aantal werklozen zonder uitkering.

Wanneer work first inhoudt dat mensen de hele dag kleerhangers moeten sorteren of gordijnhaakjes aanzetten, kan ik mij voorstellen dat ouders hun kinderen voor dit soort gevangeniswerk willen behoeden, en dat kinderen die nog bij hun ouders in de kost zijn afhaken. Werk dat mensen als taakstraf krijgen opgelegd is vaak afwisselender dan het werk dat in het kader van work first wordt aangeboden, en dat is verklaarbaar ook: de reclassering wil graag kunnen rapporteren dat taakstraffen worden afgemaakt, terwijl bij work first iedereen die gillend wegloopt eraan bijdraagt dat de dienst zijn target haalt.

Er zijn ook onduidelijkheden hoever de sollicitatieplicht gaat. Dat men niet gedwongen kan worden om in de prostitutie te werken is tegenwoordig wel duidelijk, maar op Kamervragen over werk in het leger kwam een vaag antwoord.[x] Het is wel duidelijk dat men bij gewetensbezwaren niet gedwongen kan worden op een functie als militair te solliciteren, maar voor burgerfuncties in het leger ligt dat veel genuanceerder. Ik zou zeggen dat je als vegetariër ook niet verplicht kunt worden in een slachterij te gaan werken, maar de omschrijving 'algemeen geaccepteerde arbeid' sluit dat niet uit. Je kunt zeker gedwongen geworden om te solliciteren bij een call center waar ze zich bezig houden met telefonische colportage en mensen rond etenstijd storen met 'onderzoeken' of aantrekkelijke aanbiedingen, en daarmee om de vijf minuten een onaangename reactie te verwerken krijgen.

De formulering 'algemeen geaccepteerde arbeid' houdt ook in, dat er niet meer naar opleidingsniveau wordt gekeken. Ook dat kan een reden voor mensen zijn om dan maar geen uitkering te willen en een beroep op hun familie te doen. In de jaren vijftig werd het als symptoom van wat er mis was in de jaren dertig gezien dat toen 'de ingenieurs op de tram stonden'. In de jaren zeventig werden er voor werkloze academici tijdelijke arbeidsplaatsen ingesteld, en waarschuwden uitkeringsinstanties hun cliënten geen functie beneden hun niveau te accepteren, want dat zou hun latere carrière schaden. Bovendien was dat oneerlijke concurrentie voor lager opgeleiden.

Nu zijn de opvattingen op dit punt volledig omgedraaid. Ondanks al het gedweep met de kenniseconomie is er niemand die zich zorgen maakt over het behoud van de bekwaamheden van pas afgestudeerde academici. Ze worden ook niet in staat gesteld om met een paar uur onderwijs hier en een paar uur daar langzaam iets op te bouwen, want ze moeten de hele dag beschikbaar zijn om tomaten te plukken. Waarom geen stageplaatsen voor afgestudeerden?

En er is al helemaal niemand die zich zorgen over de verdringing op de arbeidsmarkt, en de effecten die dat heeft op de inkomensverhoudingen: hoe groter het aanbod van ongeschoolde arbeid, hoe lager de beloning. Dat komt ook omdat de afbrokkeling van de studiefinanciering het normaal gemaakt heeft dat veel van het ongeschoolde werk verricht wordt door studenten.

Er is inmiddels één gemeente die onderzoek heeft laten doen wat er gebeurt met mensen wier bijstandsaanvrage wordt afgewezen. Dat was Apeldoorn, waar men een 'preventiequote' van ruim 70 % haalde, wat betekent dat minder dan één op de drie aanvragen voor een bijstanduitkering werd gehonoreerd. In de periode van november 2004 t/m februari 2005 werden 632 aanvragen afgewezen, waarvan men 544 aanvragers heeft kunnen achterhalen, hetzij administratief, hetzij telefonisch. Dat leverde een aantal verrassende resultaten op.

De onderzochte gevallen vielen uiteen in drie ongeveer even grote groepen: 35 % had inmiddels werk (soms in combinatie met een uitkering), en 34 % kreeg alsnog een uitkering, van de UWV of van de sociale dienst. Daarnaast was er een ingewikkelde restgroep van 31 %.

Van degenen die een uitkering hadden, bleek in ongeveer de helft van de gevallen die uitkering afkomstig te zijn van de UWV, waarbij de vraag gesteld kan worden waarom die mensen zich dan tot de gemeente gewend hadden. Waren ze niet eerst bij het CWI geweest? Terecht vragen de onderzoekers zich af of je deze mensen wel mag meetellen bij de preventiequote, net als bij degenen die alsnog een WWB-uitkering gekregen hebben. Wanneer een sociale dienst wordt 'afgerekend' op de preventiequote, is het echter heel verleidelijk om de definitie van een aanvraag zo ruim mogelijk te kiezen.

Dat een grote groep die werd afgewezen voor een uitkering inmiddels werk heeft, kan als een succes van de WWB worden gezien. Wel is opmerkelijk dat van de 142 aanvragers die werden afgewezen vanwege onvoldoende sollicitatie-inspanningen, slechts 74 behoorden tot de groep die werk gevonden hadden. In het eerder genoemde rapport van de FNV wordt geklaagd dat het vaak om tijdelijke baantjes gaat. Dat lijkt mij op zichzelf geen bezwaar. Positief lijkt mij dat het gaat om werk dat mensen zelf gevonden hebben: ook bij eenvoudig werk kun je daar meer eigenwaarde aan ontlenen dan aan tewerkstelling door de sociale dienst.

Maar het moet dan wel mogelijk zijn om wanneer het niet lukt om opnieuw werk te vinden, snel een uitkering of in ieder geval een voorschot te krijgen, wat volgens de FNV lang niet altijd het geval is. Dat maakt het voor mensen in die gemeenten die eenmaal een uitkering hebben, weinig aantrekkelijk om tijdelijk werk aan het werk te gaan. En daarmee schiet de gemeente zich in de eigen voet.

Voor dit artikel is de restcategorie het meest relevant. Die bleek heel divers. Er zaten mensen bij die niet voor een uitkering in aanmerking komen vanwege hun vermogen, omdat ze inmiddels verhuisd waren, of in de gevangenis zaten. Maar er zaten ook hele trieste gevallen bij van mensen die zonder inkomen waren achtergebleven. Tekenend is dat in sommige gevallen degene die de telefonische enquête deed uit haar rol als onderzoeker stapte, en een aantal situaties doorgaf aan de organisatie, waarna die zich weer om de persoon ging bekommeren. En dan weet men nog niets van de gevallen waarin de telefoon was afgesloten.

Inwoners van gemeenten mogen van sociale diensten verwachten dat ze op professionele wijze degenen die zich zelf kunnen helpen kunnen scheiden van degenen die hulp nodig hebben, en niet alleen proberen zo weinig mogelijk uitkeringen te verstrekken. Ze moeten weerbaar zijn tegen calculerende burgers, maar niet in elke miscalculerende burger die een formulier te laat instuurt een kans zien om te bezuinigen. Daarom zou het goed zijn wanneer een onderzoek als in Apeldoorn ook in andere gemeenten zou plaats vinden, en juist in die gemeenten waar men opgeeft van de grote reductie van het aantal uitkeringen. Maar het kan wel betekenen dat je dan het budget alsnog overschrijdt.

In Sociaal bestek februari 2006