Niet iedereen maakt kans op de arbeidsmarkt
Verschenen in 'Sociaal bestek' - 13-04-2008

Wat dit jaar zal brengen is nog de vraag, maar de afgelopen paar jaar is het buitengewoon goed gegaan met de Nederlandse economie. Dat is duidelijk zichtbaar in de ontwikkeling van het aantal mensen met een bijstandsuitkering, dat in twee jaar met 15% is afgenomen, van 332.000 eind september 2005 naar 281.000 op dezelfde datum in 2007.[i] Graag zien we dat het aantal mensen met een uitkering nog verder afneemt, het kabinet heeft als streefgetal 225.000.[ii] Maar de vraag is hoe realistisch dat is. Zullen we niet altijd een harde kern van bijstandscliënten overhouden die kansloos zijn op de arbeidsmarkt, niet alleen vanwege eigen problemen, maar ook vanwege de hardnekkige afkeer bij werkgevers van oudere werknemers? En als dat zo is, wat voor consequenties moeten we daar dan uit trekken?

We zien nu al, dat de daling van het aantal bijstandscliënten achterblijft bij de daling van de werkloosheid. Daalde het aantal bijstandscliënten in twee jaar met 15%, bij de werkloosheid bedroeg de daling 29%, van 483.000 in 2005 (jaargemiddelde) naar 344.000 (idem) in 2007.[iii] Nu maakt de CBS-definitie van werkloosheid dat er onder de werklozen maar weinig bijstandscliënten zijn. Sterker nog, het grootste deel van de werklozen is niet bij het CWI ingeschreven, en hoeft dat ook niet, omdat men geen uitkering heeft.

Het CBS hanteert als definitie van de werkloze beroepsbevolking alle mensen tussen 15 en 65 zonder werk of met een baantje van minder 12 uur, die actief op zoek zijn naar betaald werk voor 12 uur per week of meer, en daarvoor beschikbaar zijn.[iv] De omvang van de werkloze beroepsbevolking wordt voornamelijk gebaseerd op een enquête, waarbij dus vooral telt hoe mensen hun eigen situatie waarderen.

In 2006 stonden van de 413.000 mensen die volgens de CBS-definitie werkloos waren, er 201.000 ingeschreven bij het CWI, dus 49%. Vooral herintredende vrouwen die werk zoeken staan niet ingeschreven bij het CWI. Dat zou het CWI te denken moeten geven: kennelijk verwacht wie werk zoekt weinig van inschrijving bij het CWI, anders dan dat het een voorwaarde is om een uitkering te krijgen.

Omdat werklozen met een uitkering verplicht staan ingeschreven bij het CWI, kunnen we concluderen, dat meer dan de helft van de werklozen geen uitkering heeft. Deze groep NUGgers (niet uitkeringsgerechtigden) is groter dan de 51% die niet bij het CWI staat ingeschreven, want er zullen ook werklozen zonder uitkering zijn, die wel staan ingeschreven bij het CWI, al heb ik daar geen informatie over kunnen vinden.

NUGgers kunnen mensen zijn die niet in aanmerking komen voor een WW-uitkering omdat ze geen arbeidsverleden hebben of te lang werkloos zijn, en niet voor een bijstandsuitkering vanwege de partnertoets of de vermogenstoets. Maar het kunnen ook mensen zijn die afzien van een bijstandsuitkering omdat ze de condities te vernederend vinden, of geen uitkering gekregen hebben terwijl de Sociale Dienst ten onrechte veronderstelde dat ze gemakkelijk werk zouden kunnen vinden.[v]

Gebrek aan perspectief

Tegenover de werklozen die niet staan ingeschreven bij het CWI, staat een grote groep uitkeringsgerechtigden die wel bij het CWI staat ingeschreven, maar door het CBS niet tot de werkloze beroepsbevolking wordt gerekend. In 2006 gold dat voor 416.000 van de 617.000 ingeschrevenen bij het CWI, dus voor 67%. Onder degenen met een uitkering zal dit percentage nog hoger geweest zijn. Het gaat dan allereerst om mensen die in een reïntegratietraject zitten en daarom niet direct voor de arbeidsmarkt beschikbaar zijn. Eind 2005 gold dat alleen al voor 146.000 mensen in de WWB, 44% van het bestand op dat moment.[vi] Daarnaast zijn er arbeidsgehandicapten, mensen met een vrijstelling van de sollicitatieplicht, en werklozen die alle hoop op een baan hebben laten varen. In de laatste categorieën zullen relatief veel bijstandscliënten zijn.

Volgens de Divosa monitor 2007 verwachten de gemeenten dat 41% van de bijstandsgerechtigden langer dan vijf jaar op de WWB aangewezen zal zijn, zonder dat zij zelfs voor gesubsidieerd werk te activeren zullen zijn. Dit als gevolg van psychische belemmeringen (22%), fysieke belemmeringen (24%), sociale belemmeringen (19%), zorgtaken (12%) en hoge leeftijd (22%). Ook bij voldoende werkgelegenheid acht men slechts 29% in staat om volledig uit te stromen naar regulier werk. En dan is er nog een tussengroep van eveneens 29% die alleen in aanmerking komt voor gesubsidieerd werk, zoals werk met een loonkostensubsidie of in de sociale werkvoorziening. [vii]

De sombere verwachting ten aanzien van de meeste bijstandscliënten wordt gestaafd door het resultaat van de ‘trajecten’ waarin bijstandscliënten worden geplaatst. Van de trajecten die in 2002 gestart zijn, had na twee jaar nog slechts 10% een reguliere baan opgeleverd, en na drie jaar 14%. Nu was de arbeidsmarkt toen ook heel slecht, voor de trajecten gestart in 2003 was het percentage reguliere banen na twee jaar 15% en voor de trajecten uit het eerste helft van 2004 18%.

Deze getallen steken zeer pover af bij de trajecten van niet-uitkeringsgerechtigden, waarvan na twee jaar 47% (gestart in 2002) of 58% (gestart in 2003) een baan had. Dit zijn hele grote verschillen die te denken geven. Gemeenten hebben geen belang bij NUGgers die een baan vinden – de belastingdienst wel – en zullen daarom zeer terughoudend zijn om een deel van het werkbudget in trajecten voor NUGgers te steken. We mogen aannemen dat NUGgers die het lukt in een traject terecht te komen meestal supergemotiveerd zijn, maar ook alleen een traject accepteren als zij zelf overtuigd zijn van de zin daarvan. Werkgevers denken daarom: wees snugger, neem een NUGger.

Bij uitkeringsgerechtigden zal het initiatief vaker van de gemeente uitgaan. Maar dan nog: worden al die trajecten met uitkeringsgerechtigden ingezet omdat men er echt wat van verwacht, of omdat het geld op moet? Het voornaamste effect op de werkloosheid is dat wie in een traject zit niet direct beschikbaar is voor de arbeidsmarkt, en daarom niet meetelt bij de door het CBS berekende werkloosheid. Terecht wordt in de Tweede Kamer de vraag gesteld wat eigenlijk de zin van dit reïntegratiebeleid is.

Als relatieve buitenstaander verbaast het mij niet dat er een groep in de samenleving is die niet in staat is om een normale baan te veroveren. Dat is altijd zo geweest, en er zijn ontwikkelingen in de maatschappij die dat versterkt hebben. Er is niet veel werk in de landbouw en de industrie over dat geschikt is voor verstandelijk gehandicapten. Door de ontwikkeling van de dienstensector worden er steeds meer sociale vaardigheden gevraagd, terwijl onder de jeugd autisme en ADHD welig tieren. Taal kan een grote barrière zijn voor wie niet Nederlandstalig is opgevoed. In het bedrijfsleven zit men over het algemeen niet op oudere werknemers te wachten, zeker niet wanneer ze ook nog een tijd werkloos zijn geweest.

Wat mij wel verbaast is dat meer dan 40% van de bijstandscliënten ook niet in staat zou zijn gesubsidieerd werk te verrichten. Dan is er toch iets mis met het gesubsidieerde werk dat wij in het leven hebben geroepen. Het doet de vraag rijzen wat het kabinet dan voor heeft met de participatiebanen die er nu weer aan zitten te komen. En het betekent dat je zeker niet bij elke vorm van gesubsidieerde arbeid de eis moet stellen dat het ook tot een reguliere baan leidt. Misschien is die eis juist de reden dat veel bijstandscliënten ook niet meer tot gesubsidieerd werk in staat geacht worden. Toen de Melkert-banen werden ingesteld kregen we op zoetgevooisde toon te horen dat het hier om echte banen ging. Later kregen de slachtoffers het verwijt niet te door te stromen naar regulier werk. De Melkert-banen bleken dus jojo-banen.

Wat ook opvalt, is dat 19% van de bijstandscliënten geen werk zal kunnen vinden vanwege psychische of fysieke beperkingen. Dat roept de vraag op, of die mensen dan niet gewoon een arbeidsongeschiktheidsuitkering zouden moeten krijgen. Er zijn tekenen, dat nu de bijstandsuitkeringen volledig voor rekening van de gemeenten komen, sociale diensten daar ook veel scherper naar kijken.

Zo heeft de gemeente Vlaardingen besloten tot een aanbestedingsprocedure om het gehele bestand te laten doorlichten op de beschikbaarheid van voorliggende voorzieningen, met name de WAJONG en de WIA, waarbij voor diegenen die ervoor in aanmerking komen, ook gezorgd moet worden voor een zorgvuldig onderbouwde aanvraag bij het UVW. Als argument hiervoor wordt gehanteerd dat bij deze regelingen de cliënten beter af zijn. Maar dat klinkt toch een beetje hypocriet: zou het niet eerder zo zijn, dat Vlaardingen op deze manier de eigen uitkeringslasten wil beperken?

Bij de WAJONG was vorig jaar screening van de bestanden door sociale diensten verantwoordelijk voor één derde van de instroom (4000 personen). [viii] Onbekend is dan nog in welke mate de groeiende instroom in de WAJONG verder het gevolg is van doorverwijzing door sociale diensten bij de aanvraag van een bijstandsuitkering. Over de uitstroom naar de WIA heb ik geen getallen kunnen vinden.

Dat uitstroom naar de arbeidsongeschiktheidsregelingen wel eens een belangrijke rol kan spelen, blijkt ook uit het feit dat van de totale uitstroom uit de WWB er maar 30% naar werk plaats vindt, inclusief werk met loonkostensubsidie.[ix] Er zijn veel andere redenen waarom mensen uit de bijstand kunnen stromen, zoals gevangenisstraf, het vinden van een partner, 65 worden, en overlijden. Arbeidsongeschiktheid moet daar ook een rol bij spelen. Maar het CBS publiceert daar geen gegevens over, omdat men de gegevens die men van de gemeenten aangeleverd krijgt niet betrouwbaar genoeg vindt. Dat ligt waarschijnlijk aan het feit dat de consulenten die de gegevens moeten bijhouden daar geen belang bij hebben voor hun eigen werk.

Aangenomen mag worden dat in ieder geval een deel van het ‘succes’ van de WWB het gevolg is van verschuiving naar de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Wanneer alle bijstandscliënten die door een fysieke of psychische handicap niet meer kunnen werken in het vervolg een arbeidsongeschiktheidsuitkering krijgen, is de beoogde reductie van het aantal bijstandscliënten naar 225.000 al bijna gerealiseerd.

Voor betrokkenen is dat plezierig: ze mogen hun uitkering houden wanneer ze een partner vinden, en kunnen ook meedoen aan de Postcodeloterij zonder dat ze hun uitkering kwijt raken wanneer de prijs in hun straat valt. Maar dat is natuurlijk niet de reden waarom de WWB is ingevoerd. Er gaan nu dan ook al stemmen op om de WAJONG ook maar bij de gemeenten onder te brengen.

Arbeidsongeschiktheid is niet de enige reden waarom bijstandscliënten als langdurig onbemiddelbaar worden beschouwd. Andere redenen zijn sociale beperkingen, zorgtaken en ouderdom. In deze gevallen zou men zich af moeten vragen of iemand voor wie de sociale dienst werkhervatting uitgesloten acht, niet ook vrijgesteld zou moeten worden van de arbeidsplicht. Dat geldt niet voor mensen die alleen met gesubsidieerde arbeid weer aan de slag kunnen, maar voor hen hoeft de arbeidsplicht niet te resulteren in een sollicitatieplicht. Je vraagt je ook af welke zin het heeft dat men in dergelijke gevallen bij het CWI ingeschreven staat, want daar zal men dan toch ook niet verder komen dan het bestand ‘onbemiddelbaar’.

In de praktijk blijkt echter lang niet iedereen voor wie er geen perspectief is op reguliere arbeid, ook vrijgesteld te worden van de sollicitatieplicht. Volgens de Divosa-monitor is 33% vrijgesteld,[x] volgens een CBS onderzoek bij 159 gemeenten ging het bij die gemeenten slechts om 25% (december 2006).[xi] De verschillen kunnen het gevolg zijn van de genomen steekproeven; het CBS constateerde dat bij 59 van de onderzochte gemeenten het percentage beneden de tien lag – sommige gemeenten gaven in het geheel geen vrijstellingen – terwijl bij drie gemeenten meer dan 90% een vrijstelling had. Maar ook wanneer men geen formele vrijstellingen verleent, kan men in de praktijk nog heel verschillend met de sollicitatieplicht omspringen.

Het verschil in de mate waarin gebruik wordt gemaakt van de vrijstellingsmogelijkheid is opmerkelijk, omdat daarvoor wel allerlei condities zijn vastgelegd in de WWB. Zo mogen er geen categorale ontheffingen worden verleend. Uit de verschillen blijkt echter, dat veel gemeenten zich hier weinig van aantrekken, terwijl andere gemeenten ook de mogelijkheden die er zijn niet benutten, althans niet formeel.

Gemeenten hebben gelijk dat ze hierbij hun eigen beleid voeren. Het is in strijd met de gedachte achter de WWB dat het Rijk de gemeenten verbiedt categorale vrijstellingen te verlenen. De WWB creëert rechten voor de cliënt ten opzichte van de gemeente, waarbij de financiële consequenties voor de gemeenten zijn. Bij een ruimhartig beleid zijn de kosten voor de gemeenten, maar kan de gemeente soms besparen op de uitvoeringskosten. De lokale omstandigheden zijn ook van belang voor de vraag of iemand bij sollicitaties enige kans maakt. Het laten solliciteren van kansloze cliënten levert de gemeente geen financieel voordeel, maar de controle daarop kan wel geld kosten. Zo kan men alleen al om pragmatische redenen tot vrijstellingen komen, nog los van wat men iemand aandoet bij het laten schrijven van zinloze sollicitatiebrieven.

Bij fysieke, psychische of sociale handicaps ligt een individuele benadering voor de hand, want je moet die handicaps wel constateren. Bij alleenstaande ouders met kleine kinderen heeft men bij de kabinetsformatie in feite gekozen voor een categorale tijdelijke ontheffing.[xii] Een individuele ontheffing lijkt mij goed verdedigbaar bij alleenstaande ouders van oudere probleemkinderen. Winnie Sorgdrager, oud-minister van Justitie, noemde het in verband met de criminaliteitspreventie ‘een onzalige gedachte’ om bijstandsmoeders met kinderen vanaf vijf jaar te verplichten te solliciteren.[xiii] Ze zal daarvoor eerder bijval hebben gekregen van de ChristenUnie dan van haar partijgenoten van D66.

Bij ouderen doet zich de vraag voor of een categorale vrijstelling vanaf een bepaalde leeftijd gerechtvaardigd is. Dat mag nu niet, maar de indruk bestaat dat veel gemeenten cliënten vanaf b.v. 57,5 jaar desondanks met rust laten, tenzij ze zelf nog ondersteuning willen bij het vinden van werk. De geringe feitelijke uitstroom naar werk op die leeftijd rechtvaardigt zo’n houding, ik denk niet dat die lage uitstroom het gevolg ervan is.

Hoewel de leeftijd tot waarop wordt doorgewerkt aan het stijgen is, is onze maatschappij slecht ingesteld op oudere werknemers. We willen geen vergrijzende organisaties, een gemiddelde leeftijd van 40 jaar wordt vaak al hoog gevonden. Dat geldt ook voor overheidsorganisaties die anderen voorhouden dat er langer gewerkt moet worden. Tijdens de werkconferentie 'De ambtenaar van de toekomst' die BZK organiseerde op 31 januari j,l., werd ook weer de vergrijzing als schrikbeeld gepresenteerd.

Managers zien er vaak tegenop leiding te geven aan ouderen; daarom maken nieuwe managers ook graag ‘schoon schip’, waarbij de oude staf er uit vliegt. Bij vrouwen speelt nog dat men in veel functies het liefst jonge aantrekkelijke vrouwen aanstelt, want dat heeft de klant ook graag. Stewardessen worden bij de KLM niet meer op hun 35^ste ontslagen, maar men gaat echt geen herintreedsters voor die functie aannemen.

Overheidsbeleid dat een dergelijke houding van werkgevers corrigeert heeft weinig aangrijpingspunten. Om het uit te drukken in het hedendaagse bestuursjargon: er zijn weinig knoppen waaraan de overheid daartoe kan draaien. Staatssecretaris Aboutaleb heeft het Actieteam Talent 45+ ingesteld, waarmee hij tegelijkertijd erkent dat er voor 45-jarigen al een probleem is op de arbeidsmarkt. Kun je nagaan hoe dat voor mensen van 60 is. De belangrijkste troef van ouderen is de krapte op de arbeidsmarkt, waardoor werkgevers gedwongen worden zich over hun weerstand tegen ouderen heen te zetten. Ook allochtonen profiteren daarvan. We zien de gemiddelde leeftijd tot waar mensen doorwerken ook geleidelijk stijgen.

Toch concludeerde TNO concludeerde in een recent onderzoek dat 55-plussers moeilijk aan de slag komen.[xiv] Slechts drie procent van de werkloze 55-plussers is na een jaar weer aan het werk. En dat zullen dan nog voornamelijk mensen zijn die nog maar kort werkloos zijn, bijstandscliënten met een lang verleden van werkloosheid maken nog veel minder kans.

Dat rechtvaardigt dat gemeenten besluiten tot een categorale vrijstelling voor ouderen. De leeftijdsgrens lijkt mij een zaak van de gemeenten zelf, en kan verschillen afhankelijk van de conjunctuur en de lokale werkgelegenheidssituatie. Er bestaat een tendens om dan weer een tegenprestatie in de vorm van vrijwilligerswerk te vragen, maar dat lijkt mij principieel onjuist. Vrijwilligerswerk moet vrijwillig blijven. Eerder kan ik mij voorstellen dat op individuele basis met cliënten die niet onder een categorale vrijstelling vallen afspraken worden gemaakt over vrijstelling van de sollicitatieplicht vanwege vrijwilligerswerk of mantelzorg, wanneer mensen dat zelf voostellen. Maar dat brengt dan wel een zekere mate van controle met zich mee.

Sommigen zullen er moreel bezwaar tegen hebben dat we bij een categorale vrijstelling mensen ‘opgeven’. Veel mensen met een leuke baan die veel geld oplevert zijn voortreffelijk in staat om te schetsen hoe belangrijk het voor anderen is om vervelend werk te doen dat weinig geld oplevert. Toch komt de druk om VUT-regelingen te beperken niet voort uit bekommernis om degenen die van zo’n regeling profiteren, maar uit economische motieven. Als mensen boven de 65 in staat zijn hun leven zonder betaald werk te vullen, zijn mensen van 60 dat ook.

Je gaat er niet dood van. Mijn vrouw had een oudoom die al vanaf begin jaren '30 van de vorige eeuw niet meer werkte, omdat hij toen als hovenier bij de Leidse Hortus ontslagen was. Hij is er de oudste man van Nederland mee geworden. Oom Albert was net 109 geworden toen hij in 1987 overleed.