Zoek op trefwoord :
Tien jaar nieuwe Financiële verhoudingswet
Verschenen in 'B&G' - 27-10-2007

Op 1 januari 1997 heeft ons land voor de laatste maal een nieuwe Financiële-verhoudingswet gekregen. Binnen het kader daarvan hebben wel allerlei aanpassingen plaats gevonden, maar die hebben de kern intact gelaten: een systeem waarbij geld wordt verdeeld op grond van objectieve kenmerken van gemeenten, gerelateerd aan kosten die gemeenten moeten maken om tot een zelfde voorzieningenniveau te komen, met behoud van de vrijheid voor gemeenten om eigen keuzen te maken ten aanzien van dat voorzieningenniveau.
Het feit dat dit systeem nu tien jaar functioneert, is een goede reden om stil te staan bij het functioneren ervan. Maar dat moet niet betekenen dat we de zaak nu ook weer op zijn kop gaan zetten. Er bestaat op departementen een voortdurende beleidsdrift, waarbij elke regeling die een paar jaar bestaat daarna weer door een nieuwe vervangen wordt. Markante voorbeelden daarvan zijn de comptabiliteitsvoorschriften en de steeds nieuwere bijstandswetten.
Vaak wordt die beleidsdrift ook vanuit de politiek gestimuleerd. Vooral de Tweede-Kamerleden van de grote partijen zijn verslaafd aan een voortdurende stroom van wetsvoorstellen en ministeriële nota’s, om vervolgens geconfronteerd te worden met uitvoeringsinstanties waar men gek wordt van wat er allemaal in Den Haag bedacht wordt.
Wanneer het kabinet drie maanden uittrekt om eens te praten met mensen in het land, vertoont de Kamer direct ontwenningsverschijnselen. En toch heeft het kabinet in die drie maanden nog kans gezien het grotestedenbeleid omver te gooien, dat zich nu weer op andere wijken en een andere periode richt dan voorheen, zodat er met de gemeenten weer nieuwe afspraken moeten worden gemaakt.
Ten aanzien van de financiële verhouding is de situatie duidelijk anders dan na de invoering van de Financiële-Verhoudingswet 1984, die na tien jaar alweer ontoereikend bleek. Nog voordat eind 1993 het invoeringstraject was afgesloten, bleek bij evaluatie door de toenmalige Raad voor de gemeentefinanciën dat het verdeelsysteem te weinig rekening hield met de sociale structuur. Dat kwam doordat dit systeem vooral onderscheid maakte naar grootte van gemeenten, en de relatie daarvan met de kostenstructuur in de loop der jaren was afgezwakt. Deventer en Alkmaar zijn kleiner dan Ede en Haarlemmermeer, maar hebben wel meer stedelijke problemen. Daarom kwam eind 1993 het kabinet al met een tijdelijke maatregel om dat te repareren.
Op dit moment is voor een dergelijke maatregel echter geen aanleiding. Sinds er een aanpassing heeft plaats gevonden voor gemeenten met een extreem slechte bodem, is er geen duidelijk aanwijsbare groep gemeenten die er aan te kort komt. Art.-12 gemeenten zijn nog maar op de vingers van één hand te tellen.[i] Als bijproduct van het nieuwe verdeelstelsel maakt de opbouw van de algemene uitkering het ook mogelijk na te gaan aan welke activiteiten gemeenten meer dan gemiddeld geld besteden, al gebeurt dat op basis van informatie die niet voor de gemeenteraad bedoeld is. Maar dat is een ander verhaal.[ii]
Dat neemt niet weg dat er wel degelijk onderdelen in het bestaande stelsel zijn aan te wijzen, die in aanmerking komen voor nadere beschouwing. Dat zijn de manier waarop wordt omgegaan met de belastingcapaciteit, de centrumfunctie, en het aantal verdeelmaatstaven. Dit zijn onderwerpen waarover voorafgaand aan de komst van de nieuwe wet in 1997 al veel discussie is geweest, maar die nieuwe actualiteit gekregen hebben.
De belastingcapaciteit
Het stelsel van 1997 is tot nu toe de meest succesvolle poging om het derde aspiratieniveau in de financiële verhouding te realiseren: het wegnemen van ongelijkheden in de voorzieningencapaciteit, met handhaving van de mogelijkheid voor gemeenten om middels de tarieven voor de eigen heffingen een eigen keuze te maken ten aanzien van het voorzieningenniveau.[iii] De algemene uitkering compenseert daarbij zowel verschillen in de uitgavenstructuur als in de belastingcapaciteit, dit laatste omdat bij eenzelfde tarief de OZB in een gemeente met veel dure woningen en veel bedrijfsgebouwen meer opbrengt dan in een gemeente met minder dure woningen en minder bedrijfsgebouwen.
De Financiële-verhoudingswet van 1997 is het meest sociaal-democratische project geweest van de paarse kabinetten. Het verstrekt de gemeenten geld naar behoefte, bij een bijdrage van de eigen inwoners naar vermogen. Hardnekkig is dan ook het verhaal dat Wim Kok hier eigenlijk tegen was. Daartegenover staat dat de huidige CdK in Overijssel, Geert Jansen, de eerste helft van de jaren ‘90 op BZK juist als een zeer inspirerende tijd ervoer, onder andere vanwege de nieuwe Financiële-verhoudingswet.[iv]
Om te corrigeren voor de verschillen in potentiële belastingopbrengst wordt op advies van de Rgf[v] de waarde van de woningen en van de bedrijfsgebouwen in het huidige stelsel als negatieve verdeelmaatstaf gehanteerd. Men kan hier verschillende beelden bij hebben. Het ene is dat de algemene uitkering zorgt voor een aanvulling van de belastingopbrengst bij een gemiddeld tarief tot het bedrag dat de gemeente nodig heeft om een gemiddeld voorzieningenniveau tot stand te brengen.
De uitkering uit het gemeentefonds heeft in die visie het karakter van een aanvullende uitkering: aanvullend op de eigen belastingopbrengst. Dit is in overeenstemming met de ooit geformuleerde voorkeursvolgorde voor de gemeentelijke inkomsten: liever eigen heffingen dan een uitkering van het Rijk, en liever een vrij besteedbare uitkering dan geoormerkt geld. De ontwikkelingen rond de OZB laten echter zien dat dit leerstuk uit de economie van de collectieve sector in Den Haag nog maar weinig aanhang heeft.
Een ander interpretatie is dat het gemeentefonds niet alleen gevuld wordt door het Rijk maar ook door de gemeenten, die over de waarde van het onroerend goed op hun grondgebied geld afdragen. In die visie is de negatieve verdeelmaatstaf de aanzet tot een z.g. horizontale financiële verhouding, waarbij verevening tussen gemeenten optreedt. Voeding van het gemeentefonds door het Rijk is in die opvatting niet strikt noodzakelijk, wanneer gemeenten maar voldoende mogelijkheden hebben om zelf belasting te heffen.
De negatieve verdeelmaatstaf is een ingenieus instrument om het derde aspiratieniveau zo goed mogelijk te benaderen. Maar er zijn ook bezwaren tegen aan te voeren. De doorzichtigheid van het stelsel is er niet groter door geworden. Vaak wordt over het hoofd gezien dat het stelsel alleen corrigeert voor verschillen in belastingcapaciteit, maar juist niet voor verschillen in belastingtarieven, en dat het daarom de gemeentelijke beleidsvrijheid in stand laat. Ook bij bestuurskundigen van naam kom je soms dat misverstand tegen.
Afstraffing van goed beleid
Dat de verevening helemaal geen afbreuk doet aan de gemeentelijke beleidsvrijheid, valt ook niet te vol te houden. Dat blijkt wanneer de gemeente maatregelen neemt die tot verhoging van de gemeentelijke belastingcapaciteit leiden. Dat kan zijn door een nieuw bedrijfsterrein te ontsluiten dat de bouw van nieuwe kantoren mogelijk maakt, of door natuurontwikkeling die de omringende woningen meer waard maakt. De Amsterdamse wethouder van cultuur, Carolien Gehrels, heeft er onlangs op gewezen, dat de Amsterdamse cultuursubsidies in haar stad bijdragen aan de waarde van de woningen, en daarmee aan de OZB-opbrengst.[vi] Maar de baten daarvan zijn niet voor de stad, maar voor de gezamenlijke gemeenten, als gevolg van de verevening. De bijdrage van cultuuruitgaven aan de OZB-opbrengst wordt in de Amsterdamse Nota dan ook niet als dekkingsmiddel opgevoerd.[vii]
Het is dus om meerdere redenen gewenst dat een waardestijging niet rechtstreeks leidt tot vermindering van de uitkering uit het gemeentefonds. Tegelijkertijd zou het zonder meer afschaffen van de verevening tot ongewenste en onrechtvaardige herverdeeleffecten leiden. Een uitweg hieruit zou zijn om in de plaats van de huidige rechtstreekse verevening met behulp van negatieve verdeelmaatstaven, de andere maatstaven zodanig aan te passen dat de herverdeeleffecten als gevolg van het wegvallen van de negatieve verdeelmaatstaven minimaal worden. Er vindt dan een soort indirecte verevening plaats.
Alleen een andere vorm van verevening is overigens niet genoeg om gemeenten te doen profiteren van investeringen die de panden in hun stad meer waard maken. Gemeenten die investeringen doen die blijkens hun invloed op de waarde van de panden door de bewoners gewaardeerd worden en dus kennelijk de welvaart vergroten, moeten de meeropbrengst niet alleen delen met alle andere gemeenten, maar worden op dit moment door het Rijk op grond van art. 220f lid 4 van de Gemeentewet ook nog eens gedwongen hun tarief te verlagen, omdat het Rijk wil voorkomen dat de totale gemeentelijke belastingopbrengst meer stijgt dan het BBP. De gemeente die dergelijke investeringen doet gaat er dus per saldo op achteruit, en goed beleid wordt zo afgestraft. Dat je wethouder van Amsterdam kunt worden zonder dat te weten, geeft eens te meer aan hoe ondoorzichtig het stelsel geworden is.
Nu wordt volgens het recente Bestuursakkoord deze limitering gelukkig afgeschaft, maar er komt wel iets anders voor in de plaats: wanneer door investeringen van gemeenten in natuur of cultuur de totale waarde van het onroerend goed stijgt, en de gemeenten die waardestijging willen verzilveren door hun tarieven niet extra te laten dalen, komt de totale opbrengst van de OZB in Nederland boven een door het Rijk gehanteerde grens, en gaat het Rijk dat afstraffen door minder in het gemeentefonds te storten. Dat dwingt gemeenten dan weer om de OZB extra te verhogen, en zo staan ons nog vrolijke tijden te wachten.
Waardeverschillen
Er zit rond de verevening van de OZB nog een vuiltje. Verschillen in belastingcapaciteit ontstaan niet alleen doordat in de ene gemeente mooiere huizen staan dan in de andere, maar ook doordat hetzelfde huis in de ene gemeente meer waard is dan in de andere. Nu komt dat deels doordat in de waarde van een huis ook de locatie tot uitdrukking komt. Een vrijstaand huis in Amsterdam-Zuid is duurder dan hetzelfde vrijstaande huis in Amstelveen. Maar dat huis in Amstelveen is ook weer duurder dan hetzelfde huis in het Groningse Haren, terwijl in dat geval moeilijker valt vol te houden dat het prijsverschil een verschil in woonkwaliteit weerspiegelt: in de Randstad zijn huizen gewoon schaarser.
De vraag is nu wanneer de bewoners van die twee huizen in Amstelveen en Haren gelijk belast zijn. Wanneer ze worden aangeslagen volgens hetzelfde tarief? Dan betaalt de inwoner van Amstelveen meer. Of bij eenzelfde bedrag? Dan zou in Haren een hoger tarief moeten gelden. Het bestaande systeem gaat er vanuit dat sprake is van een gelijke belasting wanneer in twee gemeenten hetzelfde tarief geldt. Maar er is veel voor te zeggen daarbij te gecorrigeren voor de regionale woningmarkt.
Dit zou kunnen worden meegenomen bij de vervanging van de rechtstreekse verevening door een indirecte verevening. Doelstelling is daarbij dan niet meer het minimaliseren van de herverdeeleffecten; een herverdeling ten gunste van de Randstad is dan een bewust gewild effect van de nieuwe verdeelmaatstaven.
De centrumfunctie
Een steeds terugkerende discussie is die over de wijze waarop in de financiële verhouding wordt rekening gehouden met de centrumfunctie van gemeenten. Daartoe is het begrip klantenpotentieel ontwikkeld, waarbij per woonkern de inwoners als klant worden toegerekend aan de eigen gemeente en aan naburige kernen. Daarbij worden meer inwoners toegerekend aan een naburige gemeente naarmate de afstand tussen de twee gemeenten kleiner is en de ratio tussen de inwonertallen van de naburige gemeente en de eigen gemeente groter. Men onderscheidt het lokaal klantenpotentieel en het regionaal klantenpotentieel, waarbij verschillende algoritmes worden gebruikt. De aldus berekende klantenpotentiëlen gelden als maatstaf voor de verdeling van geld, met name in verband met culturele voorzieningen. In het algemeen is dit voordelig voor de grote steden en gaat hett voordeel ten koste van hun randgemeenten.
Tegen deze maatstaven zijn al direct verschillende bezwaren ingebracht. Sommige daarvan richten zich tegen de manier waarop de klantenpotentiëlen berekend zijn,[viii] anderen tegen het principe. Volgens Boorsma is het gebruik van de klantenpotentiëlen strijdig met het derde aspiratieniveau, omdat het er juist toe leidt dat het voorzieningenniveau in de grote steden veel hoger is dan in de omringende gemeenten.[ix] De gedachte achter de klantenpotentiëlen is echter dat het voorzieningenniveau waar de burger van profiteert niet alleen wordt bepaald door de voorzieningen in zijn eigen woonplaats, maar ook door die in naburige plaatsen. Daarmee is het toekennen van extra geld aan een centrumgemeente ten koste van de randgemeenten niet in strijd met het derde aspiratieniveau; het brengt dat juist dichterbij.
Eerder zou men kunnen stellen dat kleine gemeenten die ver van centrumgemeenten verwijderd zijn, een lager voorzieningenniveau hebben dan de grote steden. Dat zou ook gelden wanneer het geld voor culturele voorzieningen in een gelijk bedrag per inwoner werd toegekend: daarmee kun je bij weinig inwoners hooguit een buurthuis betalen, terwijl grote steden zich een schouwburg kunnen permitteren.
Het kan echter nooit de bedoeling zijn Ameland in staat te stellen een even grote variëteit aan voorzieningen aan zijn inwoners te bieden als Amsterdam. Betekent dit dat we daarmee het derde aspiratieniveau maar moeten opgeven? Nee, we moeten het zuiver interpreteren. Het derde aspiratieniveau kan alleen inhouden dat in Nederland per inwoner overal een gelijk bedrag voor culturele voorzieningen beschikbaar is, hetzij in de eigen hetzij in een naburige gemeenten, waarbij bewoners van grote bevolkingsconcentraties kunnen profiteren van de grotere verscheidenheid aan voorzieningen die zo tot stand kan komen, net als zij profiteren van een grotere verscheidenheid aan winkels. Op Ameland beschikt men dan weer over meer strand en meer bos.
Reorganisatiebestendigheid
Een serieuzer bezwaar tegen de klantenpotentiëlen, dat ook al eerder is opgemerkt, is dat deze maatstaven niet reorganisatiebestendig zijn. Idealiter worden bij een samenvoeging van gemeenten ook de uitkeringen uit het gemeentefonds samengevoegd, omdat de bevolking van de nieuwe gemeente aanspraak kan maken op hetzelfde voorzieningenniveau als dat van de samengevoegde gemeenten. Voor de meeste verdeelmaatstaven gaat dat ook op. Bij de klantenpotentiëlen doet zich echter de complicatie voor dat samenvoeging van gemeenten ook tot samenvoeging van kernen kan leiden, wanneer woonkernen binnen de oude gemeenten tegen de gemeentegrens aan lagen.
Dat gebeurt zeker wanneer de huizen aan weerszijden van een straat in twee verschillende gemeenten liggen, zoals bij voorbeeld langs de Warmonderweg tussen Leiden en Oegstgeest of de Zwarteweg tussen Naarden en Bussum. De klantenpotentiëlen worden dan na de fusieberekend voor grotere kernen, en het gevolg is dat de nieuwe gemeente na de fusie meer geld krijgt dan daarvoor de twee oude gemeenten tezamen. Dit gaat ten koste van de omliggende gemeenten. Bij elk fusieplan wordt dan ook nauwkeurig nagegaan wat de consequenties voor de uitkering uit het gemeentefonds zijn, al is dat een hele rekenarij. In het geval van Den Haag was dit aanleiding om een corridor te creëren tussen het oude Den Haag en de uitleggebieden, al heeft de wijze waarop dit is uitgevoerd niet het beoogde effect gehad.
Nu zijn er ergere problemen in de wereld, maar bevredigend is het toch niet. De afgelopen tien jaar heeft men in sommige delen van het land, zoals Noord-Brabant, het aangedurfd om centrumgemeenten samen te voegen met hun randgemeenten, maar in andere niet. Daardoor kunnen die nieuwe gemeenten zich meer veroorloven dan centrumgemeenten in delen van het land waar geen herindeling heeft plaats gevonden. Een methode om dit te vermijden zou zijn om wanneer het verloop van de bebouwing daar reden voor geeft met gemeentegrensoverschrijdende kernen te rekenen.
Het klantenpotentieel van een gemeentegrensoverschrijdende kern zou dan moeten worden toegekend aan de centrumgemeente. Een ontwikkeling in deze richting vraagt wel enige behoedzaamheid, nu Zoetermeer via Bleiswijk aan Rotterdam is vastgegroeid. Maar wanneer men het eens is over het principe, moet men het ook over de uitwerking eens kunnen worden.
Het aantal verdeelmaatstaven
Het stelsel wordt door het ministerie van BZK consequent aangeduid als een globaal stelsel. Toch bevatte het bij de start officieel al 36 verdeelmaatstaven. In feite waren het nog vier extra, omdat drie maatstaven een samenstel van meerdere maatstaven waren, terwijl één verdeelmaatstaf (het aantal bijstandsgerechtigden) in feite tweemaal gebruikt werd. Dit jaar kom je op basis van de septembercirculaire 2006 tot 60 maatstaven, wanneer je verdeelmaatstaven waarmee geen geld wordt verdeeld niet meetelt, maar wel het dubbele vaste bedrag voor Baarle-Nassau (in de maartcirculaire 2007 Freudiaans ‘Baale Nassu’ genoemd) als een afzonderlijke verdeelmaatstaf opvat.
Kennelijk valt er niet te ontkomen aan de druk om het stelsel steeds verder te verfijnen. Na tien jaar zou men echter ook aan een tegenbeweging kunnen denken, waarbij getoetst wordt welke verdeelmaatstaven echt relevant zijn. Die relevantie hangt maar in beperkte mate af van het bedrag dat met verschillende maatstaven wordt verdeeld, omdat de maatstaf wanneer dat beperkte bedrag naar een klein aantal gemeenten gaat en voor die gemeenten een significant bedrag per inwoner oplevert, toch van betekenis is.
Wel kan men per maatstaf nagaan wat het grootste herverdeeleffect per inwoner is wanneer die maatstaf vervangen wordt door een combinatie van andere maatstaven. Men zou daarbij een grens kunnen stellen van bij voorbeeld € 10,- per maatstaf, of een hoger bedrag voor de totale operatie, inclusief de ongewilde herverdeeleffecten van vervanging van de rechtstreekse verevening van de belastingcapaciteit door indirecte verevening. Ook wanneer het niet lukt om op die manier verdeelmaatstaven weg te poetsen is het een zinvolle operatie: dan bewijst men in ieder geval dat de huidige complexiteit van het stelsel onvermijdelijk is.

In B&G oktober 2007.


[i] M.A.Allers e.a., Atlas van de lokale lasten 2007, p. 25. Groningen 2007: COELO.
[ii] P. Bordewijk, ‘BZK lijdt aan cognitieve dissonantie’, in Overheidsmanagement april 2004. www.paulbordewijk.nl/artikelen/237.
[iii] P. Bordewijk, ‘’Het derde aspiratieniveau of het vierde?’ in P. de Bruin e.a. (red.), Jubileumbundel Belastingblad 25 jaar, pp. 18-22. Deventer 2007: Kluwer. www.paulbordewijk.nl/artikelen/330.
[iv] P. Bordewijk, Bezwaren tegen het beroep – Veertig jaar Commissie voor de beroep- en bezwaarschriften in Leiden, p. 132. Leiden 2007: gemeente Leiden.
[v] Raad voor de gemeentefinanciën, Naar capaciteit belast – ijking van gemeentelijke belastingen in kader van herziening FVW’84. Den Haag 1993.
[vii] Gemeente Amsterdam, Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, Hoofdlijnen Kunst en Cultuur 2009-2012. Amsterdam 2007: Gemeente Amsterdam. www.amsterdam.nl/gemeente/college/carolien_gehrels?ActTtmIdt=40472
[viii] P. Bordewijk en H.L. Klaassen, ‘Het hoge aspiratieniveau van de nieuwe Financiële verhoudingswet (2)’, in Openbaar bestuur jg. 5 nr 3, maart 1995, pp. 10-14.
[ix] P.B. Boorsma, ‘De Financiële Verhoudingswet Verkend’, in P.B. Boorsma en M.A. Allers, De Financiële Verhouding onder de Loep, p. 19. Den Haag 2006: Vereniging van Nederlandse Gemeenten. www.vng.nl/Documenten/Extranet/Marz/GF/vng_de-financiele-verhouding-onder-de-loep_2005.pdf . Zie ook: P. Bordewijk, ‘De voorkeursvolgorde onder vuur’, in B&G jg. 33 nr 2, februari 2006, pp. 5-8. www.paulbordewijk.nl/artikelen/298.