Zelden zal een Miljoenennota onder zulke merkwaardige omstandigheden zijn besproken als de Miljoenennota 2009. Buiten is het koud en guur: we hebben net een ongekende piek beleefd in de prijzen van olie en voedsel, en zitten middenin een wereldwijde bankencrisis. Het lijkt wel alsof Marx alsnog gelijk krijgt: het kapitalisme staat op instorten en de productiemiddelen komen in de handen van de gemeenschap, wanneer je banken ten minste productiemiddelen mag noemen.

Daarmee realiseert Bos nu een belangrijk punt uit het programma van Nieuw Links, een dissidente beweging binnen de PvdA uit de jaren zestig. De Nieuwlinksers zelf zijn zover nooit gekomen; die stemden juist in met de privatisering van de Postbank. Wellicht is de Staat der Nederlanden als u dit leest wel de trotse eigenaar van ABN Amro. En misschien nemen de klanten van de Postbank volgend jaar geen genoegen met het verdwijnen van dit merk, dat tot nu toe symbool stond voor soliditeit. Dan zal de Staat ook daar moeten ingrijpen. Komt de baas van ING niet ook uit Fortisland?

Maar al is het buiten koud en guur, ‘hier binnen branden kaarsjes, en hier binnen is het licht’, zoals Thomas von der Dunk op school leerde zingen.[i] Het kabinet presenteert een mooie begroting voor volgend jaar. Ondanks het achterwege laten van de voorgenomen BTW-verhoging en een lage economische groei van naar verwachting 1¼ %, verwacht men een overschot op de begroting van 1,2% van het BBP, waarvan 0,9% structureel.[ii] Al waren de beurskoersen met Prinsjesdag weer terug op het niveau van drie jaar geleden en zijn ze inmiddels nog verder gezakt, er is weinig werkloosheid en veel vraag naar arbeidskrachten.

De inflatie loopt op, maar het CPB berekent niettemin een stijging van de koopkracht met ½ %, al is die stijging ongelijk verdeeld, omdat mensen met een uitkering of een pensioen niet profiteren van de afschaffing van de WW-premie.[iii] Alleenstaande werkende ouders met een middeninkomen (tussen 175% en 350% van het minimumloon) gaan er 1¼ % op vooruit, alleenverdienende uitkeringsgerechtigden met een laag inkomen (beneden 120 % van het minimumloon) leveren 1½% in. Alleenverdienende 65-plussers ervaren een teruggang van gemiddeld 1¼% .

Zo wordt een denivelleringstrend uit het verleden doorgezet. De kritiek van de SP op het begrotingsbeleid klinkt daarmee overtuigender dan die van de VVD. Bos maakt niet waar dat niemand erop achteruitgaat, al zijn het betrekkelijk kleine groepen voor wie dit niet geldt; daarom is het gemiddelde ook positief. Maar ik begrijp niet dat men bij alle knoppen die men heeft om aan te draaien, daar niets aan heeft willen doen.

Het is op het eerste gezicht verbazingwekkend, dat zo’n hoog positief begrotingssaldo wordt gepresenteerd terwijl de WW-premie voor werknemers wordt afgeschaft en voor werkgevers wordt verlaagd, en de afgesproken BTW-verhoging die dat moest compenseren is afgeblazen. Dat kan dankzij een aantal incidentele meevallers, zoals een terugbetaling door de Europese Unie en hoge aardgasbaten. Daar is veel kritiek op. Daarbij wordt echter over het hoofd gezien dat men zich bij de vorming van het kabinet niet heeft vastgelegd op zo’n overschot in 2009, maar alleen op een overschot van 1% in 2011.

Welnu, de Miljoenennota 2009 koerst af op een positief saldo van 1,1% in 2011, structureel zelfs van 1,2%. Als het gaat zoals de bedoeling is, houdt Nederland gedurende de hele kabinetsperiode een overschot, waarmee de staatsschuld kan worden afgelost. De overheidsschuld zou gaan van 47,4% BBP eind 2006 naar 36,2% eind 2011, al zal men door de kapitaalinjectie in Fortis en alle verdere steunmaatregelen hoger uitkomen. Daarbij helpt uiteraard ook de reële en nominale groei van het BBP, maar de laatste wordt na 2009 op niet meer dan ¾ % geraamd. Meer inflatie zal de schuldquote nog meer doen dalen en dus ons land meer vergrijzingsbestendig maken, al wordt het daarmee voor de pensioenfondsen moeilijker hun uitkeringen te indexeren.

De echte vraag is niet of het overschot van 1,2% in 2009 wordt gerealiseerd, maar of men dat niveau in latere jaren kan handhaven. Dat hangt er vanaf, of de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het geraamde overschot in 2011,[iv] uit zullen komen. Daarbij gaat het niet om de aardgasinkomsten, want die zijn geraamd op basis van een olieprijs van $ 65 in 2011, wat we tegenwoordig aan de lage kant vinden, maar om de economische groei.

Het kabinet verwacht dat na een groeivertraging in 2009 tot 1¼% per jaar, in 2010 en 2011 de economie weer met 2% per jaar zal groeien. Dat is conform het uitgangspunt voor de hele kabinetsperiode van 2% per jaar. In 2007 bedroeg de groei echter 3½%, en voor dit jaar rekent men met 2¼%. Over de hele periode 2007 t/m 2011 rekent men nu dus met een groei van 11%, 1% meer dan bij een gemiddelde jaarlijkse groei van 2%. En die extra groei van het BBP (ca € 6 miljard) levert zoveel extra belastingmiddelen op, dat bij een ongewijzigd uitgavenniveau de BTW-verhoging gemist kan worden, ook al zijn in 2011 de incidentele baten uit 2009 vervallen.

Het te verwachten overschot in 2011 hangt dus af van de wijze van extrapoleren van de economische groei. Men had ook als uitgangspunt kunnen kiezen dat goede en slechte jaren elkaar afwisselen, en dat het daarom verstandig is na een paar goede jaren de groei wat lager te ramen, zodat de groei over de hele kabinetsperiode even hoog uitkomt als aanvankelijk aangenomen.

Als dat bewaarheid wordt, bij voorbeeld doordat we in 2010 en 2011 niet verder dan 1,5% groei komen, komt het saldo een stuk lager uit. Dan komt het kabinet voor de keuze te staan alsnog de BTW te verhogen, de doelstelling van een positief begrotingssaldo te laten vallen, of alsnog te bezuinigen. Geen van deze drie perspectieven is erg aangenaam, zeker niet in het licht van de verkiezingen van 2011.

Toch valt er ook wel iets te zeggen voor de optimistische blijk van het kabinet. Er zijn twee dingen die onze economie bedreigen. We kunnen ons met hoge loonstijgingen internationaal uit de markt prijzen. En de binnenlandse vraag staat onder druk als gevolg van angst voor de toekomst: houden we onze baan, heeft ons pensioenfonds wel goed geïnvesteerd, wat gebeurt er met ons spaargeld en onze beleggingen? Te midden van allerlei paniekverhalen in de media, waar men geilt op zo veel mogelijk economische malaise, moet de overheid vooral proberen het vertrouwen in stand te houden. Daarmee is ook de groei van de economie het meest gediend.

Dat betekent dat dit wel het laatste moment is om de ontslagbescherming ter discussie te stellen. Ook is het niet het geschikte moment om de hypotheekrenteaftrek aan te pakken, dat moet wanneer de huizenprijzen weer gaan stijgen. De regering moet vooral bijdragen aan de stabiliteit van de economie, en niet nog eens met allerlei zogenaamde hervormingsmaatregelen de paniek verhogen. Don’t rock the boat!

Verlagen dan wel afschaffen van de WW-premie zonder BTW-verhoging geeft een uitstekende basis om het met de vakbeweging eens te worden over een gematigde loonontwikkeling, die kan helpen de geprognosticeerde groei van 2% in 2010 en 2011 daadwerkelijk te realiseren. Daarbij past ook dat de aanpassing van het meerjarenbudget alleen plaats vindt binnen het inkomstenkader. Het uitgavenkader zoals afgesproken bij de kabinetsformatie blijft in stand. Wanneer we nu in paniek raken en afzien van afgesproken extra uitgaven, betekent dat niet alleen dat we de oplossing van urgente vraagstukken als onderwijs, veiligheid en infrastructuur verder op de lange baan schuiven, maar ook dat de overheid te veel geld aftapt uit de economie. En dat is juist in een aarzelende economie schadelijk.

Mede door de door het kabinet geplande intensiveringen, komen de gemeenten en provincies er in 2009 goed vanaf. Voorspelde de mei-circulaire van dit jaar nog een accres van 5,4%, nu verwacht men 8,3%, bij een inflatie van 3,6%. Daarna is het wel uit met de pret, in 2010 en 2001 mogen de gemeenten en provincies al blij zijn wanneer de algemene uitkering de inflatie bijhoudt.

Het hoge accres in 2009 is het gevolg van de koppeling van de storting in de fondsen aan de netto-rijksuitgaven. Daarbij spelen allerlei incidentele factoren een rol, die kennelijk geen gevolg hebben voor het saldo van het Rijk. Een transparante verantwoording ontbreekt . De Miljoenennota komt niet ver dan ‘De piek in de uitgaven in 2008 en 2009 hangt onder andere samen met uitgaven op het gebied van onderwijs en infrastructuur’.[v] De septembercirculaire geeft iets meer informatie: ‘De stijging in 2009 kent velerlei oorzaken en hangt onder andere samen met loon- en prijsontwikkelingen, verhoogde rentebetalingen, een kasschuif bij WWI en de afkoop van de specifieke uitkeringen Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) en de regeling Huisvesting Gehandicapten (HVG).’[vi]

De boodschap aan de gemeenten lijkt: Vraag niet hoe het kan, maar profiteer ervan. Als ik als Tweede-Kamerlid dit zou moeten autoriseren zou ik toch meer informatie willen hebben. Maar ook in de begroting van het gemeentefonds vind je niet terug hoe het accres precies is opgebouwd.

In de begroting voor het gemeentefonds staat nog iets merkwaardigs. Volgens de inleiding op de beleidsagenda streven Rijk en gemeenten naar ‘een overheid … die minder betuttelt en meer ruimte biedt aan mensen, bedrijven en organisaties’.[vii] Zou degene die dit heeft opgeschreven wel eens een krant lezen?

Zoals ik al eerder heb aangegeven:[viii] de overheid biedt helemaal niet meer ruimte, maar betuttelt juist steeds meer. Je mag geen brief meer op de bus doen als je geen legitimatie bij je hebt. In café’s mag niet meer worden gerookt. Koffieshops worden gesloten. Je mag niet meer autorijden zonder Eurlingshamer aan boord, al zal die wel weer verboden worden na de eerste keer dat een chauffeur daarmee een passagier de schedel inslaat. Overal hangen videocamera’s. Er komt een elektronisch kinddossier met details over hoe we onze kinderen opvoeden. Met de invoering van de OV-chipkaart worden onze reisgegevens gedurende zeven jaar opgeslagen, omdat dat handig is voor de Belastingdienst. Misschien is er wel de intentie om minder te betuttelen, maar de praktijk is anders.

Datzelfde zie je in de relatie tussen Rijk en gemeente. Ook hier de intentie om meer vrijheid te geven, maar tegelijkertijd betutteling. Anders dan bij vorige accressen heeft het Rijk niet meer de ambitie om zich te bemoeien met de besteding daarvan door de gemeenten. Er vindt thans ook de zoveelste poging plaats om het aantal specifieke uitkeringen te reduceren. Maar de ervaring heeft geleerd dat specifieke uitkeringen een zevenkoppig monster zijn. Voor elke opgeheven uitkering komen er drie nieuwe in de plaats, vooral wanneer het Rijk niet extreem hoeft te bezuinigen.

Daarom wil men de komst van nieuwe specifieke uitkeringen voorkomen. Maar ja, departementen willen natuurlijk wel beleid maken. Daar hebben we dus het volgende op gevonden: naast de specifieke uitkering komt er nu de decentralisatieuitkering.[ix] De decentralisatieuitkering maakt deel uit van het gemeentefonds. Er hoeft over de besteding van de decentralisatieuikering ook geen verantwoording achteraf te worden afgelegd. Maar in plaats daarvan moeten gemeenten wel vooraf aan allerlei voorwaarden voldoen. Want het moet natuurlijk niet zo zijn dat de gemeenten er lantaarnpalen voor gaan kopen.

Zo kunnen de gemeenten die participeren in het grotestedenbeleid (de G31) in de jaren 2008 t/m 2010 elk € 300.000 per jaar krijgen voor bewonersinitiatieven in wijken. Onder de 18 gemeenten met een of meer aandachtswijken wordt daarnaast € 15 miljoen verdeeld. Welk bedrag elke stad krijgt, wordt vermeld in een afzonderlijke bijlage bij de septembercirculaire. Maar dat gaat zo maar niet. Gemeenten die hiervoor in aanmerking willen komen, moeten het geld aan bewoners toekennen volgens een vouchersysteem, waarvoor de minister van WWI een modelverordening heeft opgesteld. Het geld kan ook op een andere manier worden besteed, maar dan moeten de bewonersorganisaties daar wel mee instemmen, en moet het verzoek om vrijstelling voor 1 oktober 2008 worden ‘gemeld’ aan de minister van WWI. Dat is krom taalgebruik, want een verzoek meld je niet, maar doe je. Dat taalgebruik dient om te maskeren dat het hier gewoon een specifieke uitkering betreft die vermomd is als onderdeel van het gemeentefonds.

Zo is er ook een lijstje gemeenten die geld krijgen vanwege het Nationaal actieplan sport en bewegen, en die ook beloofd hebben daar zelf een even groot bedrag in te steken. 47 gemeenten krijgen gedurende vier jaar bij elkaar € 8,43 miljoen voor taalcoaches. Helemaal fantastisch is het Tijdbeleid, waar in 2008 acht koplopers zijn bijgekomen, die elk € 50.000 ontvangen. Wie dat aanvraagt moet natuurlijk wel een ingevulde Fleximeter, een burgerraadpleging en een beschrijving van de eigen ambities op minimaal drie themagebieden insturen, en daarnaast aangeven hoe de regierol en de landelijke voorbeeldrol worden ingevuld.

Zestien gemeenten ontvangen samen in 2009 € 1,27 miljoen voor het voorkomen en tegengaan van polarisatie en radicalisering. Ongeveer hetzelfde is beschikbaar voor het programma Veilige en respectvolle publieke taak. Amsterdam heeft daarvoor dit jaar al € 100.000 ontvangen, al heeft dat nog niet erg geholpen. Dan krijgen 48 gemeenten dit jaar nog elk € 50.000 in het kader van het Deltaplan Inburgering. Onder 18 gemeenten wordt € 2,7 miljoen verdeeld ten behoeve van de participatie van vrouwen uit etnische minderheden. Zeven gemeenten ontvangen in totaal € 550.000 voor pilots gemengde scholen. En dan is er nog iets ingewikkelds met cultuurparticipatie, het amendement Tang/Spekman, het Preventiebudget, iets met dienstauto’s, en de Stimulering van lokale klimaatinitiatieven.

Het is allemaal zo krom als een hoepel. BZK wil geen nieuwe specifieke uitkeringen, en daarom moet het geld via het gemeentefonds lopen. Formeel is het geld dan vrij besteedbaar, en is er geen controle op de besteding. Maar om voor het geld in aanmerking te komen moeten gemeenten wel beloven zich aan de bestemming van het geld te houden. Die beleidsvrijheid geldt dus alleen wanneer gemeenten zich niet gehouden voelen aan eerder gedane beloften. Beperking van het aantal specifieke uitkeringen is zo een doel op zich geworden, dat los is gezonden van waar het feitelijk omgaat: de beleidsvrijheid voor de gemeenten.

En dus zien we ambtenaren van BZK, van de vakdepartementen, van de VNG en van de betrokken gemeenten uren lang vergaderen om tot een formulering te komen waarin kool en geit gespaard worden. En het gaat dan om bedragen die vergeleken met de totale omvang van het gemeentefonds, € 16 miljard volgend jaar, volledig in het niet vallen. Dat maakt de meeste decentralisatieuitkeringen ook tot een vorm van symboolbeleid. Gemeenten die gemotiveerd zijn voor het tijdbeleid of het tegengaan van polarisatie en radicalisering kunnen dat uit het accres echt wel zelf betalen. Als ze niet gemotiveerd zijn heeft die extra grijpstuiver ook geen zin.

Er is ook een samenhang met het nog steeds te grote aantal ambtenaren. Niet dat zij al die onzin verzinnen, dat doen de bewindslieden en de backbenchers in de Tweede Kamer, die maar wat trots zijn als ze een eigen regelingetje op hun naam hebben. Maar wanneer er minder ambtenaren zouden zijn, zou men bij dit soort kulregelingen ook eerder tegen de eigen grenzen aanlopen. Maar minder Kamerleden zou nog veel beter zijn.

In B&G oktober 2008

Dit artikel is ingestuurd aan de redactie van B&G op 1 oktober 2008.