Verschenen in 'De Leunstoel' - 11-09-2025
De verbrokkeling in de Nederlandse politiek leidt ertoe dat we steeds vaker en langer worden geregeerd door demissionaire kabinetten. Door de verbrokkeling vallen de kabinetten eerder uiteen, maar het kost ook meer tijd om tot een nieuw kabinet te komen, en dus wordt het steeds normaler dat er een demissionair kabinet regeert.
Vanaf de Kamerverkiezingen van 2021 tot de komende verkiezingen verloopt een periode van 1687 dagen. In die periode traden twee kabinetten op, Rutte 4 en Schoof, die gezamenlijk 879 dagen volwaardig regeerden, sommige mensen noemen dat missionair. De overige 808 dagen traden demissionaire kabinetten op, die dus 48 % van de tijd regeerden. Daarmee zijn we niet ver meer af van een situatie waarin demissionaire kabinetten meer regel dan uitzondering zijn.
Dat heeft consequenties voor hoe kabinetten zichzelf zien, maar ook voor de manier waarop de Kamer omgaat met de demissionaire status. Dat gaat om de taakopvatting, maar ook om de samenstelling en de mogelijkheid minjsters naar huis te sturen.
Een kabinet kan om twee redenen demissionair worden: er kunnen reguliere verkiezingen aankomen, of het kabinet kan het vertrouwen van de Tweede Kamer verliezen. In beide gevallen bieden de ministers hun ontslag aan aan de koning, en vraagt deze de ministers al datgene te blijven doen dat in ‘s lands belang is. Wanneer het ontslag is aangeboden vanwege reguliere verkiezingen zijn ministers daar doorgaans toe bereid, bij een breuk in het kabinet zal meestal een minderheid van de ministers direct aftreden, met het kabinet Den Uyl als opvallende uitzondering.
Het is echter tamelijk arbitrair wat ministers moeten beschouwen als datgene dat in het landsbelang is. Voor zover het gaat om wetsontwerpen is de Kamer de baas, die kan aangeven dat ze bepaalde wetten niet wil behandelen omdat ze die als controversieel beschouwt. Maar de praktijk is dat de ruimte die demissionaire kabinetten krijgen steeds groter wordt, ook omdat bij een langere demissionaire periode er steeds meer onderwerpen geen uitstel dulden. Corona was daar het meest duidelijke voorbeeld van, maar ook de steun aan Oekraïne vereiste snelle besluitvorming, net als de verhoging van het defensiebudget.
Demissionaire kabinetten krijgen dus een zwaardere agenda, en dat vraagt ook om een zwaardere bezetting. Toen in 2010 de PvdA ministers uit het vierde kabinet Balkenende traden, werden de taken verdeeld over de zittende ministers en staatsecretarissen, zonder dat er nieuwe ministers werden benoemd. Dat kon toen kennelijk .De laatste tijd worden echter alle vrijkomende plaatsen bezet door nieuwe ministers, die dus vanaf hun benoeming demissionair zijn,
Dat is een vreemde figuur, want een minister neemt dan ontslag op het moment dat hij benoemd is. In vroeger dagen vermeed men dat door een nieuw kabinet te vormen uit de overgebleven ministers, dat dan dus slechts ministers had uit partijen met een minderheid in de Tweede Kamer, maar wel was gevormd met instemming van een meerderheid in de Kamer. Soms werd zo’n rompkabinet geleid door een nieuwe premier, zoals Beel in 1958 en Zijlstra in 1966. Maar ook de kabinetten Van Agt 3 en Balkenende 3 werden gevormd uit partijen die slechts over een minderheid in de Tweede Kamer beschikten.
Of het nu een rompkabinet is of een demissionaire voortzetting van een eerder gevormd kabinet, in beide gevallen is het een minderheidskabinet. Daar zitten voor- en nadelen aan. Een nadeel dat in de parlementaire pers breed wordt uitgemeten, is dat een minderheidskabinet zich niet kan beroepen op een eerder overeengekomen regeerakkoord. Dat zou het kabinet minder slagvaardig maken.
Daar staat tegenover dat bij elke kwestie die niet in het regeerakkoord geregeld is, er overeenstemming moet worden gevonden tussen vier en in de toekomst misschien wel vijf partijen. Vaak wordt dan ook gepleit voor een minderheidskabinet omdat dat met wisselende meerderheden kan regeren. Voorstanders daarvan worden bij een kabinetscrisis op hun wenken bediend.
De stabiliteit van een minderheidskabinet wordt dan wel weer bedreigd doordat de partijen buiten het kabinet gezamenlijk het vertrouwen kunnen opzeggen, De behoefte daaraan zal groter zijn naarmate het kabinet meer op zich genomen heeft, dus wanneer het meer het karakter van een gewoon minderheidskabinet heeft.
Daarbij doet zich de vraag voor of de Kamer bewindslieden naar huis kan sturen die al ontslag hebben genomen. In 1994 speelde dat rond Ed van Thijn, die zich op het standpunt stelde dat de Kamer niet het vertrouwen in hem kon opzeggen, omdat hij al demissionair was. Daar bleek de Kamer toch anders over te denken, en sindsdien wordt geaccepteerd dat de Kamer het vertrouwen in individuele demissionaire ministers kan opzeggen, die dan door nieuwe demissionaire ministers kunnen worden vervangen.
Maar kan de Kamer ook het vertrouwen in een heel demissionair kabinet opzeggen? Dat kan bij een rompkabinet, maar dat gaat dan in demissionaire toestand verder, en daarmee bereikt de oppositie dus niet veel. Men zou dan daarna het vertrouwen in het demissionaire kabinet moeten opzeggen, maar wie gaat er dan verder regeren?
Om hier een oplossing voor te vinden zou een nieuw kabinet moeten worden gevormd uit de partijen die het demissionaire kabinet ten val hebben gebracht, zonder op nieuwe verkiezingen te wachten. Dat zou in strijd zijn met een ongeschreven regel in het staatsrecht die sinds 1967 wordt aangehouden: dat op basis van één verkiezingsuitslag slechts één kabinet mag worden gevormd. Maar dat staat nergens, daar is het ook ongeschreven staatsrecht voor.
Niets weerhoudt een Kamermeerderheid ervan een nieuwe informateur aan te wijzen, Daarmee wordt het ongeschreven staatsrecht herschreven. Maar het is de enige manier om te voorkomen dat er gedurende langere tijd een kabinet zit waar de Tweede Kamer geen vertrouwen in heeft.