Verschenen in 'TPC' - 09-08-2018
Als gevolg van de decentralisaties in het sociale domein is er opnieuw aandacht voor de inrichting van het binnenlands bestuur. De gemeenten hebben er veel taken bij gekregen waar ze eigenlijk te klein voor zijn, en dus werken ze daarvoor samen in gemeenschappelijke regelingen. Het probleem daarvan is echter dat gemeenteraden weinig grip hebben op de keuzes die op dat niveau gemaakt worden. En dus laait opnieuw de discussie op over de vulling van het ‘regionale gat’, het ontbreken van een bestuurslaag op een schaalniveau tussen dat van gemeenten en provincies in.
De discussie daarover loopt al meer dan honderd jaar. In 1912 pleitte Struycken al voor de mogelijkheid van gedwongen samenwerking tussen gemeenten, dit als alternatief voor de annexatie van Wassenaar waar de gemeente Den Haag toen voor pleitte. Volgens Struycken was het budget van Den Haag al zo groot dat een vermeerdering der administratie met een meer dan evenredige kostenstijging gepaard zou gaan.
Sindsdien zijn er allerlei initiatieven geweest die één ding gemeen hadden: het heeft tot niets geleerd. De plannen liepen uiteen van vrijblijvende en minder vrijblijvende samenwerking tussen gemeenten, een extra bestuurslaag met een rechtstreeks gekozen algemeen bestuur, en kleinere provincies. In het laatste geval was er ook weer discussie of dat gepaard moest gaan met verkleining van de gemeenten en vooral van de centrumgemeente.
Het enige resultaat is geweest één extra provincie (Flevoland) en een constante afname van het aantal gemeenten, maar op een ad hoc basis, en zonder dat gemeenten zo groot zijn geworden dat ze het zonder gemeenschappelijke regelingen kunnen stellen. Het ministerie van BZK heeft onlangs een digitale tentoonstelling opgezet van wat er in de loop der tijden allemaal bedacht is aan oplossingen voor het regionaal bestuur. Je wordt er niet vrolijk van. In 1976 schreef ik in het Hollands Maandblad al over de lijdensweg van de bestuurlijke reorganisatie.
Onlangs bepleitte Prof. Marcel Boogers, inmiddels de meest gezaghebbende autoriteit inzake het binnenlands bestuur, voor een nieuwe structuurdiscussie. In zijn essay Regie in de regio keert hij zich tegen een blauwdruk, maar pleit hij wel voor landelijk vast te stellen richtinggevende kaders waarbinnen regio’s zelf concrete plannen zouden moeten uitwerken voor versterking van het regionaal bestuur. Daar zouden ook maatschappelijke partners een bijdrage aan moeten leveren.
Ik help hem wensen dat dat lukt, maar ik ben gezien de ervaringen in het verleden uiterst sceptisch. Dat is gebaseerd op de volgende overwegingen.
1. Het zijn eigenlijk alleen bestuurders die het probleem van het regionale gat ervaren. Gewone burgers vinden dat gemeenten gewoon goed moeten samenwerken, en daar de burger niet mee lastig moeten vallen.
2. Het inwoner zijn van een gemeente of provincie maakt vaak deel uit van de identiteit van mensen. Een Drent is geen Groninger. De randgemeenten van de grote steden zijn chiquer dan die steden zelf, en de inwoners willen dat graag zo houden.
3. Bestuurders hebben het gevoel erop te worden afgerekend dat ze hun eigen positie onbeschadigd nalaten aan hun opvolgers. Kleinere provincies zijn voor provinciebestuurders onbespreekbaar. Bestuurders van randgemeenten zien het als hun taak die gemeenten veilig te stellen tegen de boze centrumgemeente. Als burgemeester van Rosmalen was Don Burgers tegen annexatie door Den Bosch, toen hij daarna burgemeester van Den Bosch werd was hij er ineens voor. En iedereen zich maar afvragen waar toch het wantrouwen tegen politici vandaan komt.
4. De ervaringen met los van elkaar rechtstreeks gekozen besturen op verschillende schaalniveau zijn helemaal niet zo goed. Door de concurrentie met Rotterdam is het Openbaar Lichaam Rijnmond ter ziele gegaan. Den Haag en Rotterdam dragen liever indirect via de Metropoolregio verantwoordelijkheid voor het openbaar vervoer, dan dat over te laten aan de provincie die op hetzelfde schaalniveau opereert en deze taak graag zou overnemen.
5. De grondwet biedt weinig ruimte voor maatwerk. De overheersende interpretatie is dat er overal een gemeentebestuur en overal een provinciebestuur moet zijn. Een autovrije stad is dus gemakkelijker te realiseren dan een provincievrije stad. Als het aan mij lag zou hoofdstuk 7 van de Grondwet slechts één artikel bevatten: ‘de wet regelt de inrichting van het binnenlands bestuur’. Maar wanneer daar al draagvlak voor is, duurt het alweer een hele kabinetsperiode voor het zover is.