Verschenen: 28-09-2017
De drie decentralisaties in het sociale domein zijn niet het succes geworden dat men ervan verwacht had. Uiteraard hebben ze door de opgelegde kortingen meegeholpen het financieringstekort te beperken, maar dat is het probleem van gisteren. Het probleem van vandaag is dat veel mensen onvoldoende zorg krijgen. Dat is een van de redenen voor het historische verlies van de PvdA bij de laatste Tweede-Kamerverkiezingen. Maar er is ook een bestuurlijk-financiële chaos ontstaan, waarin niemand meer weet wie waarvoor verantwoordelijk is.
De ene keer zien we dat gemeenten overhouden van hun budget, wat het verwijt oproept dat ze te veel bezuinigd hebben op de zorg aan kwetsbare mensen. Wie niet de zorg krijgt die hij nodig heeft vindt eerder gehoor bij de rechter dan bij de gemeenteraad. Gemeenten daarentegen klagen dat huisartsen kinderen voor dure zorg indiceren of dat rechters dat opleggen zonder dat de gemeente daar zelf aan te pas komt. Bij sommige kinderen is het ook onduidelijk welke gemeente eigenlijk verantwoordelijk is.
Dat komt allemaal omdat het geen echte decentralisaties zijn. Bij echte decentralisaties is het aan de gemeente zelf om te beslissen of en in welke mate men een bepaalde taak vervult. Bij voorbeeld of er een zwembad moet zijn en wat voor bestrating er wordt gelegd. Gemeenten zouden dan vrij geweest zijn om het vanwege de decentralisaties aan het gemeentefonds toegevoegde geld voor welke andere taak ook te gebruiken, of om de OZB te verlagen. Omgekeerd hadden ze ook veel meer geld aan zorg kunnen besteden.
Politisering
Daar had dan ook binnen de gemeente een felle politieke strijd over moeten worden gevoerd, waarbij de kiezer uitmaakt hoe de gemeente als eerste overheid met de nieuwe beleidsopties omgaat. Daar hebben we bij de raadsverkiezingen van 2014 echter weinig van gezien, en het is de vraag of dat in 2018 anders wordt. Het ministerie van BZK noemde het zelfs als een van de risico’s voor het slagen van de decentralisatie-operatie dat de nieuwe gemeenteraad ander beleid zou willen ontwikkelen. Dan hoef je je er ook niet over te verbazen dat de decentralisaties niet tot een hogere opkomst bij de raadsverkiezingen hebben geleid.
Ondanks de grote bedragen die ermee gemoeid waren, bleven de gedecentraliseerde taken voor de meest gemeenteraadsleden een ver-van-mijn-bed show. Ze durfden er niet openlijk voor te pleiten de overgedragen bedragen anders te besteden, maar wilden ook niet opdraaien voor de door het rijk opgelegde kortingen. Men wilde ook geen budgetoverschrijdingen, zodat men bij de toekenning van voorzieningen aan de veilige kant bleef zitten, en dan blijft er vanzelf geld over. Met een lokale afweging tussen verschillende overheidstaken had het allemaal niets te maken. Daar kwam bij, dat gemeenten verplicht waren allerlei samenwerkingsverbanden aan te gaan, waardoor het voeren van eigen beleid nog moeilijker werd.
Terwijl er lokaal nauwelijks politisering plaats vond rond de gedecentraliseerde taken, gebeurde dat opmerkelijk genoeg wel nationaal, vooral door de SP. Berichten over tekort schietende zorg door gemeenten werden daar één op één toegeschreven aan de rijksoverheid, die de gemeenten onvoldoende geld gaf voor de overgedragen taken.
Gemeentelijke inkomsten
Inmiddels zijn de decentralisaties wel mede aanleiding geweest voor een nieuwe reflectie op de inkomensbronnen van de gemeenten. In 2016 bracht de Raad voor de financiële verhoudingen de notitie Wel Zwitsers geen geld? uit. Daarbij was een van de stellingen dat door de decentralisatieoperatie bij de gemeenten ‘de balans tussen taken en inkomsten is verstoord, omdat er wel veel taken zijn overgegaan, maar de mogelijkheid tot inkomensverwerving niet’ (p. 8).
Op een rondetafelconferentie die de Rfv organiseerde over deze notitie, kreeg deze stelling veel instemming, maar mijns inziens ten onrechte. De mogelijkheden voor eigen inkomensverwerving door de gemeenten zijn in feite onbeperkt, want er geldt geen limiet aan de OZB-tarieven van individuele gemeenten. Wel bestaat er op papier een macronorm, maar die is nooit toegepast. Voor de transparantie zou het beter zijn wanneer die norm werd ingetrokken, maar dat is niet wat de Rfv bedoelde.
De Rfv wilde dat gemeenten meer afhankelijk worden van eigen inkomsten, door een verlaging van de uitkeringen uit het gemeentefonds waardoor het Rijk minder belasting hoeft te heffen en er zo meer ruimte ontstaat voor belastingheffing door de gemeenten zonder dat de lastendruk stijgt. Dat heet een groter gemeentelijk belastinggebied. Als argument daarvoor werd aangevoerd dat de gemeenten dan meer vrijheid krijgen en dat het verdeelstelsel eenvoudiger kan worden (p. 10).
Hier is niets van waar. De beleidsvrijheid van gemeenten wordt ten opzichte van de huidige situatie niet groter bij een groter belastinggebied. Dat geldt hoe dan ook niet voor de besteding van de middelen. Het geldt ook niet voor de afweging tussen de totale uitgaven en de inkomsten. Gemeenten die meer belasting willen heffen om meer uitgaven te kunnen doen, staat niets in de weg. Gemeenten die minder uitgaven willen doen om hun inwoners minder te belasten hebben die vrijheid ook.
Pas wanneer dat zo ver zou gaan dat men in het geheel geen OZB meer zou willen heffen, bereikt men een grens. Maar ik heb nog nooit gehoord van een gemeente die dat wil, zelfs niet van een partij die bij de raadsverkiezingen belooft de OZB af te schaffen. Maar zelfs wanneer een gemeente verder wil gaan met bezuinigen dan nodig is om te OZB af te schaffen, kan die altijd nog het reinigingsrecht en het rioolrecht afschaffen, of al zijn inwoners een uitkering doen. Beleidsvrijheid te over!
Verevening
Het is ook niet waar dat wanneer de gemeenten meer eigen belastingen zouden heffen er minder moet worden verevend en daardoor het stelsel eenvoudiger kan worden, althans wanneer men wil voorkomen dat in rijke gemeenten de inwoners voor hetzelfde voorzieningenniveau met een veel lager tarief worden geconfronteerd dan in arme. Het is goed dat de Rfv onlangs heeft uitgerekend wat er zou gebeuren wanneer het gemeentefonds zou worden afgeschaft en gemeenten al hun huidige uitgaven zouden moeten bekostigen uit de OZB. Er zou dan een verschil optreden van een factor zes. Je moet wel een rabiate VVD’er zijn om dat acceptabel te vinden.
Juist om dat te voorkomen is in 1929 het Gemeentefonds ingesteld. Daarvóór liet de gemeente Voorschoten brieven afstempelen met ‘VOORSCHOTEN – LAGE BELASTING – AANGENAAM WONEN’. Ook wanneer je vindt dat verschil er nu eenmaal moet zijn, moet je je realiseren dat je zo een zelfversterkend proces op gang brengt waarbij wie het zich kan veroorloven naar een gemeente met een laag belastingniveau verhuist, en de rest achterblijft. Overigens zijn dergelijke verschillen geenszins het partijstandpunt van de VVD. Die heeft in 2006 er juist voor gestreden de OZB geheel af te schaffen. Dat had wel tot een wezenlijk kleinere beleidsvrijheid van de gemeenten geleid, omdat ze dan de zeggenschap waren kwijt geraakt over het totaal van hun bestedingen.
Men kan zich ook een systeem voorstellen waarbij het Gemeentefonds in stand blijft, maar niet langer wordt gevuld door het Rijk maar door de gemeenten zelf, door de negatieve verdeelmaatstaf waarmee nu de potentiële OZB-opbrengst wordt verevend een veel groter gewicht te geven. Sommige gemeenten dragen dan per saldo bij aan het Gemeentefonds, andere ontvangen er geld uit. Het rijk hoeft alleen maar jaarlijks het rekentarief aan te passen aan de feitelijke ontwikkeling, het gemeentefonds krijgt geen geld meer uit de rijksbegroting. Het zijn de gemeenten zelf die bepalen hoeveel het collectief van de gemeenten te besteden heeft. Wanneer het rekentarief in jaar t+1 wordt gebaseerd op de feitelijke tarieven in jaar t-1, zijn de gemeenten ook verlost van de onzekerheid over het accres.
Andere argumenten
Er is wel een ander argument voor een groter eigen belastinggebied. Dat werd in 1992 gehanteerd door de commissie De Kam in het rapport ‘Belastingen omlaag’. Naarmate gemeenten hun inwoners meer rechtstreeks belasten, zal de druk op het gemeentebestuur om te bezuinigen toenemen, en gaan gemeentebestuurders dus ook kritischer naar hun eigen uitgaven kijken. Daarom verwachtten De Kam c.s. dat gemeentebesturen niet de volledige uitname uit het gemeentefonds op hun inwoners zouden verhalen, maar ook zouden bezuinigen. De lastendruk van Rijk en gemeenten gezamenlijk zou dan dus afnemen, vandaar de titel van het rapport.
Ik heb dit ooit wel een aantrekkelijke gedachte gevonden, maar ben daarvan teruggekomen nu door de decentralisaties een belangrijk deel van de gemeentelijke uitgaven slechts ten goede komt aan een betrekkelijk kleine en weinig weerbare groep. Het is niet ondenkbaar dat de druk op het gemeentebestuur om de belastingverhoging beperkt te houden juist ten koste van die groep zou gaan.
Het verschil in voorzieningen tussen verschillende gemeenten zou ook niet worden geaccepteerd. De decentralisaties hebben betrekking op individuele voorzieningen die collectief gefinancierd worden, niet op echte collectieve voorzieningen. Stel je woont zelf in een gemeenten die goede zorg biedt, en dan ook veel belasting heft. Maar je ouders wonen in een gemeente waar dat omgekeerd is, en verwacht wordt dat ouders een beroep op hun kinderen doen. Dan ben je dus tweemaal de klos.
Er zijn nog wel andere argumenten voor een groter belastinggebied. Onroerend goed heeft als belastingobject het voordeel boven inkomen dat er veel minder mee gefraudeerd kan worden. Daar staat tegenover dat de taxatie van de waarde altijd met een zekere onzekerheid omgeven is. Een nadeel van onroerend goed is ook dat de relatie met de draagkracht veel zwakker is dan bij het inkomen. Maar voor wie gelooft dat belasting op inkomen de arbeidsparticipatie remt, kan dat juist een argument zijn voor een veel belangrijker rol van de OZB.
Een gemiste kans
Wanneer de Rfv echt een groter belastinggebied voor de gemeenten had gewild, heeft zij een gouden kans daarvoor laten lopen. Bij de besluitvorming over de decentralisaties had men kunnen bepleiten de gemeenten geen extra geld uit het gemeentefonds te geven, maar ze uitdrukkelijk te wijzen op de mogelijkheid meer belastingen te heffen, en daartoe de macronorm op te heffen. Veel meer dan nu had het de gemeenten genoodzaakt tot een eigen afweging tussen belastingdruk en uitgavenniveau. Goed voor de democratie!
Met zo’n voorstel had de Raad voor de financiële verhoudingen zich ook goed op de kaart gezet. Maar de protesten waren niet van de lucht geweest. Wie garandeert ons dat de gemeenten de nieuwe taken ook werkelijk gaan uitvoeren? En wethouders die nu zeggen dat ze voor een groter gemeentelijk belastinggebied zijn, hadden dan steen en been geklaagd dat ze de kooltjes voor het rijk uit het vuur moesten halen. Toch had je dan in één keer gedaan wat de Rfv later in twee stappen bepleitte: eerst de taken overdragen met bijbehorende middelen en dan de gemeenten meer afhankelijk maken van eigen belastingheffing.
Specifieke uitkeringen
Inmiddels is de Rfv opgeschoven van betaling van de gedecentraliseerde taken uit gemeentelijke belastingen naar een specifieke uitkering. Daar ben ik het mee eens. Maar de argumentatie van de Rfv rammelt. In het rapport Eerst de politiek, dan de techniek wordt een relatie gelegd tussen de mate van beleidsvrijheid van de gemeenten en de wijze van financiering door het rijk. Bij veel beleidsvrijheid past financiering via de algemeen uitkering, bij weinig beleidsvrijheid een specifieke uitkering.
Dat laatste lijkt logisch, maar is het niet. Een taakveld waar gemeenten weinig beleidsvrijheid hebben is dat van de bevolkingsadministratie, inclusief het houden van verkiezingen. Gemeenten zijn daarbij aan veel voorschriften gebonden, maar betalen deze taak toch uit de algemene uitkering. Dat heeft het voordeel dat ze voor zover ze niet aan voorschriften zijn gebonden, ze voor eigen rekening afwegingen kunnen maken, zoals over de openingstijden van loketten, het aantal stembureaus en de honorering van de leden van het stembureau.
Bij de bijstandsverstrekking is met opzet voor een dergelijke financieringsstructuur gekozen. Het is een verplichte taak, maar de baten van een zuinige uitvoering komen ten goede aan de algemene middelen van de gemeente. Door de introductie van dit systeem zijn gemeenten veel meer geld gaan besteden aan fraudebestrijding en kritischer geworden bij het verstrekken van uitkeringen. Tijdens de crisis is daardoor het bijstandsvolumen minder gestegen dan anders te verwachten was geweest, tot grote tevredenheid van het Rijk, dat daardoor een kleiner macrobudget hoefde te verstrekken.
Wel is indertijd het aantal daklozen sterk gestegen, en zoeken mensen hun toevlucht op verouderde campings, die dan weer door de bestuurders ontruimd worden. Dat roept de vraag op of managers bij sociale diensten die afkomstig zijn uit het bedrijfsleven en het vooral als hun taak zien de ‘schadelast’ te beperken niet te veel de vrije hand hebben gekregen.
Sturen op geld
In plaats van op prestaties kan het rijk ook sturen op de input. Bij de besteding van de specifieke uitkering voor het openbaar vervoer zijn de provincies nagenoeg vrij, zo lang zij het geld maar aan openbaar vervoer besteden. De provincies ontvangen de specifieke uitkering niet om te voldoen aan door het rijk opgelegde verplichtingen, maar het oormerken van de uitkering is een alternatief voor het opleggen van dergelijke verplichtingen. De provincies bepalen zelf afhankelijk van de regionale omstandigheden hoe het geld optimaal besteed wordt.
Bij de zorgtaken geldt, afgezien van de participatiewet, dat de verplichtingen van gemeenten tamelijk vaag omschreven zijn, en zich ook moeilijk zo scherp laten omschrijven als bij de bevolkingsadministratie en de bijstandsverstrekking. Het volledig achterwege laten van de zorg zoals dat bij een echte decentralisatie zo mogen, leidt tot ingrijpen van de rechter. Onderbesteding daarentegen is toegestaan maar roept wel veel maatschappelijke weerstand op. Het verstrekken van een specifieke uitkering is dan niet een middel om de gemeenten in staat te stellen aan gedetailleerde voorschriften te voldoen, maar een middel om te zorgen dat het geld terecht komt bij de groep waar het voor bedoeld is, met daarbinnen de mogelijkheid voor de gemeenten om eigen beleid te voeren.
Versnippering en afwenteling
Overigens laat zich wel de vraag stellen waarom dit een taak van de gemeenten zou moeten zijn. Bij de huishoudelijke zorg is er een sterke wisselwerking met de medische zorg die verstrekt wordt door de ziektekostenverzekeraar, waaronder ook de coördinatie van de zorg thuis valt. Wanneer patiënten over gaan naar intramurale zorg ontlast dat het gemeentelijke budget evenals dat van de ziektekostenverzekeraar, behalve wanneer het een ziekenhuis is. Er is nu dus niet één instantie die ervoor waakt dat mensen die zorg nodig hebben die op de meest adequate en goedkope manier krijgen. Een regionaal of nationaal zorgfonds lijkt mij daar meer voor aangewezen dan de gemeente.
In: Twee werelden verbinden. Uitdagingen in de financiële en bestuurlijke verhoudingen voor de nieuwe Raad voor het openbaar bestuur.
Essaybundel gepubliceerd door de Raad voor de financiële verhoudingen bij diens opheffing op 1 juli 2017.