Verschenen in 'De Leunstoel' - 19-01-2017
Bestuurders, politici en ambtenaren moeten integer zijn. Dat zal niemand bestrijden. Maar het is niet altijd duidelijk waar de grens van integer gedrag ligt en waar machtsbederf begint. In 1992 zei de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken Ien Dalesop het VNG-congres in Apeldoorn dat je niet een beetje integer kunt zijn. Volgens de huidige minister Ronald Plasterkis er daarentegen wel degelijk een grijs gebied.
Ik zie vijf soorten situaties waar zich machtsbederf kan voordoen. Binnen hun functie kunnen politici en ambtenaren niet integer handelen door belangenverstrengeling, door misbruik van bevoegdheden, door onjuiste omgang met informatie, en door schending van het mijn en dijn in de relatie met de organisatie waar zij werken. Daarnaast kunnen overheidsfunctionarissen in hun privé leven dingen verkeerd doen met gevolgen voor het politieke vertrouwen.
Verziekte sfeer
In gemeenteraden met een verziekte sfeer, bij voorbeeld omdat een partij vindt ten onrechte buiten het college te zijn gehouden, zullen oppositiepartijen de wethouders maar al te graag van machtsbederf beschuldigen. Dat is vaak veel gemakkelijker en trekt meer aandacht dan een inhoudelijk debat. Bij niet integer gedrag kan de meerderheid van de gemeenteraad een wethouder ontslaan en een burgemeester voor ontslag voordragen, zonder dat daarbij de rechtsbescherming van toepassing is die geldt in een normaal strafproces
Raadsleden kunnen ook elkaar van niet integer gedrag beschuldigen. Zij kunnen echter elkaar niet ontslaan, ook al zouden ze dat soms wel willen. De rechter kan dat wel, door bij een ambtsmisdrijf als bijkomende straf (tijdelijke) ontzetting uit het passief kiesrecht op te leggen. Maar dat komt zelden voor. Ook Jos van Rey is door de rechter het kiesrecht niet ontnomen. De raad moet dan niet op de stoel van de rechter willen zitten. Maar een politieke partij kan wel een beroep doen op een raadslid zich terug te trekken en hem royeren, en een raadslid kan uit de fractie worden gezet, al verliest hij daarmee niet het raadslidmaatschap.
Met ongefundeerde beschuldigingen kunnen raadsleden zelf de grens van integer gedrag overschrijden. Alleen dat al rechtvaardigt dat we ons regelmatig bezinnen op de vraag waar de grens ligt tussen van integer handelen en machtsbederf.
Belangenverstrengeling
Soms laten bestuurders of ambtenaren zich betalen door belanghebbenden om een voor hun gunstige beslissing te nemen, bij voorbeeld bij een aanbesteding of een vergunning. In het consultantstijdperk kan die betaling ook verhuld worden als een honorarium voor fancy advieswerk door een relatie van degene die de beslissing neemt. Dat is corruptie, het mag niet, en dat het niet mag is vrij duidelijk.
In 1978 schreef Tweede-Kamervoorzitter Vondeling een boekje over integriteitskwesties onder de titel Schijn des Kwaads. Met een verwijzing naar de apostel Paulus stelde hij daarin dat politici ook de schijn des kwaads moeten vermijden. Hij gebruikte dat citaat in verband met de overstap destijds van oud-minister Duisenberg naar de Rabobank. De vraag welke belangen oud-ministers en oud-leden van de Europese Commissie mogen behartigen zonder de schijn des kwaads op te roepen is nog steeds actueel. Denk aan Eurlings, Kroes en Barroso.
In 2013 verscheen er een brief van de Minister-President over de beoordeling van kandidaatsbewindspersonen. Om de schijn des kwaads te vermijden mogen bewindspersonen geen zeggenschap hebben over relevante financiële of zakelijke belangen, en moeten ze bij aanvang van hun ministerschap daarvan afstand doen of een regeling treffen waardoor de zeggenschapsrelatie gedurende de ambtsperiode niet wordt uitgeoefend.
Is dat genoeg? Premier Lubbers deed afstand van zijn zeggenschap binnen het familiebedrijf Hollandia Kloos, maar behield een groot financieel belang. Toen het bedrijf een betwiste vordering had op een bedrijf in Koeweit en het kabinet zich daarmee bemoeide, riep dat de vraag op of Lubbers bezig was zijn eigen belang veilig te stellen. Er werd pas betaald na de Irakese inval in Koeweit, toen de Koeweitse regering aan alle kanten steun zocht voor de bevrijding van zijn grondgebied.
Hier werd de schijn des kwaads duidelijk niet vermeden. Bolkesteinnoemde dit een symptoom dat Lubbers ‘een blinde vlek voor het staatsrecht’ had. Maar Bolkestein zelf lobbyde bij de Minister van Volksgezondheid voor een medicijn dat werd geproduceerd door een bedrijf waar hij commissaris was. Beide affaires zijn ongestraft gebleven. Als je maar machtig genoeg bent kun je je in de Nederlandse politiek veel permitteren.
Het gaat ook niet alleen om eigen belangen, ook om die van vrienden. Jos van Rey beriep zich erop dat hij nooit was omgekocht door zijn vriend Piet van Pol, maar gewoon op zijn kosten gezellig congressen bezocht. De Rotterdamse havendirecteur Willem Scholten was gewoon bevriend met ‘bedrijvendokter’ Joep van den Nieuwenhuyzen. En dus maakte de laatste als het zo uitkwam een miljoentje over en leende hij zijn appartement uit, terwijl Scholten de ander dan weer hielp met een garantstelling door de gemeente Rotterdam voor een lening van € 180 miljoen.
In beide gevallen zag de rechter dat toch als meer dan vriendschap. Scholten was duidelijk een grotere boef dan Van Rey, maar die laatste had toch ook moeten inzien dat een wethouder Ruimtelijke Ordening niet de beste vriend kan zijn van de grootste projectontwikkelaar ter plaatse.
Het lijkt me duidelijk dat je die twee functies ook niet binnen één huwelijk kunt combineren. Toch is dat volgens het Handboek voor aantredende bewindspersonenwel toegestaan, omdat ‘in de huidige maatschappij mensen als zelfstandige individuen worden beschouwd die geacht worden economisch onafhankelijk te zijn’. Maar dat gold toch ook tussen Jos van Rey en Piet van Pol.
De echtgenoot van onze Minister van Infrastructuur en Milieu was actief met bedrijven op haar beleidsterrein, die van onze Minister van Volksgezondheid helpt zorginstellingen hoe ze slimmer kunnen declareren. We moeten daarbij maar aannemen dat de echtelieden veel te druk zijn met hun werk om daar ook nog met elkaar over te kunnen praten. Het mag allemaal kunnen volgens de brief van de Minister-President, maar daarmee is de schijn des kwaads nog niet vermeden.
De grenzen van de wet
Overheidsfunctionarissen kunnen hun bevoegdheden misbruiken voor eigen gewin, maar ook om beleidsdoelen te bereiken waar die bevoegdheden niet voor bedoeld zijn. Men zoekt dan de grenzen van de wet op, of zet naar eigen zeggen het volledige juridische instrumentarium in. Soms mag de politie bij de opsporing van strafbare feiten niet wat de belastingdienst wel mag, of wat wel mag bij een verkeerscontrole, en dan worden verschillende controles gecombineerd. Of een bekende van de politie wordt om zijn identiteitsbewijs gevraagd, en dan opgepakt als hij het niet bij zich heeft, terwijl er geen twijfel is over zijn identiteit.
Dergelijke praktijken zijn niet integer, want de overheid moet de wet naar de geest uitvoeren, en niet de randen opzoeken. Toch roept dat laatste weinig bezwaren op, want wie is er nu tegen misdaadbestrijding? Alleen NRC Handelsblad wil er nog wel eens kritisch over schrijven. Maar de overheid hoort gewoon integer te zijn. Als ministers vinden dat de politie te weinig bevoegdheden heeft, moeten ze voorstellen de wet te wijzigen. Een beetje integer gedrag werkt ook besmettelijk. Er worden onvolledige strafdossiers samengesteld omdat anders ‘de advocaat er met de informatie van doorgaat’, of er wordt geknoeid met de transcriptie van telefoongesprekken. Daar wordt wonderbaarlijk mild op gereageerd.
De mode van New Public Management maakt ook dat ambtenaren of bestuurders de grenzen van de regelgeving op zoeken. Ze hebben zich gecommitteerd aan een bepaalde prestatie, maar interpreteren die zo dat de kans op succes maximaal is. En dus knoeien scholen met de exameneisen, en zijn politieagenten afhoudend bij aangiftes.
Accountants stellen zich weinig kritisch op tegenover hun opdrachtgever, want dat geeft anders maar gezeur. Daardoor is een hele bedrijfstak in diskrediet geraakt die juist essentieel is voor de integriteit van de samenleving. De vraag is of het ooit anders zal worden zolang accountantsbureaus particuliere bedrijven zijn.
Overheidscommunicatie
Bij overheidscommunicatie kan de integriteit op twee manieren in het geding zijn: er kunnen dingen naar buiten worden gebracht die geheim moeten blijven, en er kunnen dingen geheim worden gehouden die juist openbaar moeten worden. Zowel voor geheimhouding als voor openbaarheid bestaan regels, en die worden vaak geschonden. In haar speech uit 1992 noemde Ien Dales lekken naar de pers als eerste voorbeeld van machtsbederf.
De vergaderingen van de ministerraad zijn besloten, net als de meeste fractievergaderingen en vertrouwenscommissies bij burgemeestersbenoemingen. Toch willen journalisten graag weten wat zich daar afspeelt, zoals ze ook graag een primeur willen hebben door stukken te publiceren die nog onder embargo zijn. Vaak schenden politici of ambtenaren hun ambtsgeheim door daar toch mededelingen over te doen. Dat is niet integer.
Bij schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht schakelt men vaak de rijksrecherche in, maar dat helpt eigenlijk nooit. Een complicatie daarbij is dat de journalisten die dergelijke informatie publiceren, op hun beurt gebonden zijn aan hun beroepsgeheim en hun bronnen moeten beschermen, en dat doen ze heel wat consequenter dan lekkende politici.
Lekkende politici hebben er vaak een belang bij hun geheimhoudingsplicht te schenden. Zo verzekeren zij zich van ‘een goede pers’. Journalisten die een primeur krijgen toegespeeld zijn ook geneigd in hun weergave daarvan de visie van hun bron over te nemen. Het is als bestuurder lastig je daartegen te verweren als je niet precies weet op welke documenten een journalist zich baseert. Dat kunnen ambtelijke concepten zijn die je zelf nooit onder ogen hebt gehad.
Tegenover het lekken staat het achterhouden van informatie waar het publiek volgens de Wet Openbaarheid van bestuur wel recht op heeft. Dat doet men meestal omdat de gevraagde informatie afbreuk doet aan het positieve beeld dat men van de eigen organisatie wil geven, of de argumentatie ondergraaft voor een project waar men zeer aan hecht.
In 2006 was er in mijn woonplaats Leiden grote verdeeldheid over de aanleg van de z.g. RijnGouwelijn. Volgens een enquête van het Leidsch Dagblad was een meerderheid van de bevolking tegen, waarop het gemeentebestuur een eigen enquête liet houden. Ook daaruit bleek dat de meerderheid tegen was, maar dat werd aanvankelijk niet gepubliceerd. Als tegenstander van de RGL wist ik van de enquête omdat ik toevallig zelf gebeld was, en ik wees daarop in een post op de site van de PvdA. Toen moest men ermee voor de draad komen: men zei de uitslag niet gepubliceerd te hebben omdat het geen nieuws was. Dat was dus niet integer.
Soms verdwijnt informatie ook op raadselachtige wijze, zoals in 1995 het filmrolletje met beelden van vermoorde Bosniërs in Srebrenica en later het getapte telefoongesprek tussen Jos van Rey en Fred Teeven. We moeten dan aannemen dat zoiets per ongeluk gebeurt. Dat doet wel een heel groot beroep op onze goedgelovigheid. De schijn des kwaads is dan in ieder geval gewekt, vooral als zoiets niet één maar twee keer gebeurt. En het voedt natuurlijk het geloof in complottheorieën.
Ook de gang van zaken rond de informatie over de afkoop van een crimineel door destijds OvJ Fred Teeven riep op zijn minst de schijn des kwaads op. Dat Opstelten een verkeerd bedrag noemde, ach dat zij hem op zijn leeftijd (iets lager dan de mijne) vergeven. Maar dat daarna een heel departement wordt gemanipuleerd om die fout maar niet te hoeven toegeven is geen integer gedrag, terwijl juist het Ministerie van Justitie een bastion van integriteit zou moeten zijn.
Mijn en dijn
Je mag niet stelen. Je mag dus overheidseigendommen niet voor jezelf gebruiken. Maar met absolute integriteit kun je je daarbij een beetje belachelijk maken. De meeste instellingen hebben pennen voor hun medewerkers beschikbaar. Die stoppen mensen in hun binnenzak, en meestal nemen ze die zo ook mee naar huis, om er sudoku’s mee te maken. Strikt genomen is dat diefstal, maar niemand zal daar kwaad inzien. Dat wordt anders wanneer je een doos meeneemt voor de hele familie. Hier is het de maatvoering die bepaalt wat aanvaardbaar is. Dat geldt ook bij particuliere telefoontjes in de tijd van de baas.
Je moet ook met relaties een eenvoudige doch smakelijke maaltijd kunnen nuttigen en die betalen wanneer dat nuttig is voor het werk. Maar wanneer je daarbij flessen wijn van boven de honderd euro laat aanrukken ben je toch echt van het padje, nog even los van de vraag wie dat verschil eigenlijk proeft.
Lastig is het gebruik van de dienstauto of van een taxi op kosten van de gemeente . Bij gemeenten en provincies is over het algemeen de regel dat bestuurders dat alleen doen voor zakelijke ritten, waarbij je nog kunt steggelen hoe het zit met ritten tussen een zakelijke bestemming en een privé bestemming. Voor ministers en staatssecretarissen gelden echter geheel andere regels.
Zij worden volgens het Handboek aantredende bewindspersonen geacht ‘om redenen van bereikbaarheid en veiligheid’ altijd gebruik te maken van de dienstauto met chauffeur, ook in de privé sfeer, behalve bij meerdaagse vakanties. Wie dat als minister zo gewend is, kan dus als burgemeester in de problemen komen wanneer hij zich niet realiseert dat zijn gemeente minder zwaar tilt aan de bereikbaarheid en veiligheid van zijn bestuurders.
Privéleven
Ook gebeurtenissen in iemands privéleven kunnen politieke consequenties hebben. Wie steelt maakt zich ook als bestuurder of politicus onmogelijk, ook wanneer het om kleine bedragen gaat. Curieus was het geval van een vrouwelijke burgemeester in Midden-Limburg die in 2002 zonder te betalen een lippenstift à € 7,50 meenam bij een drogist, en daarom moest aftreden. Er ontstond vervolgens een rel over het haar toegekende wachtgeld, waarmee € 550.000 was gemoeid.
Vroeger werd daar milder over geoordeeld. Toen in 1969 minister Beernink van Binnenlandse Zaken - voorganger dus van Ien Dales – betrapt werd op het smokkelen van sigaretten, hoefde hij alleen de normale boete te betalen, maar kon hij als minister aanblijven.
Verkeersovertredingen komen nogal eens voor, vooral pijnlijk wanneer er alcohol in het spel is. Vondeling geeft zeven gevallen van landelijke politici die in de periode 1966-1975 met een slok op achter het stuur gezeten hadden en daarbij ook ongelukken veroorzaakten. De politieke gevolgen waren heel verschillend: de een trad af, de ander kon gewoon minister blijven. Het vermijden van dergelijke complicaties lijkt ook een van de motieven om ministers te vragen altijd de dienstauto te gebruiken.
In het verleden hebben gebeurtenissen tijdens de Duitse bezetting ook tot allerlei affaires geleid, met de val van Aantjes als meest spectaculaire voorbeeld. Maar ook andere gewelddadige periodes kunnen een rol spelen. Wijnand Duyvendak moest aftreden als kamerlid voor GroenLinks omdat hij in het krakersmilieu betrokken was geweest bij het bedreigen van ambtenaren. En senator Pormes van dezelfde partij werd beschuldigd van deelname aan een trainingskamp in Jemen, waarover door verschillende instanties in GroenLinks verschillend werd geoordeeld.
En dan zijn er seksuele affaires. In 1959 moest minister Van den Bergh nog aftreden omdat hij samenwoonde met een vrouw met wie hij niet kon trouwen omdat zij nog met iemand anders getrouwd was. Inmiddels zijn ongehuwd samenwonen en echtscheiding volledig geaccepteerd en kan men zich dergelijke ophef niet meer voorstellen, behalve misschien bij een politicus van de SGP.
Kort na de affaire met Van den Bergh, in 1963, bleken de zeden alweer gewijzigd. In1950 was senator Edward Brongersma veroordeeld wegens seks met een 16 of 17-jarige jongen, wat in die tijd nog verboden was. Hij moest toen aftreden als lid van de Eerste Kamer, maar dat stond zijn rentree in 1963 niet in de weg, hoewel de betreffende bepaling (art. 248bis) nog tot 1971 in het Wetboek van Strafrecht zou blijven staan. Later zou Brongersma pleiten voor verdere versoepeling van de regels voor seks met minderjarigen, waarbij hij eerst het tij mee en daarna tegen had. Hij zou nu niet meer acceptabel zijn als politicus.
Je kunt als politicus ook maar beter niet naar de hoeren gaan. In 1988 trokken de CDA-burgemeesters Smallenbroek en Faber luidruchtig de aandacht op zoek naar een bordeel in de Zwolse binnenstad. Het was aanleiding tot mijn bezoek aan Zwolle waar ik onlangs verslag van deed. Het kostte Smallenbroek zijn functie, maar Faber behield voldoende vertrouwen van de Hoogeveense raad. Faber functioneerde verder naar tevredenheid, Smallenbroek werd toch al uitgekotst.
Rob Oudkerk, PvdA-wethouder in Amsterdam, was regelmatig klant van heroïne-prostituées. Hoewel hij niets gedaan had dat wettelijk verboden was, werd toch het misbruik maken van de afhankelijkheid van dergelijke vrouwen hem zwaar aangerekend, en zegde zijn fractie het vertrouwen in hem op. Of dat ook gebeurd was wanneer hij zich bediend had van een hoger segment in de prostitutie zullen we waarschijnlijk nooit weten. Je kunt als politicus dat experiment ook maar beter niet wagen.
Conclusie
Of gedrag integer is, is niet altijd duidelijk. Soms blijkt een beetje integer wel degelijk te bestaan. Reden genoeg voor elke ambtenaar en bestuurder zich de dilemma’s te realiseren, en ook de schijn des kwaads te vermijden. De normen verschuiven in de loop van de tijd, en lijken strenger te zijn geworden. Maar soms zijn ze toch niet streng genoeg, in ieder geval bij belangenverstrengeling van bewindspersonen. Het is niet genoeg het beheer van je bezittingen over te dragen, wanneer je belang houdt bij het financiële resultaat. En partners die werkzaam zijn op het beleidsterrein van hun men of vrouw, wekken ten miste de schijn des kwaads op.