Verschenen in 'B&G' - 09-03-2016
Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw is de verzorgingsstaat in het defensief. Er zijn nieuwe ideeën opgekomen over de overheidsfinanciën: minder uitgeven, en meer aan de markt overlaten. Voor die ontwikkeling zijn termen in zwang gekomen als neoliberalisme, new public management, rendementsdenken en economisme.
Termen die soms gemunt zijn door de voorstanders (new public management), soms door de tegenstanders (rendementsdenken, economisme). Bij neoliberalisme is dat minder duidelijk.
Neoliberalisme is een term die vooral door de tegenstanders wordt gebruikt voor de herleving van het liberalisme als dominante ideologie sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw. Patrick van Schie, directeur van de aan de VVD gelieerde Teldersstichting, zegt nog nooit iemand ontmoet te hebben die zich neoliberaal noemde. Maar daarmee is de term neoliberalisme voor een herleving van het liberalisme nog niet misplaatst, zoals de herleving van de gotiek in de 19e eeuw als de neogotiek wordt aangeduid. Veel linkse mensen verlangen naar het neosocialisme.
Actief overheidsingrijpen
Maar in de geschiedenis van het liberalisme heeft de term neoliberalisme wel degelijk een specifieke betekenis. Het staat voor een liberalisme dat, anders dan het klassieke laissez-fair liberalisme, niet accepteert dat ondernemers in vrijheid afspraken kunnen maken die de markt ondermijnen. In het neoliberalisme is het een belangrijke taak van de overheid om markten goed te laten functioneren en daartoe actief in te grijpen. Waren de klassieke liberalen geneigd om nutsvoorzieningen die zich slecht leenden voor concurrentie tussen verschillende bedrijven in overheidsbedrijven te brengen, de neoliberalen bepleiten actief overheidsbeleid om concurrentie toch mogelijk te maken.
Deze variant van het liberalisme is ontstaan in de jaren dertig, toen liberalen zagen hoe zowel in democratische als in totalitair geregeerde landen de neiging tot overheidsingrijpen in de economie toenam. Belangrijk daarbij was de Oostenrijks-Britse econoom Friedrich Hayek, die in The Road to Serfdom aangaf waarom de markt beter in staat is aan de verlangens van de burgers te voldoen dan de overheid. Hij toonde zich ook bevreesd dat dominantie van de economie door de overheid zou uitlopen op een totalitaire staat, wat hem er overigens later niet van weerhield de Chileense dictator Pinochet te steunen omdat die juist de vrije markt zou beschermen.
Neoliberalen hebben lang gewerkt aan de uitwerking van hun ideeën. In 1952 noemde VVD-leider P.J. Oud zich al neoliberaal. Maar voorlopig bleef de uitbouw van de verzorgingsstaat het dominante paradigma, ook bij de latere CDA-partijen. De VVD legde zich daarbij neer. Met de kennis van nu moet je constateren dat er geen linkser kabinet geweest is dan het indertijd door links gesmade kabinet De Jong, met op Financiën de VVD’er Johan Witteveen, die nog steeds uitlegt waarom Jeroen Dijsselbloem veel te rechts is.
Marktewerking en privatisering
Pas toen eind jaren zeventig de verzorgingsstaat vastliep en de linkse partijen daar geen antwoord op hadden dat geaccepteerd werd door hun achterban, kregen de neoliberalen hun kans, eerst in Engeland en Amerika, later ook in Nederland. De kabinetten Lubbers probeerden niet alleen de overheidsfinanciën te saneren, maar namen ook de neoliberale agenda van marktwerking en privatisering over.
Dat heeft geleid tot de opkomst van allerlei autoriteiten die waken tegen concurrentiebeperking en de prijsvorming door geprivatiseerde monopolisten controleren. De Europese Commissie bewaakt de interne markt en bestrijdt staatssteun die de vrije concurrentie aantast. Treinen en spoorrails komen in verschillende handen, net als elektriciteitsopwekking en netbeheer.
Onontwarbare kluwen
De Nederlandse gezondheidszorg is verworden tot een onontwarbare kluwen van financiering door gemeenten en verzekeraars, met persoonsgebonden budgetten, premies en toeslagen, restitutie- en naturapolissen, eigen risico’s, aanvullende verzekeringen, diagnose-behandelcombinaties, verevening tussen verzekeraars, selectie van zorgverleners door verzekeraars, en budgetteringen. En dat alles wordt ons verkocht onder de naam ‘marktwerking’.
Enorme bureaucratisering
Het willen toepassen van marktbeginselen op terreinen van de maatschappij die zich daar niet voor lenen leidt tot een geweldige bureaucratisering, ondanks het streven naar deregulering dat eraan ten grondslag lag. Interessant is dat daar al in de jaren vijftig tegen gewaarschuwd werd. In 1951 stelde de Plancommissie van de Partij van de Arbeid:
Men kan zelfs zonder iets tekort te doen aan de maatschappelijke werkelijkheid, stellen, dat het overheidsingrijpen, dat noodzakelijk zou zijn om althans ten dele de vrije werking van het prijsmechanisme te verzekeren, uitermate omslachtig en ingewikkeld zou moeten zijn!
Deze uitspraak was wellicht te absoluut, maar de kern van waarheid die hierin zat was in de jaren tachtig van de vorige eeuw geheel weggezakt, ook bij links. Daarom had men geen weerwoord tegen de reguleringsdrift die noodzakelijk was om tot marktwerking te komen. En wanneer men al tegenspel probeerde te bieden, zoals CU-senator Kuiper, dan beriep men zich op het algemeen belang, niet op de kenmerken van een bepaalde markt. En dan kun je niet aangeven waarom bij het bakken van brood – toch zeer in het algemeen belang – Adam Smiths onzichtbare hand wel werkt, en in de thuiszorg niet.
Het neoliberalisme leidde er ook toe dat instellingen uit het maatschappelijk middenveld, zoals woningcorporaties en scholen, zich als bedrijven gingen gedragen. Ze bevrijdden zich van de invloed die stakeholders tot dan toe in het bestuur hadden, en probeerden steeds groter te worden. De bestuurders raakten meer geïnteresseerd in fusies, vastgoedontwikkeling en hun eigen salaris dan in hun primaire taak. We kunnen het rijtje zo langzamerhand dromen: Amarantis, Vestia, Meavita, Rochdale, ROC Leiden, noem maar op.
BV Nederland
Het neoliberalisme had ook gevolgen voor het functioneren van de overheid. Delen van de overheid werden verzelfstandigd of geprivatiseerd en overheidsopdrachten moesten worden aanbesteed. Ook binnen de overheid zelf liet men zich door de markt inspireren. In de jaren tachtig van de vorige eeuw ging men spreken over de BV Nederland – merkwaardig genoeg niet de NV met ons allen als aandeelhouder – waar managers het voor het zeggen hadden. Dat leidde tot de opkomst van new public management.
Kern van new public management is dat men het opdrachtgeverschap van het politieke bestuur ten opzichte van de ambtelijke diensten probeert te formaliseren zoals dat ook gebeurt bij een aanbesteding. Het bestuur geeft aan wat er bereikt moet worden, en de ambtelijke diensten zijn vrij zijn in de wijze waarop zij dat realiseren.
Allocatie en bedrijfsvoering werden zo gescheiden. Bij de Nederlandse gemeenten leidde dat aanvankelijk tot de productbegroting, waarbij vaak ook in contracten tussen B&W en de dienstdirecteuren werd vastgelegd welke ‘producten’ moesten worden geleverd tegen welke prijs.
Dit liep op allerlei manieren vast. Zo was onduidelijk hoe het zit met de politieke verantwoordelijkheid wanneer een college een contract sluit met een dienst die onder haar eigen verantwoordelijkheid functioneert. Problematisch is ook dat de productbegroting homogene producten vraagt, terwijl het onderhoud van een boom langs de straat wat anders is dan van een boom in het park, en je bij bestemmingsplannen al helemaal niet met één prijs per plan kunt werken. Terwijl men aanvankelijk het idee had dat contractmanagement de diensten meer zelfstandigheid zou geven, ontstond zo toch een steeds grotere bureaucratie.
Maatschappelijke effecten centraal
Daarom is men later overgegaan op de programmabegroting, waarbij niet de producten maar de maatschappelijke effecten centraal staan. Het betekende autorisatie van de begroting op een hoog aggregatieniveau, waardoor de budgettaire macht van de gemeenteraad werd aangetast. Probleem is ook dat vaak de gemeente niet de enige actor is die voor de maatschappelijke ontwikkeling verantwoordelijk kan worden gesteld, en dat de programmabegroting mede daardoor een veel te grote maakbaarheid van de samenleving veronderstelt.
Perverse effecten
Bij alle vormen van new public management zien we dat de professionals zich gefrustreerd voelen, omdat ze niet meer mogen handelen op basis van hun professionele normen en waarden, maar zich moeten richten op het halen van targets. Dat kan ook tot allerlei perverse effecten leiden.
Basisscholen richten zich alleen nog op de CITO toets, in het hoger onderwijs laat men de normen bij examens zakken om meer studenten te doen slagen. De publicatiedruk maakt dat universitaire onderzoekers hun resultaten verdelen over zoveel mogelijk publicaties, wanneer ze al niet zichzelf of anderen plagiëren, of zelfs resultaten geheel uit hun duim zuigen.
Onderzoekers met externe opdrachtgevers worden ook onder druk gezet hun broodheer naar de mond te praten, en moeten niet rekenen op steun van het universiteitsbestuur bij het gevecht om hun wetenschappelijke integriteit.
In de tijd dat de politie werd afgerekend op het aantal uitgeschreven bekeuringen, richtte men zich op de overtredingen die het gemakkelijkst te vervolgen waren, zoals auto’s die met één band op de stoep staan, in plaats van op de overtredingen met de meeste maatschappelijke impact. Om het ophelderingspercentage zo hoog mogelijk te houden, ontmoedigt men aangiften zonder kant-en-klare dader.
Rendementsdenken
Vorig jaar ontstond er aan de Universiteit van Amsterdam verzet tegen de bestuurscultuur die als gevolg van new public management was ontstaan. Er was grote aandacht voor huisvestingsvraagstukken, en kleine studies werden afgeschaft omdat ze per student te veel kostten.
Omdat de universiteit daar geen extra vergoeding voor kreeg, waren dergelijke studenten onrendabel. De universiteit nam dus geen eigen verantwoordelijkheid voor het maatschappelijk belang van kleine studies, maar baseerde zich op het financiële rendement van verschillende studierichtingen.
Deze houding werd gehekeld al ‘rendementsdenken’. Kunstenaar Ramsey Nasr verwoordde zijn afkeer daarvan al volgt:
Het schrikbeeld voor Nederland zijn niet de classici zonder werk, de subsidieslurpende kunstenaars of uitzuigende asielzoekers. Het schrikbeeld voor Nederland bestaat uit mensen die slechts leven voor economische waarde, die elke empathie hebben verloren, alleen geïnteresseerd zijn in het eigen verhaal en die louter willen denken in cijfers en getallen, in het uitgekiend besef dat je getallen kunt ontslaan zonder dat het pijn doet.
Ook de studiefinanciering wordt steeds meer door rendementsdenken bepaald. Studenten dienen leningen aan te gaan die ze terugbetalen uit de hoge salarissen die ze later geacht worden te verdienen. Je vraagt dan dus van achttienjarigen zich bij hun studiekeuze te baseren op de toekomstige verdiensten. ‘Investeren in jezelf’’ heet dat. Richtten studenten in 1963 de Studentenvakbeweging op, waar men zich beschouwde als een jonge intellectuele arbeider, vijftig jaar later is de student onder invloed van et rendementsdenken geëmancipeerd van arbeider naar ondernemer.
Overigens is rendementsdenken lang niet altijd verkeerd. Ik zie toch graag dat mijn pensioenfonds binnen morele grenzen naar een zo hoog mogelijk rendement streeft. En bij railprojecten is het goed wanneer men de vraag stelt hoeveel reizigers men eigenlijk verwacht, in plaats van platitudes als ‘de bereikbaarheid moet op orde zijn’ en ‘je moet niet met de rug naar de toekomst gaan staan.’
Economisme
Intussen heeft GroenLinksleider Jesse Klaver de term economisme geïntroduceerd. Hij pleit voor een door waarden gedreven democratie in plaats van een louter door geld gedreven democratie. Economisme is volgens hem de dominante ideologie in de samenleving geworden. Het gaat daarbij over de perverse effecten van New Public Management, maar ook over rendementsdenken.
Een belangrijk aspect van economisme is ook de neiging om de wenselijkheid van allerlei vormen van beleid te beargumenteren vanuit de invloed die dat heeft op het nationaal inkomen. Dat maakt het voor politieke partijen lucratief hun verkiezingsprogramma zodanig op te stellen dat het zo goed mogelijk scoort in de doorrekeningen van het CPB. Klaver schept op dat zijn partijgenoot Kees Vendrik, tegenwoordig lid van de Algemene Rekenkamer, hier zeer bedreven in was. Maar het is natuurlijk ook een vorm van perversie.
Een pikant voorbeeld van de perversie van het economisme dat Klaver noemt is een onderzoek door het CPB naar de economische voordelen voor Nederland wanneer als gevolg van de klimaatverandering de Noordelijke IJszee doorvaarbaar wordt. Dat levert ons 0,2% extra groei op. Is dat beleidsrelevant? Moeten we daarom doorgaan CO2 in de atmosfeer te lozen?
Financiële argumenten
Klaver hekelt ook minister Asscher omdat hij een campagne tegen pesten op de werkvloer rechtvaardigde met de economische schade die pesten veroorzaakt en niet het leed dat daarvan het gevolg is. Dat maakt echter die campagne nog niet ongewenst, het laat alleen zien dat ook een politicus als Lodewijk Asscher verwacht meer gehoor te krijgen voor financiële argumenten dan voor waardegerelateerde argumenten.
Dat zie je vaker. Er is een hele industrie ontstaan van bureaus die op verzoek van belangengroeperingen economische effecten onderzoeken en die zo veel mogelijk overdrijven. Dat kan gaan om de schade door roken, maar ook over files of een betere grensbewaking. Daar staan dan weer migratiedeskundigen tegenover die beweren dat het opnemen van vluchtelingen zo goed is voor de economie, alsof we blij moeten zijn met de oorlog in Syrië. Wilt u steun voor een infrastructureel project of meer uitgaven voor cultuur? Bureau Leep en Ladenlichter staat voor u klaar.
Met de mythe van het economisme bedoelt Klaver niet dat het een mythe zou zijn dat er in onze maatschappij economisme voorkomt, zo’n stelling verwacht je eerder bij Van Schie. Nee hij bedoelt dat het economisme allerlei causale relaties veronderstelt die bij nader inzien helemaal niet opgaan. Volgens Klavers partijgenote Mirjam de Rijk, oud-wethouder Financiën van Utrecht tref je in economie niet minder dan 51 mythes aan.
Beiden keren zich tegen de onzichtbare hand van Adam Smith die zou maken dat het prijsmechanisme altijd tot evenwicht van vraag en aanbod leidt. Zo bestrijden zij het idee dat er bij de huidige vraag naar arbeidskrachten minder werkloosheid zou zijn wanneer werklozen financieel sterker geprikkeld zouden worden om werk te zoeken, wat door het CPB met grote stelligheid beweerd wordt.
Toch leidt het afwijzen van economisme niet altijd tot eenduidige conclusies. Zo is Klaver voor het ‘sociale’ leenstelsel bij de studiefinanciering, dat volgens mij juist een voorbeeld is van rendementsdenken en dus van economisme. Klaver is voor leningen omdat afgestudeerden later meer gaan verdienen dan anderen, maar dat geldt lang niet voor iedereen.
Veel vertalers en muziekleraren leiden een sober bestaan als ZZP’er. Een hoger toptarief in de inkomstenbelasting draagt meer bij aan gelijkheid dan het introduceren van een inkomensafhankelijk tarief voor elke publieke voorziening afzonderlijk. Klavers grote held Thomas Piketty is dan ook tegen dit type studiefinanciering.
Conclusie
Er loopt een rechte lijn van neoliberalisme via new public management en rendementsdenken naar economisme. Economisme is echter een veel breder begrip dan neoliberalisme. Daarmee zijn de beleidsconsequenties van het afwijzen van het neoliberalisme veel eenduidiger dan die van afwijzen van het economisme.
Critici van het economisme stellen terecht dat voorgesteld beleid verdient een bredere toetsing verdient dan alleen de gevolgen voor het nationaal inkomen, maar dat is nog geen reden om die gevolgen te negeren bij de afweging die uiteindelijk moet worden gemaakt.