Verschenen in 'Sociaal bestek' - 07-10-2015
In de discussie rond het nieuwe belastingstelsel komt steeds de gedachte naar voren dat de werkloosheid, die ondanks de ontluikende groei nog steeds onaanvaardbaar hoog is, bestreden kan worden door de lasten op arbeid te verlagen. Zoiets vraagt een goede onderbouwing, en daarbij verwacht je veel van het Centraal Plan Bureau, dat haast lijkt te zijn opgericht om ons hierbij de weg te wijzen. Niet voor niets heeft het CPB dit jaar dan ook de publicatie Kansrijk arbeidsmarkt uitgebracht.
Marktfalen
Met deze publicatie wil het CPB aan geven hoe de werking van de arbeidsmarkt verbeterd kan worden, door marktfalen en onwenselijke uitkomsten van een vrij werkende arbeidsmarkt te redresseren. Het gaat daarbij om de gevolgen van de machtspositie van werkgevers tegenover werknemers (monopsonie). Om daar een tegenwicht tegen te bieden kunnen maatregelen als minimumlonen en ontslagbescherming gerechtvaardigd zijn. Maar het CPB waarschuwt ook dat dit soort maatregelen de werkgelegenheid of de productiviteit kan aantasten (p. 26).
Een vorm van marktfalen die daarbij niet wordt genoemd is datgene waar het in de discussies over werkloosheid nu juist om draait, het grote verschil tussen het aantal mensen dat wil werken en het aantal waarvoor werk beschikbaar is. Daar hebben we het over wanneer we constateren dat er tegenover meer dan 600.000 werklozen slechts 125.000 vacatures staan. Voor het CPB is dat echter een non-probleem (p. 10):
Op lange termijn ontstaat er immers altijd werkgelegenheid zolang bedrijven geld kunnen verdienen door het beschikbare arbeidsaanbod in dienst te nemen, of mensen als zelfstandige een eigen bedrijf kunnen starten.
Dit geloof dat op lange termijn markten altijd in evenwicht zijn is typisch voor het neoliberalisme. Dat wil overigens niet zeggen dat het CPB ontkent dat op korte termijn lastenverlichting gunstige gevolgen heeft voor de vraagkant van de economie. Dat blijkt ook uit de Macro-Economische verkenningen. Het CPB vindt dat alleen niet zo interessant. De korte-termijneffecten van de lastenverlichting worden ook niet gekwantificeerd.
Het CPB is alleen geïnteresseerd in de structurele werkgelegenheid, en daarom is men op zoek naar maatregelen die het aanbod op de arbeidsmarkt vergroten, al kunnen die op korte termijn de werkloosheid juist laten oplopen:
De kortetermijneffecten kunnen afwijken van de langetermijneffecten omdat mensen en bedrijven tijd nodig hebben hun gedrag aan te passen en omdat het bij een laagconjunctuur langer kan duren voordat mensen hun voorkeuren kunnen realiseren.
Bij die langetermijneffecten moeten we dan wel denken aan 2040 (p.28).
Onevenwichtigheden
Op een ideale markt zorgt het prijsmechanisme voor evenwicht tussen vraag en aanbod. Komen er meer aardbeien op de markt, dan daalt de prijs. Daardoor gaan consumenten meer aardbeien eten, en brengen producenten tegelijkertijd minder aardbeien op de markt, zodat er weer evenwicht optreedt. Neoliberalen denken dat dit voor elk aspect van de economie opgaat.
Neem echter de kapitaalmarkt. Er zijn mensen die sparen, en bedrijven die dat geld lenen om te investeren. Stel dat er minder behoefte aan kapitaal is, omdat ondernemers minder investeringsmogelijkheden zien. Dan gaat de rente omlaag, en neoliberalen denken dan dat er minder gespaard gaat worden, omdat de beloning voor sparen minder wordt.
Maar mensen sparen niet in de eerste plaats voor de rente. Ze sparen om het geld later uit te kunnen geven. En wie over tien jaar over € 10.000 wil kunnen beschikken, zal per jaar meer moeten sparen wanneer de rente lager is. Wanneer hij dat kapitaal wil gebruiken om van de rente in zijn levensonderhoud te voorzien, zal hij ook nog voor een hoger kapitaal moeten zorgen. Daarom leidt een lagere rente ook tot hogere pensioenbesparingen. Er komt dus meer geld op de kapitaalmarkt als er minder vraag naar is, en het prijsmechanisme geeft daar geen oplossing voor.
Op de arbeidsmarkt vindt iets vergelijkbaars plaats. De theorie is dat wanneer er minder behoefte aan arbeid is, de lonen dalen en mensen dus minder zullen willen gaan werken. Het CPB noemt dit het substitutie-effect (p.46). Er is echter ook wat genoemd wordt het inkomenseffect. Wanneer de lonen omlaag gaan, en mensen toch een bepaald inkomensniveau willen bereiken, zullen ze een groter aantal uren moeten gaan werken.
Voor een goed werkende arbeidsmarkt is het nodig dat het substitutie-effect domineert. Volgens het CPB is dat ook zo, waarbij men zich op buitenlands onderzoek beroept. Maar juist in de jaren zestig van de vorige eeuw, toen bij ons de lonen stegen, is de vijfdaagse werkweek ingevoerd. Werknemers gebruikten hun hogere loon deels om meer vrije tijd te kopen. In theorie kan dat het gevolg zijn geweest van collectieve afspraken die de individuele preferenties doorkruisten, maar dat lijkt me toch sterk.
Bij vergelijking tussen Europese landen blijkt ook dat naarmate de welvaart groter is, er minder gezinnen zijn waar beide partners fulltime werken. Je hoort uit Amerika ook verhalen over mensen die dubbele diensten draaien omdat ze anders het hoofd niet boven water kunnen houden. Die gaan dus ook minder werken wanneer het uurloon hoger wordt.
Bij de recente voorstellen tot belastingherziening volgt het kabinet de ‘spoorboekjes van de CPB modellen’. Daarbij worden dus verschillende stations gepasseerd. Eerst wordt de belasting verlaagd, zodat de netto-salarissen omhoog gaan. Vervolgens melden meer mensen zich op de arbeidsmarkt en gaan werklozen harder solliciteren. De werkloosheid gaat dan dus omhoog. Als gevolg daarvan kunnen de werkgevers de brutosalarissen verlagen, waardoor het rendabel wordt om meer mensen aan te nemen. In 2040 wordt zo het eindstation bereikt. De arbeidsparticipatie en de werkgelegenheid is dan toegenomen, maar dat wil niet zeggen dat er dan ook minder mensen werkloos zijn.
Die indruk wordt echter vaak wel gewekt. Zo schreef PvdA-Kamerlid Henk Nijboer op zondag 21 juni in een brief aan de leden van zijn partij dat het recente pakket belastingmaatregelen bedoeld is om mensen die het moeilijk op de arbeidsmarkt hebben te helpen. Maar hij schreef er niet bij dat de grootste lastenverlichting, de verhoging van de arbeidskorting voor lagere inkomens, juist bedoeld is om de concurrentie op de arbeidsmarkt te vergroten.
Hij zou overigens gelijk hebben wanneer deze maatregel het omgekeerde effect heeft van wat het CPB beoogt, en er daardoor meer mensen in deeltijd gaan werken. Ooit was dat het beleid. Het Akkoord van Wassenaar, weet u nog? Maar dat is zó jaren ’80.
Dure arbeidsplaatsen
De arbeidsmarkteffecten van belastingverlaging moeten overigens niet overschat worden. Wanneer het CPB gelijk heeft, leidt het vrijmaken van € 2,5 miljard voor een verhoging van de arbeidskorting bij lage inkomens tot een stijging van de structurele werkgelegenheid met nog geen 25.000 banen, waarmee je – in 2040! – vier procent van de huidige werklozen aan een baan kunt helpen (Tabel 2.1, p. 36). Dat kost de overheid dus € 100.000 per arbeidsplaats.
Wanneer we die 2,5 miljard investeren in de thuiszorg, zal dat al snel100.000 banen opleveren, en niet in 2040, maar binnen een paar maanden. En daar hebben juist kwetsbare ouderen iets aan die niet van een hogere arbeidskorting profiteren. Het is dan ook niet nodig om de lastenverlichting specifiek op werkenden te richten, zoals het kabinet wil, maar iedereen kan ervan profiteren.
Financiële prikkels
Het CPB heeft niet alleen een neoliberaal maatschappijbeeld, waarbij markten vanzelf in evenwicht komen en de overheid zich daar vooral niet mee moet bemoeien, het CPB heeft ook een neoliberaal mensbeeld. Mensen zijn in de visie van het CPB blikken poppetjes met een knopje op hun rug waaraan je maar hoeft te draaien om ze in beweging te zetten. Mensen vinden werken vervelend, en je kunt ze alleen zover krijgen door ze geld te geven. En als je ze minder geld geeft, gaan ze minder hard werken, en zullen ze ook minder hun best doen om aan een baan te komen.
Daarom verstoren belasting- en premieheffing volgens het CPB de arbeidsmarkt, en geldt dat nog erger voor werkloosheidsuitkeringen. Die maken immers dat als je werk vindt je er veel minder aan over houdt, en dus veel minder gestimuleerd wordt om aan het te werk te gaan.
Nu denk ik ook niet dat er veel mensen als vrijwilliger asperges gaan plukken, maar het hele verhaal is toch veel genuanceerder. Zo heb ik er al eerder op gewezen dat de meerderheid van de werklozen helemaal geen uitkering heeft, en dat deze werkzoekenden er bij het accepteren van werk er dus ook helemaal niet door belemmerd kunnen worden dat ze dan hun uitkering verliezen. In Griekenland krijgt na een jaar werkloosheid niemand een uitkering, en toch is de werkloosheid er gigantisch.
Opmerkelijk is ook dat alleenstaande bijstandscliënten wanneer ze werk krijgen er in inkomen veel meer op vooruit gaan dan alleenverdieners. Dat wordt ook bevestigd door het CPB (Tabel 2.3 op p. 45). Toch zijn alleenstaanden, en dan met name alleenstaande mannen sterk oververtegenwoordigd in de bijstandspopulatie. Het CPB gaat daar verder niet op in, want het zou dan moeten constateren dat er ook heel andere factoren dan de hoogte van de uitkering zijn die maken dat mensen wel of niet aan het werk komen.
Bij alleenstaande mannen is het percentage werklozen onafhankelijk van het opleidingsniveau. Paul de Beer vermoedt dat er bij deze groep sprake is van een gebrek aan niet-cognitieve vaardigheden die zowel binnen relaties als op het werk van belang zijn. Een andere verklaring zou kunnen zijn dat gehuwde mannen meer onder sociale druk staan om werk te zoeken dan alleenstaanden. Dan maakt het dus wel uit hoe actief iemand zelf is, maar zijn daarbij culturele factoren belangrijker dan financiële.
Ook de verklaring van de grote werkloosheid onder ouderen gaat voorbij aan culturele factoren. Bij het CPB denken ze dat dat vanzelf overgaat wanneer de WW-duur wordt bekort, maar dat zal geen invloed hebben op het sollicitatiegedrag van werklozen zonder uitkering die hun huis opeten of op de zak van hun partner moeten leven.
Waar je niets over leest, is dat jonge managers helemaal niet op oudere medewerkers zitten te wachten. In een vergrijsde organisatie zoeken ze jongeren voor het evenwicht, maar ‘je moet een leuk jong team juist niet verstoren door er ouderen bij te zetten’. En bovendien: een oudere werknemer heeft meer ervaring en misschien ook wel meer kennis dan de hedendaagse MBA’er, ook al heeft die werknemer zelf maar MULO-B.
Dat het niet alleen financiële factoren zijn die participatie belemmeren blijkt ook uit het verschijnsel vrijwilligerswerk. Vrije tijd is leuk wanneer je genoeg geld hebt om leuke dingen te doen, maar niet wanneer je er een overmaat van hebt en elk dubbeltje moet omkeren. Maar dat alles speelt geen rol in het neoliberale denken.
De positie van het CPB
Bij zijn analyse van de arbeidsmarkt geeft het CPB dus prioriteit aan de structurele werkgelegenheid in 2040 boven het aanpakken van de huidige werkloosheid. Elke staatsburger heeft dat recht, en wanneer het CPB een private denktank was gesubsidieerd door de werkgeversclub van Hans de Boer zou dat acceptabel zijn. Het CPB wordt echter betaald uit ons belastinggeld en heeft als onderdeel van het ministerie van Economische Zaken een voorkeurspositie bij de advisering over de beleidsontwikkeling.
Dat roept de vraag op of er iemand politiek verantwoordelijk is voor de prioriteiten die het CPB stelt. De onafhankelijkheid van het CPB lijkt echter een heilig huisje, meer nog dan die van de rechterlijke macht, terwijl die toch veel meer checks and balances kent. Rechters zijn ook gebonden aan de wet. Het is goed dat het CPB onafhankelijk is in zijn advisering over hoe je doelstellingen van het regeringsbeleid kunt bereiken, maar niet wat die doelstellingen moeten zijn. Bij arbeidsmarktbeleid doet het CPB dat echter wel: verhoging van de arbeidsparticipatie wordt belangrijker gevonden dan bestrijding van de werkloosheid. Ik zie niet in waarom de minister niet kan worden aangesproken op zijn politieke verantwoordelijkheid daarvoor.
En nog minder begrijp ik dat ook linkse politieke partijen hun programma’s door het CPB laten doorrekenen. Wie de verzorgingsstaat in stand wil houden krijgt van het CPB vanzelf een slecht cijfer voor werkgelegenheid. Dat het dan niet gaat om het oplossen van de huidige werkloosheid maar om de arbeidsparticipatie in 2040 wordt er niet bij gezegd. Linkse partijen moeten daar de discussie over aandurven. Onlangs heeft PvdA-voorzitter Hans Spekman op facebook inderdaad korte metten gemaakt met het CPB. Als de PvdA consequent is laten ze hun programma dan ook niet meer door het CPB doorrekenen. En dat geldt ook voor de SP en GroenLinks.
In Sociaal bestek oktober 2015