De Wet Werk en Bijstand wordt als een successtory gezien. Het aantal bijstandscliënten groeide minder hard dan de werkloosheid, en dat werd algemeen beschouwd als het gevolg van de financiële verantwoordelijkheid die de gemeenten gekregen hadden. Daardoor waren ze veel terughoudender geworden met het toekennen van uitkeringen.

De WWB werd daarom het voorbeeld voor de drie grote decentralisatieoperaties die er nu lopen: geef de verantwoordelijkheid aan de gemeenten, en je kunt gigantische bedragen bezuinigen. Anders dan bij de WWB worden die bezuinigingen van tevoren al in geboekt. Maar men vergeet dat bij de WWB de bezuinigingsmogelijkheden ontstonden omdat daar eerst de gemeenten de uitvoering deden zonder financiële verantwoordelijkheid, wat de gemeenten weinig stimuleerde om uitkeringen te weigeren of fraude te bestrijden. Bij de huidige decentralisaties gaan gemeenten juist taken uitvoeren die ze tot nu toe niet hadden.

 

Werknemersvaardigheden

Oorspronkelijk kende de bijstandswet een weinig succesvol toezicht op de gemeenten, gericht op het beperken van de uitgekeerde bedragen die bij het Rijk gedeclareerd konden worden. Nu de gemeenten financieel verantwoordelijk zijn, zou je het omgekeerde verwachten: dat het rijk toezicht houdt of de gemeenten de hun opgelegde taak van het verstrekken van uitkeringen aan wie dat nodig heeft wel goed uitvoeren, en of niet door winstbejag bij de gemeenten mensen ten onrechte een uitkering geweigerd wordt of dat bijstandscliënten nodeloos vernederd worden. Sommige gemeenten weigeren uitkeringen omdat ze  het budget dat ze van het Rijk krijgen ten onrechte als taakstellend beschouwen, of stellen managers aan die praten over ‘beperking van de schadelast’.

Je had dan ook mogen verwachten dat na de berichten in de Volkskrant van 24 december j.l. over de manier waarop de Amsterdamse Dienst Werk en Inkomen bijstandscliënten probeert ‘werknemersvaardigheden’ te laten opdoen de staatssecretaris onmiddellijk aan de telefoon hangt om te vragen waar ze in Amsterdam nou eigenlijk mee bezig zijn, maar zoiets hoor je nooit.

Daarentegen zie je wel dat men bij het Rijk oude impulsen om het uitkeringsvolume te beperken niet kan onderdrukken en de gemeenten wil verplichten om bijstandscliënten harder aan te pakken, hoewel de financiële consequenties daarvan in eerste instantie voor de gemeente zijn. De nieuwe Participatiewet die voor de WWB in de plaats moet komen, confronteert de gemeenten met allerlei nieuwe voorschriften. Er komt een verplichte wachttijd van vier weken en er is een lijst van wel negen gevallen waarin gemeenten verplicht zijn de uitkering drie maanden stop te zetten wanneer bijstandscliënten zich niet gezeglijk genoeg tonen.

 

Confectie

Terwijl de retoriek bij de decentralisaties is dat er maatwerk moet worden geleverd, is hier juist sprake van confectie. Het is een slecht voorteken voor gemeenten die de illusie koesteren dat ze door de decentralisaties eigen beleid kunnen gaan voeren. Zoals Guus te Wechel van de VNG altijd zei: ‘decentralisatie’ is het enige geval waarin in het Nederlands het lidwoord aan het zelfstandig naamwoord wordt vast geschreven.’  

De wetgeving getuigt overigens van grote haast. Art. 9.5 schrijft voor dat de belanghebbende verplicht is ‘zich te onthouden van zeer ernstige misdragingen jegens de met de uitvoering van deze wet belaste personen en instanties tijdens het verrichten van hun werkzaamheden’. Gewone misdragingen en ernstige misdragingen mogen kennelijk wel. Achtergrond van dit hilarische artikel is dat men het gemeenten mogelijk wil maken bovenop de mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging ook nog een sanctie op te leggen, maar dan alleen bij zeer ernstige misdragingen. Of dat juridsch kan is overigens nog maar de vraag.

 

Voorgeschiedenis

Veel aandacht gaat uit naar de verplichting die de nieuwe wet de gemeenten oplegt om een tegenprestatie te vragen van wie een uitkering ontvangt, in de wandeling aangeduid als ‘verplicht vrijwilligerswerk.’ Gemeenten hebben die bevoegdheid al, maar worden daar nu toe verplicht bij iedereen die er maar enigszins voor in aanmerking komt. Voor iemand met zorgtaken kan een uitzondering worden gemaakt.

Dit soort tegenprestaties heeft een lange voorgeschiedenis. Voor en na de oorlog droeg men werklozen graag spitwerk op. Daarmee leverden werklozen een tegenprestatie voor hun uitkering; op die manier zijn het Amsterdamse Bos, het Haagse Zuiderpark en de Leidse Hout tot stand gekomen. Maar een van de functies daarvan was ook te voorkomen dat werklozen fraudeerden. Drees beschouwde het daarom als een beter controlemiddel dan de werklozen voortdurend in de gaten te houden. Bleven mensen weg, dan kon je mooi hun uitkering intrekken.[i]

Niet iedereen was daarmee echter even gelukkig, ook omdat er geen rekening werd gehouden met de bekwaamheden die mensen ontwikkeld hadden. ‘Menig horlogemaker of pianist is door zware lichamelijke arbeid de geschiktheid voor zijn oorspronkelijke werk kwijtgeraakt.’ [ii] Na de oorlog werden deze werkverschaffingsprojecten voortgezet door de DUW, de Dienst Uitkering Werken. De DUW-arbeiders moesten spitten in een tijd dat er al graafmachines bestonden, en ervoeren dat als een vernedering.

 

Bevolkingsadministratie

Ik werd daar op een onverwachte manier mee geconfronteerd toen ik 1981 in de Leidse gemeenteraad als wethouder een voorstel verdedigde om de bevolkingsadministratie te automatiseren. Daarbij zouden twee arbeidsplaatsen verdwijnen. Ik had mij voorbereid op veel kritiek daarop, maar kreeg tot mijn verbazing in de voorbereidende commissievergadering juist bijval van het CPN-raadslid Jan Brands, wiens vader als DUW-arbeider had gewerkt, omdat hij het principieel onjuist vond werk door mensen te laten doen dat ook door machines gedaan kan worden.

In de jaren ’60 en ’70 was er geen behoefte aan gesubsidieerd werk, anders dan de sociale werkvoorziening voor mensen die ook bij volledige werkgelegenheid niet aan de bak kwamen. Wie te lang in de kaartenbak van de sociale dienst achterbleef, kwam daar haast vanzelf terecht. Financieel leverde dat de overheid niet veel op, omdat de inkomsten op gingen aan begeleiding en machines. De doelstelling was maatschappelijke participatie door mensen met allerlei beperkingen, en daar slaagde men ook in.

 

Gedwongen

In de jaren ’70 en ’80 ontstond er echter opnieuw op grote schaal werkloosheid. Er kwamen toen allerlei initiatieven om voor mensen die geen werk konden vinden gesubsidieerd werk te creëren. Ik herinner mij de Werkverruimende Maatregel, de Tijdelijke Arbeidsplaatsen, de Banenpool, de Wet Inschakeling Werkzoekenden, de Wet Werken met Behoud van Uitkering, het Jeugdwerkgarantieplan, de Melkertbanen, de basisbaan, de participatiebanen, de leerwerkplicht, en het werkleerrecht.

Eerst gingen die regelingen uit van het idee dat werklozen slachtoffer waren van de economische ontwikkeling, en dat wanneer er onvoldoende regulier werk was de overheid moest proberen de slachtoffers te helpen door ze in staat te stellen iets nuttigs te doen voor de maatschappij, hun vaardigheden op peil te houden en de verveling te verdrijven. Dat is echter verleden tijd. Om mijzelf te plagiëren: ondanks al het gedweep met kenniseconomie is er niemand meer die zich druk maakt over de kennis van werkloze academici. [iii]

In plaats daarvan won het idee veld dat mensen werkloos waren omdat ze geen zin hadden te werken, en dat ze daarom gedwongen moesten worden. De meest radicale consequentie daarvan was de leerwerkplicht, waarbij iedereen beneden de 23 die geen opleiding volgde verplicht werd te werken, ook als hij/zij geen uitkering aanvroeg. Daarbij had staatssecretaris Aboutaleb even over het hoofd gezien dat het EVRM dwangarbeid verbiedt – foutje, kan gebeuren.

Als alternatief kregen de gemeenten krachtens de Wet Wij (Wet investeren in jongeren) de verplichting aan iedereen beneden de 27 die zich aanmeldde binnen acht weken een aanbod te doen voor werk of scholing. Slechts wanneer de gemeente daar niet toe in staat was of het werk onvoldoende opleverde, kon er een uitkering worden verstrekt. Mede door de crisis  kwam daar niets van terecht. De wet is inmiddels al weer ingetrokken en ook beneden de 27 kun je sinds 2012 weer gewoon een bijstandsuitkering krijgen.

 

Work first

Achter de wet Wij zat de uit Amerika overgekomen work first gedachte: maak het werklozen zo vervelend mogelijk, en ze haken vanzelf af. Daar was men niet helemaal eerlijk over: volgens de MvT zouden 9.000 jongeren geen uitkering meer krijgen, maar volgens het nader rapport (de reactie op het advies van de Raad van State) verwachtte men geen significante toename van het aantal afhakers.

De work first gedachte heeft vorm gekregen in de wijziging van de WWB per 2012 waarbij o.a. de gemeenten de bevoegdheid kregen mensen met een bijstandsuitkering werk op te dragen. Daarmee zijn we terug bij de werkverschaffing uit de jaren ’30. Er zijn daarbij twee motieven in het geding. Men tracht mensen met een te grote afstand tot de arbeidsmarkt te disciplineren – werknemersvaardigheden bijbrengen volgens de neoliberale newspeak – en men draagt anderen maatschappelijk nuttige taken op.

Het eerste gebeurde al eerder in het kader van de re-integratie. Je vraagt je wel af wie eigenlijk bepaalt dat mensen op die manier moeten worden aangepakt. En je moet je natuurlijk ook afvragen in hoeverre je mensen motiveert om te werken met bezigheden die eigenlijk geen nut hebben. Om mezelf alweer te plagiëren:

De vraag is wat er gebeurt wanneer mondige afgestudeerden van hogere opleidingen gedwongen worden dit soort vernederingen te ondergaan omdat de arbeidsmarkt hun geen alternatief biedt. Nu vormen de slachtoffers van WorkFirst een geïsoleerde groep, zonder verbindingen met beleidsmakers of de media. Maar wanneer dat verandert, en mensen met gezag in de samenleving zien hoe hun kinderen of de kinderen van hun vrienden worden aangepakt, zal de publieke opinie omslaan.

Het lijkt erop dat met het artikel in de Volkskrant van 24 december 2013 die verbinding met de media tot stand is gekomen. Het begint nu ook door te dringen dat je met Work First aanzienlijk slechter af bent dan met een taakstraf.

 

Nuttig

Sinds 2012 kunnen werkzaamheden ook worden opgedragen bij wijze van tegenprestatie voor de genoten uitkering, zonder de pretentie dat dat bijdraagt aan een betere toegang tot de arbeidsmarkt. Maar dat moet dan wel nuttig werk zijn, zonder dat het leidt tot verdringing. Dat is bijna een onmogelijke eis, en we zien dan ook allerlei voorbeelden waar dat mis gaat: in de thuiszorg, bij het straatvegen, en bij het rondbrengen van post voor de gemeente.

De werkelijkheid is daarbij altijd weer gekker dan je voor mogelijk houdt. In Leiden is het personeel van de stationsfietsenstalling per 1 juli 2014 ontslag aangezegd, omdat de NS het huurcontract heeft opgezegd. In plaats daarvan is een contract gesloten met het bedrijf Rataplan, dat zich bezig houdt met re-integratie.[iv] Inmiddels schijnt er een oplossing gevonden te zijn, maar alleen al dat zoiets kan gebeuren geeft de burger weinig vertrouwen.  

  

Politiek

Op een of andere manier zal de nieuwe wet wel door de Tweede Kamer komen, want VVD en PvdA hebben zich bij het regeerakkoord eraan gebonden. Maar het wordt spannend of dat ook voor de Eerste Kamer op zal gaan. Tijdens de kabinetsformatie is aan de voorzitter van de Eerste Kamer gevraagd wat de gevolgen zouden zijn van het feit dat de regeringspartijen in de Eerste Kamer niet over een meerderheid beschikken.

Volgens Fred de Graaf zou de Eerste Kamer de voorstellen niet politiek beoordelen maar alleen op ‘rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid’. Dat heeft de Tweede Kamer geaccepteerd. Het feit dat de oppositiepartijen in de Eerste Kamer aan de leiband van hun collega’s in de Tweede Kamer lopen en wel degelijk een politiek oordeel vellen, wil niet zeggen dat daarmee de Eerste Kamer en dus ook de regeringspartijen niet tot taak hebben de uitvoerbaarheid van wetgeving te testen. En dus zullen ze zich ook moeten afvragen of die bepaling uitvoerbaar is waarbij de gemeenten de taak krijgen in principe elke bijstandscliënt nuttige werkzaamheden op te dragen..

Het lijkt mij niet. Half 2013 werden er in Nederland 348.000 bijstandsuitkeringen verstrekt. Een deel daarvan gaat naar mensen die een beroep zullen doen op een van de vrijstellingsgronden, maar er zal toch voor minstens 200.000 mensen werk moeten worden bedacht. Daar komen dan een heleboel mensen bij die nu nog in de Wajong zitten of naar de sociale werkplaats zouden gaan. Dat werk moet voldoen aan tegengestelde eisen: het moet nuttig zijn, maar niet zo nuttig dat er sprake is van verdringing. Het moet geen dure machines of gebouwen vereisen, want dan wordt de uitvoering te duur. En om dezelfde reden moet er ook niet te veel toezicht nodig zijn.

 

Onuitvoerbaar

Wanneer men dit probleem probeert op te lossen door mensen te detacheren bij organisaties buiten de gemeente, moet men er rekening mee houden dat die andere organisaties mensen ook af kunnen wijzen als ze zich niet gemotiveerd genoeg tonen. Bovendien moeten die organisaties ervoor zorgen dat ze niet te afhankelijk worden van de extra krachten, want die raken ze weer kwijt wanneer we ooit uit de crisis zouden komen. Dat zal nog wel even duren, maar je weet maar nooit.

Met het jeugdgarantieplan werden in de jaren ’90 de gemeenten verplicht in ruil voor een uitkering elke jongere tot 22 jaar werk aan te bieden. Dat mislukte hopeloos: de gemeenten waren eenvoudig niet in staat om werk te verzinnen voor al die mensen dat aan de eisen voldeed. Bij de Wet Wij gebeurde hetzelfde. Nu het om de hele bijstandspopulatie gaat is het nog veel minder mogelijk voor iedereen nuttig werk te vinden dat niet verdringt. Er is dus voldoende reden voor de Eerste Kamer om de wet als zijnde onuitvoerbaar af te wijzen. Dat geldt ook voor de regeringspartijen.

Interessant is dat die onuitvoerbaarheid ook erkend wordt. Volgens art. 8a dient uit een op te stellen verordening o.a. te blijken ‘hoe wordt omgegaan met de situatie dat niet direct maatschappelijk nuttige activiteiten voorhanden zijn die kunnen worden opgedragen als tegenprestatie…’. Ik zou zeggen: dan kun je de wet dus niet uitvoeren, maar dat zou betekenen dat een gemeente zichzelf bij verordening ontheffing kan verlenen van een wettelijke plicht. Ook hier blijkt er onvoldoende nagedacht.

 

Alternatief

Ik zou wel een alternatief weten. In plaats van cliënten te straffen die rotklussen weigeren, kun je ook mensen belonen die vrijwilligerswerk doen. Het is nu de bedoeling dat mensen die zorgtaken op zich nemen vrij worden gesteld van het verplichte vrijwilligerswerk. Er hoeft dan ook minder snel een beroep gedaan te worden op professionele hulp, al zit daar ook een element van verdringing in. Maar door mensen in staat te stellen voor hun eigen geliefden te zorgen bevorder je ook het welzijn van de betrokkenen.

Analoog zou je mensen die zelf een plek vinden om vrijwilligerswerk te doen, voor een bepaalde periode vrij kunnen stellen van de sollicitatieplicht. Daarmee verlicht je de administratieve lasten voor het bedrijfsleven omdat men minder brieven van wanhopige sollicitanten ontvangt, en geef je anderen meer kans op de arbeidsmarkt. Je beloont dan eigen initiatief en draagt eraan bij dat organisaties waar iemand vanuit de bijstand komt te werken meer aan zo iemand hebben, omdat hij meer gemotiveerd zal zijn. Misschien leidt het wel tot een betaalde baan.         

Voor de acceptatie van zo’n alternatief is nodig dat werklozen in de eerste plaats gezien worden als slachtoffer van een falend economisch beleid en niet als profiteurs. Het vraagt een heel andere visie op werkloosheid dan naar voren komt uit de stukken die het huidige kabinet presenteert.

 

In Sociaal bestek februari 2014.

 

Het artikel is inmiddels deels achterhaald omdat het kabinet de tegenprestatie niet langer landelijk verplicht wil stellen, maar \\\'dit besluit maakt naar de mening van de redactie de zeggingskracht van dit artikel niet minder groot.\\\'