Verschenen in 'TPC' - 08-02-2014
Tot 1985 kenden gemeenten het instituut van de slotwijziging. Wanneer bekend was hoeveel de gemeente op verschillende begrotingsposten had uitgegeven, werd een begrotingswijziging opgesteld waarbij uitgavenposten die overschreden waren werden opgehoogd tot het feitelijke niveau. Per post werd dat beargumenteerd, maar de argumentatie kwam meestal niet verder dan dat het geraamde bedrag onvoldoende was gebleken.
Wanneer eenmaal de slotwijziging door de raad was vastgesteld, kon de jaarrekening worden behandeld. Er bleek dan dat er geen uitgaven gedaan waren waarmee de begroting overschreden was, en iedereen was gelukkig. Dat gold vooral de leden van B&W, want in de goede oude tijd konden die nog hoofdelijk aansprakelijk gesteld worden bij begrotingsoverschrijdingen, al kwam dat zelden voor. Wilde een raad van die mogelijkheid gebruik maken, dan moesten dus de onderdelen van de slotwijziging die die overschrijding achteraf legitimeerden, niet worden goedgekeurd.
In 1985 werd dat veranderd. Vanaf dat jaar mochten begrotingswijzigingen niet meer na het jaar waarop ze betrekking hadden worden vastgesteld. Werd de begroting toch overschreden, dan moest dat in de rekening tot uitdrukking komen. Door de rekening vast te stellen werden de overschrijdingen alsnog gesanctioneerd.
Men beriep zich daarbij op de invoering van het baten-lastenstelsel, omdat daarbij de slotwijziging het mogelijk zou maken achteraf verplichtingen aan te gaan. Dat komt niet erg overtuigend over. Opvallend is trouwens hoe halfslachtig de aanpassing van de gemeentewet toen was: onder de verplichte uitgaven figureert nog steeds de betaling van schulden, ook al is dat geen last in de zin van het baten-lastenstelsel.
Met de vaststelling van de rekening vindt ook decharge plaats van het college van B&W, zij het ‘behoudens later in rechte gebleken onregelmatigheden’. Maar de kans om leden van B&W hoofdelijk aansprakelijk te stellen had de raad dan laten lopen, wel kon bij later gebleken fraude altijd nog aangifte gedaan worden. En collegeleden bleven bleef ook politiek aansprakelijk. Niemand kan medewerking aan een raadsenquête weigeren omdat met de vaststelling van de rekening decharge heeft plaats gevonden. Politieke aansprakelijkheid is naar zijn aard onbeperkt.
In 2002 verdween de mogelijkheid om de leden van B&W hoofdelijk aansprakelijk te stellen. Dat gebeurde op advies van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, hoewel je ook zou kunnen stellen dat hoofdelijke aansprakelijkheid juist past in een stelsel waar meer nadruk ligt op de verantwoordingsplicht van het college tegenover de raad. In plaats van de hoofdelijke aansprakelijkheid kwam voor B&W de mogelijkheid een indemniteitsbesluit voor te stellen, maar dat is alleen schuiven met papier. Belangrijker is dat de raad B&W naar huis kan sturen.
Nog steeds betekent vaststelling van de rekening de decharge van B&W, maar niet duidelijk is wat dat nu nog inhoudt. Financiële aansprakelijkheid was er al niet, en strafrechtelijke of politieke aansprakelijkheid worden door de decharge niet opgeheven.
Anders dan de gemeenten kent het Rijk nog steeds de slotwijziging, aangeduid als slotwet. Het is niet duidelijk waarom de wetgever hier wel wijziging van de begroting na het dienstjaar toestaat, ook bij baten-lasten diensten. Daarnaast bepaalt de Comptabiliteitswet dat zowel de Tweede als de Eerste Kamer moet besluiten over decharge van de ministers. Maar ook hier is de betekenis daarvan onduidelijk. Financiële aansprakelijkheid was er al niet, en ook hier heft decharge de strafrechtelijke en de politieke aansprakelijkheid niet op.
In de huidige situatie waarin de coalitiepartijen geen meerderheid hebben in de eerste Kamer, zou de Eerste Kamer kunnen weigeren een slotwet goed te keuren en vervolgens weigeren tot decharge over te gaan. Dat dwingt een minister de vertrouwenskwestie te stellen, en zo zou de Eerste Kamer het recht veroveren een kabinet naar huis te sturen, ten koste van het primaat van de Tweede Kamer.
Je kunt je op beide bestuursniveaus ook een veel eenvoudiger procedure voorstellen. Het college dan wel de minister stuurt de rekening naar de raad resp. de Tweede Kamer, met een verantwoording en een rapport van de accountant resp. de Algemene Rekenkamer. In het debat daarover kan blijken of het college dan wel de minister nog het vertrouwen van de raad dan wel de Tweede Kamer heeft. Wordt er geen besluit genomen het college dan wel de minister te ontslaan, dan is daarmee de kous af.
De procedure wordt veel doorzichtiger, het is iedereen duidelijk waar het echt om gaat, en er is minder papier nodig. Financieel zal de bezuiniging niet erg groot zijn, maar als je een kleinere overheid wilt, moet je ook met de stofkam door de procedures gaan.
In TPC Tijdschift voor public governance, audit & control februari 2014