Verschenen in 'TPC' - 15-06-2013
In mijn vorige column in dit blad (februari 2013) heb ik aangegeven hoe met PPS-constructies de normen voor het EMU-tekort kunnen worden omzeild: als overheid sluit je een contract met een private partij die de investering doet, zodat de investering niet meetelt voor het EMU-tekort. In plaats van kapitaallasten betaal je dan een gebruiksvergoeding. Het is alsof je het tekort berekent volgens het stelsel van baten en lasten in plaats van het in Europa afgesproken kasstelsel.
Als Keynesiaan leek het mij een goede zet om zo meer te kunnen investeren, maar ik was verbaasd dat een kabinet dat zegt dat het er bij de drie-procentsnorm niet om gaat dat we Europa plezieren maar dat we niet te hoge rentelasten op ons nemen, zo gemakkelijk de rentelasten inruilt voor gebruiksvergoedingen die de overheid net zo goed moet betalen.
Het blijkt echter dat dit te kort door de bocht was. Jan Verhagen van de gemeente Den Haag wees mij erop dat Eurostat, dat voor elk land bepaalt hoe hoog het EMU tekort is, eigen criteria aanlegt voor de vraag of er bij PPS-constructies sprake is van een overheidsinvestering of niet. Wil er sprake zijn van een private investering dan is een eerste voorwaarde dat de private partij het constructierisico loopt. Daarnaast moet de private partij het beschikbaarheidsrisico en/of het vraagrisico dragen. Anders wordt de investering aangemerkt als een overheidsactiviteit, ook al loopt deze niet via de kas van de overheid.
Het eerste zal vaak niet zo’n probleem zijn. Bij elke aanbestedingsprocedure ligt het constructierisico in principe bij de aannemer, al moet dan wel uitgesloten worden dat er grote bedragen aan meerwerk worden betaald. Bij PPS-constructies gebeurt dat door geen afspraken te maken over de constructie maar over de functionaliteit.
Lastiger is het met de twee andere risico’s. Wanneer men een gebouw huurt voor een bepaalde tijd, loopt de eigenaar vanzelf het risico dat hij daarna met een leeg kantoor blijft zitten. Infrastructuur huurt men niet voor een bepaalde periode. Heft men tol, dan is er vanzelf sprake van een gebruiksrisico. Heft men geen tol, dan kan men een gebruiksrisico creëren door de eigenaar geen vaste gebruiksvergoeding te geven maar deze te betalen op basis van het gebruik. Dat is in het verleden bij voorbeeld gebeurd bij de Wijckertunnel.
Het opmerkelijke van zo’n overeenkomst is dat er dan voor beide partijen een risico gecreëerd wordt dat er eerst niet was. De eigenaar loopt het risico dat het gebruik achter blijft, en dat risico zal in de prijs verwerkt zijn. Maar de overheid koopt daarmee geen risico af, maar loopt zelf ook meer risico, omdat het gebruik de verwachting ook kan overtreffen. Dat is bij de Wijckertunnel ook gebeurd, en die heeft de overheid dan ook meer geld gekost dan bij een reguliere financiering. Daartegenover kun je hoogstens stellen dat er ook meer aan motorrijtuigenbelasting is binnen gekomen dan eerder voorzien.
In Nederland heeft het CBS de taak om aan de hand van de Europese criteria na te gaan of er sprake is van een overheidsinvestering – die dus meetelt voor het EMU tekort – of van een private investering. Daarbij zit het CBS met twee problemen. In de begrotingsstukken die het CBS ontvangt worden private investeringen die vanwege gemaakte afspraken meetellen voor het EMU tekort niet systematisch vermeld. Men moet het gedeeltelijk hebben van krantenberichten.
Maar de criteria zijn niet altijd even duidelijk. Terugkoppeling door het CBS op Eurostat leidde ertoe dat vier projecten die eerder als een private investering waren beschouwd, bij nader inzien als een overheidsinvestering moesten worden opgevat. Daaronder waren de renovatie van het Ministerie van Financiën en investeringen in twee autowegen, de A59 en de N31. Daarmee moest dus ook het EMU tekort worden bijgesteld.
De aanpassing van de A59 vond plaats in opdracht van de provincie, die daarmee dus ook achteraf een hogere bijdrage aan het EMU tekort bleek te hebben geleverd dan verondersteld. Nu vloeit daar geen bloed uit, maar dat wordt anders wanneer volgens de wet Hof individuele overheden verantwoordelijk zouden worden gemaakt voor hun aandeel in het EMU tekort. Dan voorzie ik daarover processen bij de bestuursrechter.
Een oplossing hiervoor is heel eenvoudig: bereken het EMU tekort in het vervolg volgens het stelsel van baten en lasten. Maar juist het eenvoudige is vaak het moeilijkst te realiseren.
In: TPC, Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control, juni 2013.