Zoek op trefwoord :
De schade verdelen
Verschenen in 'B&G' - 03-05-2013

Een ongeluk komt zelden alleen. Het rijk probeert krampachtig het EMU-tekort beneden 3% van het BBP te houden en de gemeenten delen in de daarvoor noodzakelijke bezuinigingen. Ze zullen veel moeten bezuinigen op taken die het rijk niet aankan en daarom aan de gemeenten opdraagt. Daarnaast zijn er nog allerlei geniepigheidjes in het regeerakkoord: ook gemeenten die niet bij een fusie betrokken zijn, zullen worden gekort op hun uitkering uit het gemeentefonds vanwege de veronderstelde efficiencywinst bij fusies.

Maar gemeenten hebben ook nog hun eigen problemen. Door de crisis zitten veel gemeenten met onverkoopbare grondposities. Dat probleem is heel ongelijkmatig verspreid, omdat van sommige gemeenten verwacht werd dat ze op grote schaal woningbouw mogelijk zouden maken, terwijl andere gemeenten zijn volgebouwd, zodat geen uitbreiding mogelijk was. Die gemeenten klaagden dat ze geen inkomsten hadden uit grondexploitaties, maar nu blijkt dat een blessing in disguise. De vraag doet zich voor of gemeenten die door verliezen op grondexploitaties in de problemen zijn gekomen, een beroep kunnen doen op art. 12 van de Financiële-verhoudingswet.

 

Artikel 12

Art. 12 geeft de beheerders van het gemeentefonds de mogelijkheid een aanvullende uitkering te verstrekken aan gemeenten waarbij de algemene middelen ‘aanmerkelijk en structureel tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien’. Het is een van de klassieke artikelen uit de Nederlandse wetgeving, en ligt ten grondslag aan het begrip art.-12 gemeente. Art. 12 concurreert daarmee in bekendheid met art. 31 van de gereformeerde kerkorde. Hoezeer art. 12 een begrip geworden is, blijkt uit het feit dat toen in 1995 een voorstel werd ingediend voor een nieuwe Financiële-verhoudingswet waarin de aanvullende uitkering geregeld werd in art. 11, de traditieminnende SGP-fractie met succes voorstelde art. 10 te splitsen ten einde het oude art. 12 ook weer zijn oude plaats te geven.

Historisch is de belangrijkste reden voor art. 12 de mogelijkheid om bij de verdeling van het gemeentefonds rekening te houden met kostenposten die in het objectieve verdeelmodel niet zijn voorzien, de z.g. verdeelstoornissen. In de jaren zestig, toen het gemeentefonds nog werd verdeeld op basis van zeer grove criteria, leidde dit tot zeer veel aanvragen om aanvullende steun, waarvan vele ook gehonoreerd werden. De onderzoeken naar de gerechtvaardigdheid van die aanvragen leidden soms ook tot verfijningen van het verdeelmodel.

Door alle verbeteringen kwamen veel gemeenten ‘uit de art.-12 situatie’. Zo kon de aanvullende steun aan Leiden, die van 1971 tot en met 1992 verstrekt is, beëindigd worden vanwege de effecten van de Financiële-Verhoudingswet 1984,[1] die vanwege een overgangstermijn van 10 jaar pas in 1993 volledig in werking trad. De nieuwe Financiële-verhoudingswet die in 1997 van kracht werd, bracht de verdeling van het gemeentefonds nog meer in overeenstemming met objectief vast te stellen kostenfactoren, zeker nadat het verdeelsysteem nog was aangepast aan de specifieke kosten van gemeenten met een zeer drassige bodem.

Er zijn dit jaar nog slechts vier gemeenten[2] die een vorm van aanvullende steun uit het gemeentefonds krijgen of hebben aangevraagd. Daaruit blijkt het succes van achtereenvolgende pogingen om de verdeling van het gemeentefonds te baseren op objectief vast te stellen kenmerken van gemeenten die gerelateerd zijn aan de te maken kosten om tot een gelijkwaardig voorzieningenniveau te komen.

Ondanks het kleine aantal art.-12 gemeenten, staat de regelgeving rond art. 12 niet stil. In 2011 verscheen een brochure van 24 bladzijden, die in 2012 alweer werd aangepast. Die aanpassingen hielden verband met de problemen die veel gemeenten hebben met hun grondexploitaties, waardoor een groot beroep op art. 12 dreigt.

Verdeelstoornissen zijn dan ook niet het enige motief voor art. 12. Los van het verdeelstelsel kunnen zich omstandigheden voordoen waardoor gemeenten in grote financiële problemen komen. Dan kan het gevolg zijn van eigen beleid, maar ook van externe omstandigheden. Van Zaalen constateerde dat in deze gevallen art. 12 functioneert als resp. een collectieve WA-verzekering en een collectieve molestverzekering voor de gemeenten, hoewel hij van mening was dat een dergelijke voorziening achterhaald was omdat de kwetsbaarheid van gemeenten was afgenomen door schaalvergroting en versterking van de financiële functie.[3]

Dit laatste is ongetwijfeld een tweede reden voor het afgenomen beroep op art. 12, maar zo’n collectieve verzekering blijft van belang in verband met de kredietwaardigheid van gemeenten. De mogelijkheid een beroep te doen op art. 12 geeft geldschieters een extra zekerheid. Daarmee profiteren ook gemeenten die geen aanvullende uitkering krijgen van het bestaan van art. 12 vanwege de lagere rentetarieven. Het is ook een van de redenen voor de hoge rating van de BNG. Overigens gaan geldschieters er impliciet wel vanuit, dat ook bij de provincies, waar art. 12 niet geldt, het rijk een faillissement zal voorkomen.

Art. 12 is enigszins vergelijkbaar met de redenering die aanvankelijk werd gevolgd om de steun van andere EMU landen aan Griekenland te rechtvaardigen: dat bevestigde hun eigen kredietwaardigheid.[4] Overigens heeft men dat later weer los gelaten en aan private geldschieters gevraagd een groot deel van hun vorderingen af te schrijven. Dat het geheel nog een beetje functioneert hebben we te danken aan de bereidheid van de ECB om staatsobligaties op te kopen van de eurolanden. 

Art.-12 uitkeringen worden vertrekt uit het gemeentefonds en gaan dus ten koste van de uitkeringen aan andere gemeenten. Die kijken dan ook met een zeker wantrouwen naar art.-12 gemeenten. Om te voorkomen dat gemeenten lichtvaardig een beroep doen op art. 12, gelden voor de toepassing van art. 12 vele voorwaarden, zoals een stringent toezicht door de Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden (IFLO) van het Ministerie van BZK.

Een belangrijke voorwaarde is ook dat de eigen inwoners voldoende bijdragen aan het weer gezond maken van de gemeenten. Daartoe gelden normen voor OZB, reinigingsrecht en rioolrecht, ook wel aangeduid als het ‘toegangskaartje voor art. 12’. Het OZB-tarief moet ten minste op 120% van het landelijk gemiddelde liggen, daarmee wordt er impliciet van uitgegaan dat slechts een minderheid van de gemeenten een beroep doet op art. 12. Ingeval van verwijtbaar eigen beleid kan ook een hoger percentage worden vastgesteld, zoals in het verleden is gebeurd bij Loppersum en Neder Betuwe.

Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat gemeentebesturen slechts node tot belastingverhoging overgaan, vanwege negatieve reacties van de burgers. Dit verdraagt zich slecht met de overige regelgeving rond de OZB, waarbij het rijk juist burgers wil beschermen tegen gemeenten die de OZB te veel willen verhogen en kennelijk niet gelooft in de remmende werking van de angst voor de kiezer. Daarom is er een ‘macronorm’ ingevoerd voor de stijging van de OZB, waarbij de minister een collectieve overschrijding van de norm in mindering kan brengen op het gemeentefonds.

Terwijl het art.-12 regiem dus gemeenten kan verplichten hun OZB-tarief aanzienlijk te verhogen, wordt als ze dat doen van andere gemeenten verwacht dat ze de OZB minder verhogen dan de macronorm. Maar als ze dat al zouden willen ontbreekt hun de informatie in welke mate dat zou moeten gebeuren. Dit jaar wordt een belangrijke overschrijding van de macronorm verwacht, [5] maar dat lijkt een onvermijdelijk gevolg van de eisen die de minister zelf stelt. Alvorens gemeenten een art.-12 aanvraag doen, moeten zij eerst hun eigen lasten op orde brengen. Er moet gekozen worden: òf de macronorm wordt versoepeld of verdwijnt, òf er wordt van art.-12 gemeenten geaccepteerd dat zij de OZB met niet meer dan de macronorm verhogen. 

Overigens kunnen gemeenten ook extra geld van het rijk krijgen buiten art. 12 om. Na de vuurwerkramp in Enschede in 2000 kreeg de gemeente rechtstreekse steun van het rijk, en niet via art. 12, omdat dat laatste de andere gemeenten te veel belast had. Daarmee behoorde die extra steun tot de rijksuitgaven en had volgens het geldende principe ‘trap op trap af’ de storting in het gemeentefonds zelfs moeten worden verhoogd, waarmee de andere gemeenten zelfs hadden geprofiteerd van de ramp. Terecht heeft men in dat specifieke geval daarvan afgezien.

 

Grondexploitaties

Een ander geval waarin het rijk een gemeenten in de problemen extra geld heeft uitgekeerd buiten het gemeentefonds om, was dat van de gemeente Purmerend in 1990. Purmerend had toen vanwege een uitbreidingstaakstelling vastgesteld door het rijk veel grond aangekocht. Door gewijzigde inzichten werd echter besloten dat veel van de aangekochte gronden niet langer voor bebouwing in aanmerking kwamen. De Raad van State besloot dat Purmerend recht had op een schadevergoeding door het rijk van ƒ 63,1 miljoen (omgerekend € 28,7 miljoen), naast een bijdrage van de provincie. De ministerraad besloot de helft van dit bedrag te brengen ten last van het departement van VROM, en de andere helft om te slaan over alle departementale begrotingen.[6]

Dit is duidelijk geen precedent voor de gemeenten die nu in de problemen zijn gekomen met hun grondbezit. Die problemen zijn niet ontstaan door gewijzigd beleid van rijk of provincie, maar door gewijzigde marktomstandigheden. Zelfs wanneer het gemeenten volledig zou zijn toe te rekenen dat zij onvoldoende op die gewijzigde marktomstandigheden hebben ingespeeld, zou nog het karakter van art. 12 als collectieve WA-verzekering van de gemeenten, gekoppeld aan de negatieve effecten voor alle gemeenten wanneer één gemeente niet aan zijn betalingsverplichtingen zou kunnen voldoen,  reden moeten zijn een verzoek om aanvullende steun in ieder geval serieus te bekijken.

Daarbij is ook van belang dat actief grondbeleid niet een exotische hobby is van een paar wethouders, maar een reguliere activiteit van de gemeenten, om zo de aanleg van collectieve voorzieningen in uitbreidingsgebieden te financieren uit de opbrengst van de bouwrijpe gronden. Amsterdam financierde al in de zeventiende eeuw op deze manier de aanleg van de grachtengordel.

Een alternatief is passief grondbeleid waarbij er met particuliere projectontwikkelaars afspraken worden gemaakt over voorzieningen die zij zelf tot stand brengen, maar bij grote uitbreidingen die plaats vinden over een langere periode geeft dit te weinig mogelijkheden om in te spelen op gewijzigde inzichten en omstandigheden. Een tussenvorm is het verhaal van kosten op particuliere ontwikkelaars, maar daarbij loopt de gemeenten ook risico voor de investeringen waarvoor kostenverhaal plaats vindt.

De kosten die bij een actieve grondpolitiek verhaald worden via de uitgifteprijzen zijn de aankoopkosten van de grond, de kosten van allerlei infrastructurele voorzieningen van riolering tot straatverlichting, en de rente die de gemeente moet betalen over de geïnvesteerde bedragen zolang de uitgifte van bouwrijpe grond nog niet heeft plaats gevonden. Naarmate dat langer duurt loopt de boekwaarde van het complex verder op en wordt het lastiger om het geïnvesteerde bedrag terug te verdienen.

Onder de huidige marktomstandigheden doet zich in veel gemeenten de vraag voor of het ooit zo ver zal komen. Verwacht wordt dat in 2014, wanneer er nieuwe wethouders gekozen worden, velen schoon schip zullen willen maken, terwijl het vaak beter zou zijn eerder steun aan te vragen, omdat anders de strop alleen maar oploopt. Maar vanwege de verkiezingen zal men het nog even uit willen stellen. Daar ligt een taak voor het financieel toezicht door de provincies.

Wanneer de boekwaarde van de gronden niet reëel meer is, kan er niet langer rente worden bijgeschreven bij de complexen, en moeten ze worden afgewaardeerd. Dat laatste kan gunstig zijn voor de bouw, omdat daarmee de stichtingskosten van de woningen verlaagd worden.[7] Gelet op de belangrijke rol die de crisis in de bouw speelt binnen de gehele economie, zou je je een akkoord voor kunnen stellen waarbij het rijk corporaties die nieuwe investeringen doen gedeeltelijk vrijstelt van de huurheffing, de provincies een deel van hun reserves uit de verkoop van energiebedrijven inzetten, de gemeenten hun grondprijs laten zakken om zo nieuwe huurwoningen te laten bouwen, en bouwers laag inschrijven. Een ander systeem van verevening van de OZB opbrengst binnen het gemeentefonds zou ook kunnen helpen.[8] Nieuwbouw levert BTW, loonbelasting en reductie van uitkeringen op, waarmee de verminderde opbrengst van de huurheffing kan worden gecompenseerd. Helaas is het politieke klimaat door de geringe aandacht voor inverdieneffecten daar niet geschikt voor.

Wanneer gemeenten om welke reden dan ook overgaan tot het afwaarderen van hun grondbezit, heeft dat boekhoudkundig twee gevolgen. Ze kunnen dan niet langer rente bijschrijven op hun grondbezit. Maar hun schuld aan externe partijen neemt daarmee niet af, en ze moeten daar rente over blijven betalen. Die rente gaat dan ten koste van het rekeningresultaat, en wanneer de rekening tot dan toe in evenwicht was, ontstaat nu dus een tekort.

Daarbij komt dat wanneer er binnen het grondbedrijf onvoldoende reserves zijn, de afboeking van de grondwaarde eenmalig ten laste gebracht moet worden van de algemene reserve.[9] Die kan daardoor negatief worden, en de gemeente is dan verplicht die aan te zuiveren. Bij art.-12 gemeenten wordt daarbij in principe een maximumtermijn van 10 jaar gehanteerd, maar bij verwijtbaarheid kan de termijn worden opgerekt naar 20 jaar, zoals in het geval van Apeldoorn gebeurd is.

Er ontstaat dus een grote druk op de gemeentebegroting. De gemeente zal die moeten opvangen, door te bezuinigen, en door de lasten te verhogen. Lukt dat niet, dan zal men een beroep willen doen op art. 12. Er is echter nogal wat huiver om zo´n verzoek te honoreren. Dat is ook terecht, want het gaat ten koste van andere gemeenten, en die hebben het ook niet gemakkelijk. Het moet ook niet zo zijn dat alle gemeenten een beroep doen op art. 12, want daar wordt niemand wijzer van.

De problematiek is echter niet overal even groot. De circulaire stelt als criterium of de grondaankopen onvermijdbaar en onuitstelbaar waren. Dat lijkt me moeilijk hanteerbaar. Het maakt natuurlijk wel verschil of de uitbreidingsplannen pasten in een breder kader of dat een gemeentebestuur op eigen houtje geprobeerd heeft de gemeente op te stoten in de vaart der volkeren, of alvast dacht te kunnen profiteren van winsten op een grondexploitatie voordat de beer geschoten was.

Naarmate er meer sprake is van eigen beleid, zal een gemeente harder worden aangepakt. Dat kan betekenen dat de OZB extra omhoog gaat, met de geschetste consequenties voor de macronorm. Maar een gemeente die zich ontwikkelde binnen het planologisch beleid van rijk en provincie en gedupeerd is door een stilstand op de markt die niemand zag aankomen, zou op enig begrip moeten kunnen rekenen.

 

Bestuurlijke problemen

Wanneer problemen bij grondexploitaties zonder meer als ‘eigen schuld, dikke bult’ worden aangemerkt, zou dat tot grote problemen in het openbaar bestuur kunnen leiden. Het stemgedrag bij gemeenteraadsverkiezingen is vaak nog volatieler dan bij Kamerverkiezingen. De boze burger kan zo maar een nieuwe lokale partij aan de macht brengen, die geen boodschap heeft aan het beleid van vorige colleges, weigert daarvoor de OZB te verhogen, en weigert rente en aflossingen te betalen op leningen die vorige colleges zijn aangegaan.

Dan zal het rijk om te zorgen dat de gemeente zich aan de wet houdt een regeringscommissaris moeten aanwijzen, die en passant ook nog regelt dat de gemeente de gedecentraliseerde taken gaat uitvoeren. Welke bestuurder heeft daar trek in? Wanneer iemand daar al toe bereid is, zal hij bedingen dat een art.-12 aanvraag in ieder geval niet bij voorbaat wordt afgewezen.

Misschien lukt het zelfs wel niet om wethouders te krijgen voor een gemeente die bovenop de last van de komende decentralisaties ook nog veel moet bezuinigen vanwege de grondproblematiek. Het vertrek van Dominic Schrijer als wethouder in Rotterdam omdat hij geen verantwoording wilde nemen voor de opgelegde bezuinigingen op de sociale dienst, zou daarvan een voorbode kunnen zijn.

Het afbreukrisico neemt toe, en de wachtgeldcondities zijn dramatisch verslechterd. Je wordt als wethouder niet alleen verantwoordelijk voor maatregelen waarvan je gehoopt had ze nooit te hoeven nemen, je wordt ook nog bloot gesteld aan een e-mail bombardement van ADHD-klanten die elke vorm van beschaving hebben laten varen. Dat was de reden voor Rob Bats af te treden als burgemeester van Haren, terwijl dat van de gemeenteraad niet hoefde.

Gemeenten komen onder extreme druk te staan, veel meer dan tijdens de crisis van de jaren tachtig. Artikel 12 helpt het collectief van de gemeenten niet aan extra geld. Maar het kan wel helpen de ellende beter te spreiden.        



[1] H.L. Klaassen, C.J. Dekker, P.G. Lugtenburg en P. Bordewijk, Leiden leed geleden? Eburon, Delft 1992.

[2] Inclusief Lelystad, waarvoor een speciaal regiem geldt.

[3] W.M.C. van Zaalen, Financiële verhoudingen in Nederland. Politieke en bestuurlijke drijfveren in een subtiel en dynamisch evenwicht. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag z.j.: 69.  

[4] P. Bordewijk, ‘Europa kent geen artikel 12’, in B&G jg. 38 nr 2, maart/april 2011: 10-14. http://www.paulbordewijk.nl/artikelen/458

[5] TK 2012-2013, 33400B, nr. 4.

[6] Voorjaarsnota 1990, TK 1989-1990, 21 566, nr. 1: 38.

[7] M. Schenk en F. ten Have, ‘Gemeentelijke gronduitgifteprijzen; snel omhoog en maar langzaam omlaag?’ in B&G jg. 40 nr 2, maart/april 2013: 35-37.

[8] P. Bordewijk, ‘Verzin een list bij de verevening’, in B&G jg. 39 nr 4,juli/augustus 2012. http://www.paulbordewijk.nl/artikelen/494

[9] M. Kerklaan, P. Oostveen en R.A. van Vugt, ‘Een negatieve algemene reserve, wat nu?’ in B&G jg. 40 nr 2, maart/april 2013: 19-21.