Het risico van consensusvorming bij kabinetsformaties
Verschenen in 'Socialisme & Democratie' - 18-12-2012

print dit artikel

Traditioneel zijn PvdA en VVD de meest geprononceerde tegenstanders in de Nederlandse politiek. Door zich als zodanig te presenteren hebben ze beide ook een verrassend goed verkiezingsresultaat bereikt. Maar datzelfde verkiezingsresultaat dwong hen tot samenwerking in een nieuwe coalitie. Dat dat zo snel lukte komt omdat VVD en PvdA toch ook veel gemeen hebben. Maar die consensus impliceert ook veel risico’s.

De culturele factor

De eerste keer dat de SDAP regeringsverantwoordelijkheid had kunnen gaan dragen, in 1913, was dat niet met de confessionelen maar met de liberalen. Het laatste kabinet dat niet tussentijds ten val is gekomen, bestond uit liberalen en sociaal-democraten (Paars 1). Liberalen en socialisten baseren zich beiden op de volkssoevereiniteit, en zijn niet van huis uit anti-revolutionair. Ze willen ook niet dat de wetgever verboden vaststelt die alleen op godsdienstige overwegingen berusten.

Belangrijker is waarschijnlijk dat beide partijen elkaars legitimiteit erkennen. PvdA en VVD zijn beide fundamenteel democratische partijen, die vinden dat er bij verkiezingen iets te kiezen moet zijn. Dat moet dan gaan over het te voeren beleid, en niet over godsdienst. De PvdA heeft vanaf zijn oprichting het principe van partijvorming op basis van godsdienst  bestreden. De ‘Doorbraak’ werd zelfs een belangrijker doelstelling dan de realisatie van het socialisme.[i] Daarmee ontkende de PvdA de legitimiteit van de confessionele partijen.

Omgekeerd achtte de Rooms-Katholieke kerk het in feite niet legitiem wanneer hun gelovigen op een andere partij dan de KVP stemden. Dat bleek vooral uit het mandement van 1954. Een echo daarvan was nog te horen toen Jos van Rey voor de VVD in de gemeenteraad van Roermond kwam en het bisdom de klandizie opzegde bij de slagerij van zijn vader. De woede daarover herkennen PvdA-leden.

Ook wanneer CDA en PvdA elkaar programmatisch kunnen vinden, is er een cultureel ongemak tussen die twee partijen. Dat heeft niet alleen te maken met het betwisten van elkaars legitimiteit, maar ook met de herkomst van de kiezers. Het CDA is een plattelandspartij, de PvdA is vooral sterk in de steden. Daarmee vertegenwoordigt de PvdA voor het CDA de verdorvenheid van de grote stad. Omgekeerd beschouwt de PvdA het CDA als stijf en truttig. Zo’n cultureel ongemak is er tussen PvdA en VVD veel minder. 

Daarbij zijn PvdA en VVD wel elkaars ideologische tegenpolen, maar nauwelijks elkaars electorale concurrenten. Electorale concurrentie ondervindt de PvdA vooral van de SP, de VVD van de PVV en het CDA. In de politieke praktijk van alledag leidt het optreden van je electorale concurrent eerder tot ergernis dan dat van je ideologische tegenpool.

Consensus

PvdA en VVD waren het bij deze formatie ook over veel eens. Hoewel Samsom in het begin van zijn campagne waarschuwde dat we de economie niet kapot moesten bezuinigen, hoorde je daar later weinig over. Tijdens de campagne heeft de PvdA zijn Keynesiaanse veren afgeschud. Van links tot rechts onderschreef men uiteindelijk in de politiek de noodzaak om ‘het huishoudboekje op orde te brengen’, waarbij ‘het aanzetten van de geldpers’ taboe was. Opvallende dissidenten daarbij waren de oud-ministers Johan Witteveen (VVD, geb. 1921) en Bert de Vries (CDA geb. 1938). Dat mensen van een (voor)vorige generatie een dissident geluid laten horen, is typerend voor een beleidsparadigma. Maar Witteveen en De Vries hebben wel gelijk.

De theorie van Keynes werd ingeruild voor het monetarisme van Friedman, waarop ook de architectuur van de EMU is gebaseerd, [ii] en dat dwingt tot bezuinigingen om de geldhoeveelheid niet te veel te laten groeien, ook bij een zeer gematigde inflatie. Door de crisis in Zuid-Europa is dat bezuinigingsbeleid nog aangescherpt.

Consensus was er ook inzake de modellen van het Centraal Plan Bureau, waarin een essentieel onderdeel is dat sociale uitkeringen ten koste gaan van arbeidsparticipatie en uiteindelijk werkgelegenheid.[iii] Omdat de PvdA meer dan de Kunduz-coalitie vast wilde houden aan de WW, scoorde de PvdA slecht bij de doorrekening van zijn verkiezingsprogramma. Dat was geen reden om het debat aan te gaan met het CPB: de PvdA accepteerde (net als de SP) dat zijn verkiezingsprogramma werd getoetst aan een model waarbij het beter scoorde naarmate het meer leek op dat van de VVD. Dat mensen met een laag inkomen minder sparen dan mensen met een hoog inkomen, en dat dus nivellering net als bestaanszekerheid leidt tot hogere bestedingen, vind je in de modellen van het CPB niet terug.

In het lastige Europa-dossier staan PvdA en VVD dichter bij elkaar dan de meeste potentiële coalitiepartners. Ze willen de euro handhaven zonder de Europese superstaat van Verhofstadt en Cohn-Bendit.[iv] Wel is de PvdA wat meer voor integratie dan de VVD, wat opmerkelijk is omdat de VVD-achterban profiteert van de Poolse zzp’ers die hun huis verbouwen terwijl dat mensen in de traditionele achterban van de PvdA hun baan kost.

Zowel PvdA als VVD zijn ook doordrongen van de noodzaak de zorgkosten terug te dringen, al verschillen ze van mening wie ze moet dragen. En beide partijen hebben gekozen voor een sociaal leenstelsel bij de studiefinanciering, een consensus die wat meer toevallig lijkt. Er zijn ook momenten geweest waarop de PvdA zo´n stelsel juist afwees.

De verkiezingsuitslag

Bij de snelle overeenstemming tussen VVD en PvdA moet ook een grote rol gespeeld hebben dat Rutte en Samsom beiden hun partij een zeer goede verkiezingsuitslag hebben bezorgd. Daaraan konden ze het gezag ontlenen om over en weer concessies te doen, althans dat dachten ze. De snelheid waarmee aanvankelijk het regeerakkoord door de twee fracties geaccepteerd werd, illustreert dat ook.

Er was een grote maatschappelijk druk dat we niet bleven doormodderen van de ene kabinetscrisis naar de andere, maar dat er eindelijk eens een kabinet van verstandige mensen zou komen dat zich er vooral op richtte gezamenlijk Nederland door de crisis heen te helpen. Het heeft ook grote voordelen om te onderhandelen met twee partijen die ongeveer even groot zijn, in plaats van met meerdere partijen van ongelijke grootte. Anders dan Balkenende in 2006, toonde Rutte zich ook niet gegriefd dat de verkiezingsuitslag hem dwong met de PvdA in zee te gaan.

Groepsdenken

Het is Samsom en Rutte gelukt om snel tot overeenstemming te komen, mede doordat ze lang ‘radiostilte’ in acht namen om te voorkomen dat het proces werd verstoord door kritiek van buiten. Twee jaar eerder was de formatie van Paars Plus daarop juist misgelopen. Maar het betrekkelijke isolement van de onderhandelaars leverde wel risico’s op. Naarmate de druk om het eens te worden toeneemt, wordt het gevaar groter dat er processen van groepsdenken en bestuurlijke verstrikking optreden, met beleidsfiasco’s als gevolg.[v]

Ook bij eerdere formaties zijn er daardoor fouten gemaakt. Bij het vierde kabinet Balkenende werd afgesproken dat wanneer de woningcorporaties  niet bereid waren vrijwillig bij te dragen aan de wijkaanpak, ze middels een heffing daartoe gedwongen zouden worden. In de financiële bijlage was de opbrengst daarvan alvast ingeboekt maar was men vergeten dat bedrag dan ook weer voor de wijkaanpak beschikbaar te stellen. Wouter Bos was niet bereid dat te corrigeren, waarmee hij minister Ella Vogelaar een valse start bezorgde.[vi]

Toen bij de miniformatie in april de Kunduz-partijen een nieuwe gedoogcoalitie vormden, werden in de haast allerlei dingen afgesproken waar men later spijt van had, zoals de forensentaks.

Bij het nieuwe kabinet lijkt de snelle en geïsoleerde totstandkoming nog veel meer fouten te hebben opgeleverd. Alleen al het feit dat erop is teruggekomen, bewijst dat de consequenties van de inkomensafhankelijke ziektekostenpremie niet goed waren doorzien. Maar de manier waarop de PvdA zich bereid toonde mee te helpen aan een oplossing hiervoor, hebben we in kabinetten van PvdA en CDA nooit gezien. Daaruit bleek juist de kracht van de tandem Rutte-Samsom: zij willen geen vechtkabinet.

Inmiddels blijkt een maatregel die bedoeld was om de woningcorporaties in staat te stellen meer huur te ontvangen, bij de studentenhuisvesting averechts uit te pakken, zodat er al bouwplannen zijn afgeblazen. Dat kan niet de bedoeling zijn geweest. En er worden veronderstellingen gehanteerd over de besparingswinst bij samenvoeging van gemeenten die niet in overeenstemming zijn met de manier waarop bij de verdeling van het gemeentefonds met schaaleffecten rekening wordt gehouden. De vraag is of men hier ook op zal durven terugkomen.

We rule this country

Een ander risico van kabinetsformaties is dat het coalitieakkoord wordt gebruikt voor op zichzelf staande wensen van één coalitiepartner, waarvoor in de Kamer geen meerderheid is. De confessionele partijen hebben zo jarenlang de meerderheid van de bevolking godsdienstig geïnspireerde verboden opgelegd. D66 probeerde op die manier zijn ‘kroonjuwelen’ te realiseren. De kabinetsformatie dient er dan toe het systeem van checks en balances uit te schakelen.

Deze keer lijkt de PvdA dat gedaan te hebben bij het verbod op wilde dieren in circussen. Waarom moet je dat in een regeerakkoord regelen? Als er toch al een meerderheid voor is, is het niet nodig. Als die meerderheid er niet is, wat is dan de legitimiteit van een verbod waar 77 Kamerleden voorstemmen omdat het was opgenomen in een document van 81 bladzijden dat ze twee uur hebben mogen lezen?

Er moet ook een meerderheid in de Eerste Kamer zijn. Een voordeel van de minderheidspositie in de Eerste Kamer is dat het de coalitie kan behoeden voor bestuurlijke arrogantie, in de trant van ‘we rule this country’. Het kabinet zal ervoor moeten zorgen dat de meerderheid in de Tweede Kamer breder is dan alleen de coalitie. Daarvoor is onderhandelingsruimte nodig, maar die is er minder naarmate de afspraken in het regeerakkoord gedetailleerder zijn. Het kabinet kan lelijk klem komen te zitten wanneer een van de partijen met een concessie een oppositiepartij binnen wil halen terwijl de andere coalitiepartij op zijn strepen blijft staan. 

De identiteit van de coalitiepartners

Een derde risico is dat het zo goed gaat met een kabinet dat beide partijen zich ermee vereenzelvigen en de kiezer de verschillen niet meer ziet. Er ontstaat dan wat Thomassen naar aanleiding van Paars noemde een karteldemocratie,[vii] een democratie waarin niets meer te kiezen valt omdat alle partijen hetzelfde willen. Paars heeft zo Fortuyn gebaard, die goed in de gaten had dat wanneer de grote partijen geen keuze meer bieden op sociaal-economisch terrein, andere items de kiezers in beweging kunnen brengen, zoals het ongenoegen over de multiculturele samenleving.

De vraag is nu opnieuw of PvdA en VVD in staat zijn hun eigen identiteit uit te dragen zonder dat dat ten koste gaat van de constructieve sfeer in het kabinet. Wat daarbij kan helpen is dat Samsom als eerste PvdA-leider niet in het kabinet zit. Ministers (en wethouders) hebben als taak collegiaal te besturen, Kamerleden dienen juist de eigen partij-identiteit zichtbaar te maken. Dat blijkt vooral bij de algemene beschouwingen. Een politiek leider die vice-premier is komt daarbij niet aan het woord, een politiek leider van een coalitiepartij die fractievoorzitter is wel.

Verder zijn er, anders dan in de jaren negentig, links en rechts van de coalitiepartijen sterke partijen die als electorale concurrent optreden. Dat maakt wel het regeren een stuk moeilijker. Dat zal vooral blijken wanneer de veronderstellingen waarop het regeerakkoord is gebaseerd niet uitkomen en het tekort groter uitvalt, of wanneer de Europese commissie niet tevreden is met de mate waarin het tekort wordt teruggedrongen, en meer bezuinigingen eist, op straffe van een boete.

Sterker uit de crisis?

Dit kabinet heeft als mantra ‘sterker uit de crisis komen’. Dat ‘sterker’ lijkt me niet het eerste probleem, de vraag is: komen we wel uit de crisis? Wat het kabinet vooral doet, is bezuinigen, om het oplopen van de staatsschuld te voorkomen, en daarmee de staatsschuld financierbaar te houden. We willen niet in de positie van de Zuid-Europese landen terechtkomen, en ons houden aan de Europese afspraken..

Maar daarmee zijn we nog niet uit de crisis. Het regeerakkoord bevat voor € 15 miljard (2,3% BBP) aan bezuinigingen en lastenverzwaringen – het verschil is vaak een kwestie van definitie. Men hoopte zo het tekort tot 0,5% BBP te reduceren. Door de bezuinigingen dalen echter de bestedingen en dat leidt weer tot economische krimp, die gepaard gaat met hogere werkloosheid. Door krimp dalen de belastinginkomsten, en door hogere werkloosheid stijgen de lasten. Daardoor komt het CPB voor 2017 uit op een overheidstekort van 1,7% BBP in plaats van de beoogde 0,5% en een werkloosheid van 6¼%.[viii] Je kunt moeilijk stellen dat we dan uit de crisis zijn. Zonder de maatregelen in het regeerakkoord verwacht het CPB in 2017 een werkloosheidspercentage van 5%.

Als we de kranten mogen geloven zijn de onderhandelaars tamelijk achteloos aan de door het CPB voorspelde negatieve effecten van het regeerakkoord voorbijgegaan. Het is ook goed voorstelbaar dat men geen zin had om nog een nieuw pakket van € 15 miljard bij elkaar te sprokkelen om alsnog op een tekort van 0,5% BBP uit te komen. Ondanks de negatieve inverdieneffecten verwacht het CPB al een daling van de overheidsschuld als percentage van het BBP vanaf 2014.

Maar het is bepaald niet zo dat zonder de maatregelen in het regeerakkoord de staatsschuld onhoudbaar was geworden. In dat geval zou volgens het CPB de overheidsschuld zijn opgelopen tot 72,4% BBP in 2016, om daarna in 2017 weer te dalen naar 72,2%, terwijl het regeerakkoord ons brengt op 70,6%.[ix] Om het even demagogisch te formuleren: we bereiken 1,6 procentpunt minder staatsschuld over de ruggen van honderdduizend werklozen, en ten koste van een uitgeklede collectieve sector, waarbij dementerende bejaarden en arbeidsgehandicapten het kind van de rekening zijn. En dan tellen we daarbij de verborgen werkloosheid onder ZZP’ers en ontmoedigden niet eens mee.

Het CPB verwacht ook dat door het beleid het saldo van de betalingsbalans nog eens met 0,5% van het BBP omhoog gaat, van 11 naar 11½ %. Het CPB wees er al eerder op dat we de Europese norm van 6% die geldt voor het saldo van de betalingsbalans zwaar overschrijden.[x] Het is typisch voor de monetaristische consensus dat niemand zich hier druk over maakt. Stond er maar een boete op een overschrijding van deze norm, dan zou er een volstrekt ander beleid worden gevoerd, dat meer welvaart en minder werkloosheid zou opleveren, maar wel een hogere staatsschuld.

Het grote risico van het regeerakkoord, is dat niemand kan zeggen of de voorspellingen van het CPB ook zullen uitkomen. Het CPB wijst er zelf regelmatig op dat zij notoir slecht zijn in voorspellingen. De ervaring is dat het CPB het conjunctuurverloop onderschat: in een oplopende conjunctuur onderschat men de groei, in een dalende conjunctuur onderschat men de krimp. Dat zou kunnen komen omdat allerlei psychologische factoren in de modellen van het CPB noodzakelijkerwijze niet worden meegenomen.

Arbeidsmarkt en woningmarkt

Die risico’s ontstaan vooral door de interactie tussen de arbeidsmarkt en de woningmarkt. Voor de arbeidsmarkt is van belang dat er gebouwd wordt. Voor de woningmarkt is van belang dat er meer vraag naar woningen komt. Voor de koopmarkt ontstaat die vraag wanneer mensen voldoende bestaanszekerheid ervaren op de arbeidsmarkt. Het is nu veel lastiger om een vaste baan te krijgen dan vroeger. Daarnaast staan bestaande banen op de tocht, door de crisis, door de bezuinigingen bij de overheid, en de versoepeling van het ontslagrecht. En wie ontslagen wordt heeft minder lang recht op WW. De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zijn dus nadelig voor de koopwoningmarkt, en leiden tot een behoefte aan meer huurwoningen.

Ook de kabinetsmaatregelen op koopwoningmarkt leiden tot een lagere vraag. De hypotheektrenteaftrek was een onding, omdat die in een tijd van stijgende prijzen de vraag verder opjoeg, en omdat hij de progressie in de inkomstenbelasting neutraliseerde. Nu wordt de aftrekbaarheid beperkt in een tijd van dalende prijzen, en wordt ter compensatie de progressie in de inkomstenbelasting verminderd. Ook op deze wijze wordt dus de vraag naar koopwoningen verminderd, met als gevolg minder woningbouw.

De huurverhogingen die zijn overeengekomen kunnen wel tot een hogere vraag naar koopwoningen leiden, omdat het voor sommige huurders aantrekkelijker wordt om te kopen. Ze moeten dan wel de bank voldoende zekerheid kunnen verschaffen. Maar het afromen van de hogere huuropbrengst gebeurt op zo’n manier, dat woningcorporaties moeten snijden in hun bouwprogramma, wat weer nadelig is voor de arbeidsmarkt, en huizen moeten gaan verkopen, waarmee het aanbod op de koopmarkt weer toeneemt.

Wil men uit deze spiraal wegkomen, dan zou men èn op de arbeidsmarkt èn op de woningmarkt minder hard moeten ingrijpen dan nu is afgesproken. Ik vrees echter dat beide regeringspartijen te veel aan elkaar vast zitten om zich nu nog zo’n beleidswijziging te kunnen permitteren, ook niet wanneer het overheidssaldo verslechtert ten opzichte van in de huidige projectie.

In Socialisme & democratie novmeber-december 2012