Gemeenten moeten bezuinigen. Daarbij zijn ze ook geneigd te
korten op de budgetten van de rekenkamers.[1] Sommige
gemeenten stellen zelfs het budget van hun rekenkamer op nul, waarmee de Rekenkamer
een slaapkamer wordt. Toch zou je ook kunnen redeneren dat juist in een tijd
van financiële schaarste, het extra belangrijk is rekenkamers goed naar de
uitgaven te laten kijken, omdat dat bezuinigingsmogelijkheden oplevert. Waarom
horen we dat nooit?

Gemeenten zijn verplicht een rekenkamer in te stellen, of
anders een commissie te hebben die de rekenkamerfunctie vervult. Die
verplichting komt voort uit de Wet dualisering gemeentebestuur, die in 2002 van
kracht is geworden. De essentie van die wet was dat wethouders niet meer
tegelijkertijd gemeenteraadslid waren, en dat daarmee de controlerende taak van
de gemeenteraad aan gewicht won. De gemeenteraad telde immers geen leden meer
die zelf voor het collegebeleid verantwoordelijk waren, en daarmee in de rol
kwamen van de slager die zijn eigen vlees keurt, iets wat overigens elke
verstandige slager wel doet. Elke organisatie van enige omvang kent zijn
interne controle, maar deze wordt niet vermengd met de externe controle.

Toch hield ook voor de dualisering de Gemeentewet wel
enigszins rekening met dit probleem. Art. 198 lid 3 bepaalde dat bij de
vaststelling van de rekening de wethouders niet mee stemden. Dat was overigens
een bepaling die weinig bekendheid genoot. Het kwam maar zelden voor dat bij
een college op smalle basis de oppositiepartijen gebruik maakten van het feit
dat zij bij de stemming over de rekening over de meerderheid in de Raad
beschikten, om het zo het college eens lekker moeilijk te maken. Toch was er
altijd wel een dubieuze overschrijding te vinden waar je het college op had
kunnen pakken.

Tegelijkertijd met de dualisering werd bepaald dat elke
gemeente moest beschikken over een rekenkamer of een rekenkamercommissie.
Gemeenten kregen daar geen financiële compensatie voor. Volgens minister Klaas
de Vries, eerder hoofddirecteur van de VNG, zou de Rekenkamer vanzelf zijn geld
opbrengen. De verplichte instelling van de Rekenkamer werd gepresenteerd als
een maatregel om de controlerende functie van de gemeenteraad te versterken,
maar daar wrong iets. Er werd tegelijkertijd bepaald dat de Rekenkamer
onafhankelijk van de gemeenteraad moest zijn, niet alleen in zijn bevindingen,
maar ook in zijn onderwerpkeuze. Het was dus geen instrument voor de Raad, maar
eerder een tweede controleur, die ook toezicht hield of de Raad wel goed
functioneerde.

Er heeft geen afweging plaats gevonden tegen andere
controlemogelijkheden zoals inschakelen van een extern bureau al dan niet
begeleid door een commissie uit de Raad, eigen onderzoek door een raadscommissie,
of een bredere taak voor de accountant. Rekenkameronderzoek is een hele bedrijfstak
geworden, en er is naar goed Nederlands gebruik ook de Nederlandse Vereniging
van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR), die opkomt voor eigen belangen
van de rekenkamers.

Tegelijkertijd hield de Raad de mogelijkheid om eigen
onderzoek te doen die daarvoor ook al bestond. De commissie voor de rekeningen
van Rotterdam deed in 1999/2000 een achteraf omstreden onderzoek naar de declaraties
van oud-burgemeester Peper, vooral spectaculair omdat deze toen minister van
Binnenlandse Zaken was, en als zodanig brieven aan de gemeenten ondertekende
over integriteit. Maar ook na de invoering van de dualisering bleven
gemeenteraden zelf onderzoek doen. Het onderzoek van de Amsterdamse Raad naar
de aanleg van de Noord/Zuid lijn overtrof in belang en relevantie alles wat in
die tijd door gemeentelijke rekenkamers geproduceerd is.

Ook op landelijk niveau geldt dat parlementaire enquêtes een
veel grotere impact hebben dan rekenkameronderzoeken. Andere ongevraagde
rapporten over de rijksuitgaven oogsten eveneens weinig belangstelling. Begin
dit jaar bracht het SCP het rapport Waar
voor ons belastinggeld?[2] uit,
waarin werd gerapporteerd dat de groei van de budgetten voor onderwijs en
veiligheid op geen enkele manier in de prestaties tot uitdrukking kwam,
overigens een rapport waarvan je je kunt afvragen waarom de Algemene Rekenkamer
daar niet mee kwam.

Je zou zeggen dat in een tijd waarin Nederland veel moet
bezuinigen, zo’n rapport grote aandacht krijgt. Dat gebeurde echter niet. Dat
komt juist omdat iedereen de boodschap van zo’n rapport interpreteert als een
aanzet tot bezuinigen, niet als een ingang om met hetzelfde geld meer te
bereiken, terwijl men dat laatste toch graag zou willen. Wanneer politici zich
bezig houden met efficiency of effectiviteit, is dat om minder geld uit te
geven.

De PvdA heeft een grote traditie van rapporten waarin
gepleit werd voor meer efficiency bij defensie, om zo minder geld kwijt te
zijn. Voor ontwikkelingssamenwerking hoorde je zo’n pleidooi nooit, want daar
was en is de hoeveelheid geld die we uitgeven de maat voor onze goede
intenties. Je zou verwachten dat juist mensen die zeer begaan zijn met het lot
van de Derde Wereld er alles aan gelegen is dat het geld zo goed mogelijk
besteed wordt, maar die zijn veel te bang dat kritiek het draagvlak voor
ontwikkelingssamenwerking ondergraaft.

Ook bij onderwijs en veiligheid laten politici zich meer
voorstaan op de input – zoveel honderd miljoen of zoveel agenten erbij – dan kritisch
te kijken naar de effecten. En dat maakt dat rekenkamerrapporten met kritiek op
de effectiviteit van gemeentelijke activiteiten meestal slechts een plichtmatig
onthaal krijgen. Ze worden één keer in de commissie waarderend besproken, het
college belooft de aanbevelingen te volgen, en verder hoor je er nooit meer
over.[3]

Het gebeurt maar zelden dat gemeenteraden echt blij zijn met
rekenkamerrapporten, omdat ze de mogelijkheid geven te bezuinigen of zonder
extra geld meer voor de burgers te doen. Meestal sluiten rapporten niet aan bij
de agenda van de raadsleden, en kritische rapporten richten zich vaak impliciet
ook op de Raad, omdat immers de raadsleden kennelijk tot nu toe tekort zijn
geschoten in hun controlerende taak. Dat laatste is in ieder geval niet zo
wanneer de Raad de opdracht tot het onderzoek gegeven heeft, zoals bij
gemeentelijke enquêtecommissies, ook al blijken die ook vaak kritiek te hebben
op de voorafgaande besluitvorming.

Veel rekenkamers zitten ook vast aan het VBTB-patroon dat
door de Algemene Rekenkamer is ontwikkeld. Eerst de doelen vaststellen, dan
bepalen wat je ervoor gaat doen, en dan beslissen hoeveel geld daarvoor nodig
is. Maar in de praktijk gebeurt dat haast nooit, en wordt de omgekeerde weg
bewandeld. [4] Begrotingen worden opgebouwd op een incrementele basis, waardoor het
uitgangspunt het beschikbare budget is, diensten vervolgens invullen wat ze
daarvoor aan activiteiten kunnen ontplooien, en daarna wordt pas ingevuld wat
voor kwantificeerbare maatschappelijke doelstellingen daarmee kunnen worden
bereikt, wanneer men daar al aan toe komt. Wanneer je die volgorde niet
aanhoudt, wordt het begrotingsproces onbeheersbaar.

 

Het is ook helemaal niet waar dat de gemeenteraad een
kaderstellende rol vervult zoals iedereen elkaar napraat. Het initiatief in het
begrotingsproces ligt niet bij de gemeenteraad, maar bij het college. De rol
van de Raad is reactief, waarbij hij gehinderd kan worden door de ideologie van
de programmabegroting die zegt dat de Raad alleen op een hoog aggregatieniveau
de uitgaven autoriseert. Een goede raad vindt wegen om zich daaraan te
onttrekken.[5]

 

Rekenkamers constateren dat de praktijk afwijkt van de
theorie en zeggen dat het beter moet. En omdat noch ambtenaren, noch
wethouders, noch raadsleden openlijk durven te zeggen dat die hele
VBTB-systematiek niet werkt, buigt iedereen deemoedig het hoofd bij de kritiek
van de Rekenkamer, en belooft beterschap. Vaak wordt daar dan ook een
adviesbureau bij gehaald. Soms wordt ook een adviesbureau ingehuurd om na te
gaan wat er eigenlijk met de aanbevelingen van de Rekenkamer gebeurt.[6] Maar
raadsleden krijgen zo geen warmer gevoel voor de Rekenkamer. En als dan de
gemeente aan alle kanten bezuinigen moet, geldt dat dan ook niet voor de Rekenkamer?
De overheid moet ten slotte ook in eigen vlees durven te snijden.

 

De financiering van rekenkamers is in allerlei opzichten
niet goed doordacht. De Raad werd verplicht een rekenkamer in te stellen, maar
mocht wel zelf bepalen wie de leden waren en hoeveel men er voor over had. De
dekking zou komen uit het volgen van de aanbevelingen van de Rekenkamer. Maar de
Raad mag weer niet de agenda van de Rekenkamer bepalen. Er is dus geen normale
relatie opdrachtgever-opdrachtnemer, maar ook geen volledige onafhankelijkheid.

Wanneer de Rekenkamer gezien wordt als een instrument voor
de Raad om kritischer naar de uitgaven de gemeente te kijken, zou het heel
normaal zijn dat de rekenkamer zich daarbij richt op activiteiten waar in de Raad
twijfels over bestaan. De Raad bepaalt dan ook wat men daarvoor over heeft.
Daarentegen bepleit de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en
Rekenkamercommissies dat rekenkamers over een wettelijk vastgelegd
minimumbudget kunnen beschikken.[7] Wanneer
je gelooft dat aanbevelingen van de Rekenkamer van nut moeten zijn voor de
Raad, is dit een zwaktebod. Het is alleen te verdedigen wanneer men als
belangrijkste taak van de Rekenkamer ziet controle op de Raad.

 

De consequentie hiervan zou moeten zijn dat de leden ook
niet door de gemeenteraad benoemd worden, want dat leidt ook tot
afhankelijkheid. Je moet je dan afvragen of het niet meer voor de hand ligt de
rekenkamers aan te haken bij het provinciaal toezicht of bij de IFLO. Dan moet
overigens wel weer de onafhankelijkheid t.o.v. provincie of rijk worden
gegarandeerd. Het mag niet zo zijn dat de provincie de Rekenkamer gebruikt om
meewerken aan een bepaald beleid af te dwingen.

Zolang er geen wettelijke norm is, vindt iedereen het
vanzelfsprekend dat de gemeenteraad het budget vaststelt. Het merkwaardige is
echter dat het begrotingsmodel daar niet in voorziet. Volgens het BBV
autoriseert de Raad de uitgaven op een hoog aggregatieniveau. Daar past niet bij
dat de Raad een betrekkelijk lage post als de uitgaven van de Rekenkamer
afzonderlijk vaststelt, al is het strikt genomen wel mogelijk.[8] In een
onderzoek naar de wijze van begroting bij negen grotere gemeenten bleek geen
van deze gemeenten een afzonderlijk programma Rekenkamer te hebben.[9]

Doorgaans zal het budget voor de Rekenkamer zijn opgenomen
in een veel groter programma, met zo’n wervende naam als ‘transparant bestuur’
of ‘vitale democratie’. Dat betekent dan dat niet de Raad maar het college
vaststelt hoeveel geld er voor de Rekenkamer beschikbaar is, al zal het college
zich daarbij meestal wel gebonden voelen aan de gepresenteerde opbouw van de
begroting.

Beschouwt men de Rekenkamer als een afzonderlijk programma,
dan is er een andere complicatie. Men moet dan niet alleen aangeven over welk
bedrag de Rekenkamer kan beschikken, maar ook wat men ervoor gaat doen, en wat
men daarmee denkt te bereiken. Anders krijgt men kritiek van … de Rekenkamer.

Nu kun je een kwantificering vooraf van de maatschappelijke
resultaten van de Rekenkamer wel vergeten. Uitgaande van de redenering waarom die minister De Vries volgde om te
rechtvaardigen dat de gemeenten geen financiële compensatie kregen voor de
verplichting een rekenkamer in te stellen, zou je een indicatie kunnen verwachten
van het op grond van de adviezen van de Rekenkamer uit te sparen bedrag, maar
dat lijkt niet reëel. Maar die activiteiten van de Rekenkamer, ´wat gaan we
daarvoor doen´, dat kan de Raad heel interessant vinden. Maar voor de
Rekenkamer is dat niet acceptabel. Dat tast de onafhankelijkheid aan.

Toch bepaalt de Raad het budget van de Rekenkamer. Je kunt
daarbij redeneren dat er bij de Rekenkamer geen sprake is van aangenomen werk,
maar van overdracht van allocatieve bevoegdheid, zoals een gemeente ook een
wijkcomité kan subsidiëren op basis van aantal leden of inwoners, en het comité
vrij kan laten in de besteding. In het groot gebeurt dat bij het gemeentefonds.
Helaas is dat wel een subsidiesystematiek waar juist de meeste rekenkamers bezwaar
tegen hebben.

 

Zolang het budget voor de Rekenkamer niet wettelijk
vastligt, is het onvermijdelijk dat raden zich bij de vaststelling van het
bedrag mede laten leiden door de vraag wat je nu eigenlijk aan die
rekenkamerrapporten hebt. Rekenkamers die niet willen inslapen doen er
verstandig aan daarmee rekening te houden. Anders worden ze het kind van de
rekening.

[1] Berenschot, Evaluatie van de provinciale en gemeentelijke rekenkamers. Eindrapport. Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties 12 mei 2011: 17-18; J. Hakvoort en H. Klaassen,
‘De verdiensten van lokale rekenkamers’, in TPC, oktober 2011: 21-26. [2] B. Kuhry en F. de Kam (red.), Waar voor
ons belastinggeld? Prijs en kwaliteit van publieke diensten Sociaal en
Cultureel Planbureau, Den Haag, januari 2012, p. 21.