Het is nu alweer veertien jaar geleden dat de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) is ingesteld, als opvolger van de Raad voor de Gemeente Financiën (RGF). De Rfv heeft echter nimmer de statuur van de RGF bereikt. Dat blijkt ook uit een recente evaluatie.[i] Dat komt zowel door de andere samenstelling als door de gewijzigde omstandigheden. Daarmee is de erfenis van de RGF onder druk komen te staan.

De Raad voor de Gemeente Financiën was een gezaghebbend orgaan. De Raad was in 1961 ingesteld vanuit de gedachte dat in het gemeentefonds de gezamenlijke belastinginkomsten van de gemeenten waren samengevoegd en dat de vertegenwoordigers van de gemeenten het recht toe kwam over de verdeling daarvan te adviseren.

Een belangrijk onderdeel van die adviestaak betrof de aanvullende uitkeringen uit het Gemeentefonds aan noodlijdende gemeenten op basis van artikel 12 van de Financiële Verhoudingswet. Vanwege de primitieve verdeelwijze van het Gemeentefonds waren die destijds op grote schaal nodig. Toen Leiden in 1987 aan de vooravond stond van een nieuwe art.-12 cyclus,[ii] besprak ik als wethouder Financiën onze positie eerst met Wim van Zaalen, de secretaris van de RGF, voordat we contact hadden met de ambtenaren van het Ministerie.

De RGF is echter vooral de geschiedenis ingegaan als de initiatiefnemer voor belangrijke financiële innovaties. In 1981 verscheen het rapport Heiligt het doel alle (specifieke) middelen?[iii] dat de stoot gaf tot de sanering van de specifieke uikeringen. Ook de herziening van de verdeling van het gemeentefonds met ingang van 1997 vond zijn basis in een advies van de RGF. Zo’n betekenis hebben adviezen van de Rfv nimmer gekregen.

Wie dit verschil probeert te verklaren, komt op twee oorzaken. De samenstelling van de RGF maakte deze raad tot een veel gezaghebbender lichaam dan de Rfv. Maar de RGF opereerde ook in een andere tijd, die rijp was voor de door de RGF voorgestelde innovaties.

De samenstelling van de RGF week in twee opzichten af van die van de Rfv. De leden van de RGF vertegenwoordigden de gemeenten. Daarbij werd er goed opgelet dat allerlei soorten gemeenten vertegenwoordigd waren, om de raad zo representatief mogelijk te houden. Dat gaf de raad gezag. Maar minstens zo belangrijk was dat het voorzitterschap vervuld werd door een wetenschapper die niet aan een gemeente gebonden was, maar als onafhankelijk voorzitter kon optreden.

Goedhart en Van der Dussen waren allebei opinion leaders op het terrein van de gemeentefinanciën. Dat gold ook voor secretaris Wim van Zaalen. De lezing die Goedhart in 1982 hield over de verschillende aspiratieniveaus ten aanzien van de egalisatie van belastingniveaus en voorzieningenniveaus,[iv] is klassiek geworden.

De overgang van RGF naar Rfv was het gevolg van de ‘Woestijnwet’, waarbij het hele stelsel van adviesraden werd gesaneerd. Advisering door deskundigen moest gescheiden worden van overleg met belanghebbenden, en er werd drastisch bezuinigd op de secretariaten. Daarom omvat de Rfv geen vertegenwoordigers van gemeenten meer, maar maakt de raad op buitenstaanders de indruk van een betrekkelijk willekeurig samengesteld gezelschap particulieren. Met de representativiteit is ook het gezag verdwenen.

Maar dat is het niet alleen. Uit de evaluatie blijkt ook dat de Rfv minder gezag heeft dan instituten als het SCP en het CPB. Dat geldt denk ik ook voor andere adviesraden. Het is misschien meer dan toeval dat het SCP en het CPB een eenhoofdige leiding hebben en dat hun directeuren als opinion leader optreden. Wellicht zijn de planbureaus daardoor juist in staat adviezen uit te brengen die ertoe doen, voor zover ze al niet zo’n sterke positie hebben dat het politieke zelfmoord is om tegen zo’n instituut in te gaan. Bij het CPB lijkt het daar wel een beetje op. De meest geruchtmakende lokale rekenkamer is die van Rotterdam, en die staat ook onder eenhoofdige leiding, waarbij de directeur tegelijkertijd de kamer is.

Dat wil niet zeggen dat de problemen zouden zijn opgelost wanneer er een zwaar instituut voor de financiële verhoudingen zou worden opgetuigd onder een eenhoofdige leiding. Dat komt omdat de vernieuwingen die de RGF bepleitte, pasten bij de tijdgeest. Begin jaren ’80 waren de overheidsfinanciën volledig uit het lood geslagen, veel erger dan nu. Bij het streven naar een kleinere overheid pasten niet alleen deregulering en privatisering, maar ook decentralisatie.

Een pleidooi om gemeenten meer beleidsvrijheid te geven, om zo te voorkomen dat er door het rijk geld beschikbaar werd gesteld voor voorzieningen waar ter plaatse eigenlijk geen behoefte aan was, viel onder die omstandigheden in goede aarde. Dat was een radicale breuk met de ontwikkeling tot dan toe, waarbij gemeenten steeds vaker vroegen om specifieke uitkeringen voor voorzieningen die ze uit de algemene middelen niet konden bekostigen.

In de Financiële-Verhoudingswet 1984 werden bepalingen opgenomen om het aantal specifieke uitkeringen tegen te gaan, waarbij in de Memorie van Toelichting een voorkeursvolgorde voor de bekostiging van gemeentelijke uitgaven werd vastgelegd: liever eigen gemeentelijke inkomsten dan uitkeringen van het rijk, waarbij bekostiging middels tarieven de voorkeur had boven gemeentelijke belastingen, en de algemene uitkering de voorkeur boven specifieke uitkeringen.

Door de betaling zo dicht mogelijk bij de gebruiker te leggen, streefde men naar een optimaal economisch resultaat. Er is weinig terecht gekomen van de bekostiging uit eigen gemeentelijke middelen, maar binnen de rijksuitkeringen kwam een streven op gang om specifieke uitkeringen ‘in te sluizen’ in het gemeentefonds, en die ontwikkeling gaat nog steeds door, soms tot in het absurde, zoals bij de decentralisatie-uitkeringen.[v]

Een tweede wapenfeit van de RGF was de herverdeling van het gemeentefonds die met ingang van 1997 heeft plaats gevonden. Daarbij baseerde men zich niet zoals bij eerdere verdeelstelsels op de grootte van gemeenten, maar op hun specifieke problemen. Inspiratie daarvoor werd gevonden bij het stelsel dat het onderzoeksbureau Cebeon had ontwikkeld voor het Amsterdamse stadsdeelfonds. Het was een consequente invulling van het door Goedhart geformuleerde derde aspiratieniveau: de egalisatie van de voorzieningencapaciteit.

De invoering van het nieuwe stelsel bracht aanzienlijke herverdeeleffecten met zich mee, maar Van der Dussen en Van Zaalen slaagden er hierbij in zowel de vertegenwoordigers van de voordeelgemeenten als die van de nadeelgemeenten achter zich te krijgen.

De vergroting van de beleidsvrijheid van de gemeenten die door de RGF vanaf begin jaren ’80 werd bepleit, paste bij een onomstreden positie van de gemeenten als de bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat. Daar is inmiddels echter veel aan veranderd. De opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen bedroeg in 1982 nog 68%, in 2010 nog maar 54%. In sommige gemeenten hebben partijen moeite geschikte raadsleden te vinden, in andere gemeenten toont het electoraat zich zo grillig dat lokale partijen vanuit het niets omhoog schieten, en soms even snel weer verdwijnen..

De binding van mensen aan hun gemeente neemt af. Steeds minder mensen werken in de gemeente waar ze wonen, of lezen een regionaal dagblad dat hun op de hoogte houdt van de gemeentepolitiek. Door het herindelingsbeleid verworden gemeenten tot administratieve zones voor de verdeling van gedecentraliseerde budgetten in plaats van instellingen om de gezamenlijke belangen van de inwoners te behartigen. Steeds meer mensen wonen in een gemeente waarvan de naam op geen wegwijzer voorkomt.

Dit alles keert zich tegen de gemeenten. Ondanks de voorkeursvolgorde die men in de jaren ’80 beleed, is het nooit tot een wezenlijke vergroting van het gemeentelijk belastinggebied gekomen. Integendeel: gemeenten mogen geen OZB van gebruikers van woningen meer heffen. In 1992 publiceerde de commissie De Kam nog het rapport Belastingen omlaag,[vi] waarin werd geadviseerd de gemeenten meer afhankelijk te maken van eigen belastingen, om ze zo tot scherper de afwegingen aan te zetten.

Daar is echter in Den Haag geen enkel draagvlak meer voor, en de gemeenten vinden het zelf ook maar eng. Wie het aandurft meer belasting te heffen dan andere gemeenten, kan de collectieve toorn van de media verwachten. Wanneer er bezuinigd moet worden op de sociale zekerheid ziet men de gemeentebestuurders als nuttige idioten, die graag de verantwoordelijkheid van het rijk op zich nemen om mensen met weinig kansen in het leven van hun laatste geld te beroven, maar je moet er toch niet aan denken dat gemeenten die er niet uitkomen de eigen belastingen gaan verhogen.

Ook van een andere erfenis van de RGF is de glans af. Het verdeelstelsel voor het gemeentefonds dat in 1997 is ingevoerd, vertoont slijtage. Dat is niet omdat het niet goed functioneert. Er zijn nauwelijks gemeenten meer die een aanvullende uitkering krijgen op grond van verdeelstoornissen. Het stelsel maakte het ook mogelijk allerlei wijzigingen in de taakverdeling tussen rijk en gemeenten in de bedragen per verdeelmaatstaf op te nemen, of nieuwe verdeelmaatstaven te introduceren.

Ik zie echter twee problemen. Het ene is dat het systeem nu al weer aan zijn vijftiende jaar bezig is. Het is een stelsel uit de vorige eeuw, volgens sommigen zelfs uit het vorige millennium. Dat zegt op zichzelf niets ten nadele van het stelsel, het is eerder nog een extra argument dat het stelsel goed functioneert. Maar onze tijd wordt gekenmerkt door een grote ongedurigheid. En dan geldt iets al snel als verouderd, ook al weet niemand hoe een nieuw stelsel eruit zou moeten zien.

Het tweede probleem is dat als gevolg van het voortdurende onderhoud, het aantal verdeelmaatstaven steeds maar gestegen is. Het begon met 41 verdeelmaatstaven, nu zijn het er 60. Als je goed kijkt zijn het er nog meer, omdat soms een samenstel van maatstaven als één maatstaf wordt gepresenteerd.

Nu dient het stelsel ook om € 15,6 miljard over 431 gemeenten te verdelen. Administratief levert dat geen probleem op, mede omdat lang niet bij elke verdeelmaatstaf het aantal eenheden jaarlijks wijzigt. Stel dat het gemeentefonds zou worden opgesplitst in tien fondsen, elk te verdelen op basis van zes maatstaven. Dat zou iedereen als een wonder van eenvoud ervaren. Toch was de situatie dan niet anders dan nu.

Nu het één fonds is met 60 verdeelmaatstaven roept dat de vraag op of het niet eenvoudiger kan. Door zijn complexiteit hebben veel mensen het gevoel dat de verdeling van het gemeentefonds een zaak is van een klein groepje insiders, en is het voor de meeste gemeentebestuurders een goochelshow waar onverwacht konijnen uit hoge hoeden en apen uit mouwen verschijnen.

Het is echter de vraag of dat werkelijk komt door het aantal verdeelmaatstaven, of door de gecompliceerdheid van sommige. Er is inderdaad enige kennis voor nodig om te doorzien hoe de klantenpotentiëlen werken en de adressendichtheid. Wethouders vinden het niet leuk wanneer ze voorstellen doen waarbij als dekking wordt opgevoerd een hogere OZB-opbrengst als gevolg van waardestijging, en de afdeling Financiën daarna roet in het eten gooit door te wijzen op de gevolgen van de verevening. Mijn indruk is dat het juist de maatstaven zijn die destijds het meest vernieuwend waren, die nu de meeste irritatie oproepen.

De Rfv ziet als bezwaar tegen het grote aantal verdeelmaatstaven vooral dat daardoor de autonomie van de gemeenten bedreigd wordt.[vii] Dat heeft echter niets met het aantal maatstaven te maken. De autonomie wordt bedreigd wanneer de maatstaven niet beleidsneutraal zijn, omdat ze gemeenten er toe aanzetten ter wille van een hogere uitkering een bepaald beleid te voeren. Daar is echter nauwelijks sprake van. Alleen bij de negatieve maatstaf voor de egalisatie van de OZB-opbrengsten kan men zich dit afvragen, maar dan in het negatieve: gemeenten worden daardoor beroofd van de positieve gevolgen van eigen beleid.

Eerder wordt de gemeentelijke autonomie bedreigd door de koppeling van onderdelen van de uitkering aan clusters uitgaven, of door de insluizing van specifieke uitkeringen in het gemeentefonds. Het blijft dan immers zichtbaar welk stukje algemene uitkering voor die taak aan een bepaalde gemeente wordt uitgekeerd. Vermindering van het aantal maatstaven verandert daar niet aan.

Wel zal dat altijd sommige gemeenten opzadelen met een nadeel, zoals ook blijkt uit de exercitie van Allers.[viii] De wethouder Financiën van Wieringen zal de gemeenteraad moeten uitleggen dat er € 40 per inwoner extra bezuinigd moet worden vanwege een volstrekt technocratische exercitie.

De erfenis van de RGF is het waard te koesteren. Maar dat valt niet mee in een tijd waarin gemeenten aan gezag inboeten. De samenstelling van de Rfv helpt daarbij ook niet. In de evaluatie wordt gesteld dat er voor de financiële verhoudingen behoefte is aan een instituut met de statuur van het SCP en het CPB.[ix] Zo’n instituut is de Rfv duidelijk niet. Dat kan ook niet met het beperkte aantal medewerkers.

Je kunt je afvragen of het werkterrein voldoende breed is om zo’n instituut te kunnen rechtvaardigen. Het zou interessant zijn wanneer zo’n instituut zich ook op de financiële verhoudingen binnen Europa zou richten, en daarbij consequent regering en parlement zou adviseren over de subsidiariteit en proportionaliteit van voorgestelde Europese regels. Maar de optuiging van zo’n instituut past slecht bij een overheid die in eigen vlees wil snijden, ook al zouden de resultaten zich uitbetalen in een betere allocatie van middelen.

In B&G juli/augustus 2011