Nederland wordt rijker. In dertig jaar is het gemiddelde loon gecorrigeerd voor inflatie met zo’n 30% gestegen. Het sociale minimum is echter op hetzelfde niveau gebleven. Deze discrepantie is vooral het gevolg van de wijze van indexering van het sociaal minimum. Hetzelfde dilemma speelt bij de indexering van de AOW en van de schijven bij de inkomstenbelasting. Het CPB wil daarbij op een andere manier indexeren, maar dat helpt ons van de regen in de drup.

Marcel van Dam behoort tot het leger van de gepensioneerden die de tijd hebben ingewikkelde financieel-economische stukken te lezen, en ook de positie hebben om daar een onafhankelijk standpunt over in te nemen. Daardoor komt hij regelmatig met standpunten naar buiten die hem in zijn oude partij, de PvdA, niet in dank worden afgenomen. Hij vindt dat de PvdA te veel is meegegaan met het neoliberale paradigma, en zich te weinig gelegen laat liggen aan de onderkant van de samenleving.

Zo vroeg Van Dam in Niemandsland onder meer aandacht voor de daling van replacement rate gedurende de afgelopen dertig jaar.[1] Dat is de verhouding tussen het netto uitkeringsniveau en het gemiddelde netto CAO-loon. In 1980 was dat 85%, in 2009 was het 66%, en voor 2012 voorspelt het CPB 65,2% (zie voor grafiek originele publikatie, bron: CEP 2011 bijlage 13).

Van Dam schrijft daarover: ‘Doelbewust is de onderste 10 à 15 procent van de bevolking op een steeds grotere inkomensachterstand gezet door de koopkracht van de uitkeringsgerechtigden niet te laten meegroeien met de koopkracht van de mensen die werken’.

Zo eenvoudig is het echter niet. Ongetwijfeld zijn er veel neoliberale economen voor wie de daling van de replacement rate een gewenste ontwikkeling is. Daarmee worden werklozen in hun opvatting financieel meer geprikkeld om een baan te zoeken. Het CPB heeft dat ook altijd gepropageerd. De daling van de replacement rate verklaart echter niet hoe het kan dat meer dan de helft van de 426.000 mensen die het CBS vorig jaar als werkloos beschouwde, helemaal geen uitkering hadden.[2] Omgekeerd was van de 509.000 mensen die bij het UWV stonden ingeschreven slechts 36% beschikbaar voor de arbeidsmarkt. De meesten zullen dus ook niet sneller zoeken wanneer de uitkeringen verder achterblijven bij het gemiddelde loon. Moeten we dan de uitkeringen in het vervolg niet gelijk op laten lopen met het gemiddelde loon? Dat is wel wat het CPB verwacht.

Alvorens iets te vinden van de daling van de replacement rate moeten we eerst kijken waar de stijging van het gemiddelde loon vandaan komt. Onderstaande tabel geeft de mutatie per jaar van een aantal relevante grootheden gedurende de afgelopen vier decennia, met daarbij ook het gemiddelde over de laatste drie decennia, omdat die periode sterk afwijkt van de jaren ’70:

Het blijkt dat de stijging van het gemiddelde loon vanaf 1981 niet langer het gevolg is van stijging van de CAO-lonen. In de jaren ’70 was dat nog wel zo, maar vanaf 1980 is de nominale stijging van de CAO-lonen volledig teniet gedaan door de prijsstijgingen, terwijl de incidentele loonstijging niet hoger is geworden (0,9% per jaar). Kennelijk stijgt in het computertijdperk de arbeidsproductiviteit veel minder dan in de decennia daarvoor. Hoe dat komt, daar hoor je nooit iemand over.

Dat we toch het gevoel hebben dat de welvaart gestegen is, komt omdat de loonsom per arbeidsjaar in een periode van dertig jaar met zo’n dertig procent is gestegen. Daarnaast heeft de toegenomen arbeidsparticipatie van vrouwen het gemiddelde gezinsinkomen aanzienlijk doen stijgen, en hebben mensen minder kinderen tot hun last.

Het betekent dat wie al vanaf 1980 hetzelfde werk doet en toen al het maximum van zijn loonschaal had bereikt, er sindsdien niet in koopkracht op vooruit is gegaan. Maar hij zag om zich heen de welvaart wel stijgen. Dat komt vooral door de veranderde samenstelling van de beroepsbevolking. Het opleidingsniveau van de beroepsbevolking is omhoog gegaan, en daardoor hebben meer mensen een baan die goed betaalt. Er zijn minder industriearbeiders, en meer accountants.

De paradox is dat we door de gewijzigde samenstelling van de beroepsbevolking collectief in absolute zin rijker worden, maar dat de individuele welvaart relatief juist afneemt, omdat de CAO-lonen achter blijven bij het gemiddelde. Wanneer de dochters van de industrie-arbeiders accountant worden, betekent dat voor anderen een achteruitgang ten opzichte van het gemiddelde welvaartsniveau, zowel voor hun vaders als voor hun collega’s die al accountant waren. En dat geldt ook voor het sociale minimum.

De dalende replacement rate is dus niet in de eerste plaats het gevolg van het bewust verlagen van de uitkeringen, al is dat in de jaren ’80 wel gebeurd. Het is in de eerste plaats het gevolg van de koppeling van de uitkeringen aan de CAO-lonen in plaats van aan het gemiddelde arbeidsinkomen .

Dat stelt ons voor een lastig dilemma. Boven een bepaald welvaartsniveau is armoede een relatief begrip. Het gaat er niet alleen om dat je voldoende eten kunt kopen om niet te verhongeren, maar ook dat je in redelijke mate kunt meedoen met wat in een maatschappij gebruikelijk is. Dertig jaar geleden waren er geen mobieltjes en maakte je jezelf niet tot outcast zonder internet. Omdat armoede een relatief begrip is hanteert de Europese Unie een definitie die gekoppeld aan het mediane inkomen in een land, los ervan of dat inkomen ten opzichte van andere landen nu hoog of laag is. Deze definitie maakt het mogelijk dat de armoede in Nederland groter is dan die in Litouwen.

Volgens de Europese armoededefinitie geldt als arm degene die over minder dan 60% van het mediane inkomen beschikt. Het percentage mensen voor wie dat geldt is in Nederland in de jaren ’80 sterk gestegen, sindsdien schommelt het rond de 10%, al heeft het percentage de neiging omhoog te kruipen.[3] Kennelijk wordt in deze statistiek de relatieve daling van het sociale minimum gecompenseerd doordat het aantal mensen dat op dat niveau zit relatief afneemt.

Wat zou je moeten doen om de relatieve achteruitgang van de minima te compenseren? Zorgen dat de minimumuitkeringen met 30% omhoog gaan. Dat kan door de bruto uitkeringen te verhogen. Afgezien van de druk die dat legt op de collectieve sector, ontstaat zo echter een ander probleem. Het kan niet zo zijn dat de laagste uitkeringen hoger zijn dan het minimumloon. Zelfs wanneer het dan nog lukt om mensen aan het werk te krijgen door te dreigen hun uitkering af te nemen of ze te verplichten tot werk dat zo onaangenaam is dat ze liever op stukloonbasis de post gaan bezorgen, zullen mensen dat als zeer onrechtvaardig ervaren. Het zou ook betekenen dat bijstandtrekkers niet meer onder de Europese armoededefinitie vallen, maar veel werkenden wel. Dat kan natuurlijk niet.

In de praktijk zal dit effect zich nog versterken omdat er juist bij de lager betaalde functies een druk op de lonen is door het overvloedige aanbod van werkkrachten uit andere landen van Europa. Die zijn liever arm in Nederland dan het te moeten doen met een mediaan inkomen in Litouwen. We zien ook juist aan de onderkant van de markt dat mensen in slechtere CAO´s terecht komen als gevolg van outsourcing, of door het uitkleden van functies, zoals bij de postbezorging en de thuiszorg.

Nu kan in theorie ook dat worden opgelost, door een forse verschuiving van de premiedruk van lage inkomens naar hoge inkomens, waarbij mensen met een inkomen boven het gemiddelde fors meer gaan betalen. Daarbij moet je dan wel bedenken, dat ook hogere inkomens door de verandering van de samenstelling van de beroepsbevolking een relatieve verarming ervaren.

Rechters en hoogleraren, maar ook ministers, behoren tot de groepen waarvan het reële inkomen de afgelopen dertig jaar niet is gestegen, en die dus gerelateerd aan het gemiddelde inkomen armer zijn geworden. Moeten die nog extra worden belast om de relatieve achteruitgang van andere groepen te compenseren? Het zou technisch mogelijk zijn, maar het betekent een steeds verdergaande nivellering die op den duur niet valt vol te houden.

Toch gaat het Centraal Planbureau er bij zijn projecties voor de toekomst wel degelijk vanuit dat de uitkeringen in de toekomst in de pas zullen gaan lopen met de gemiddelde lonen.[4] Daarmee wordt dus aangenomen dat de replacement rate niet verder zal dalen, wat opmerkelijk is omdat juist het CPB er altijd op gehamerd heeft dat de replacement rate te hoog was.

Die nieuwe koers van het CPB komt omdat men het principe van ‘vaste arrangementen’ is gaan hanteren: dezelfde kwaliteit van voorzieningen bij eenzelfde hoogte van belastingtarieven. Daarom stijgt in deze projecties ook de AOW evenveel als het gemiddelde loon. Hetzelfde postuleert men voor de salarissen van leraren en verzorgers.

De vraag is dan echter waarom wat zou gelden voor de leraar en de verzorger, niet ook moet gelden voor de vrachtwagenchauffeur, de bouwvakker en de medewerker van het CPB. Aan de onderkant van de arbeidsmarkt zal dat zelfs wel moeten, omdat anders in steeds meer beroepen minder betaald gaat worden dan het sociale minimum. Dat is geen houdbare situatie.

Het uitgangspunt van het CPB heeft dus als onontkoombaar gevolg, dat over de hele linie de CAO-lonen in de pas zouden moeten lopen met het gemiddelde verdiende loon. Maar dat is logisch onmogelijk zolang de samenstelling van de beroepsbevolking verandert, en het aantal mensen in goed betalende beroepen toeneemt. Dan stijgt het gemiddelde loon meer dan de gemiddelde stijging van de afzonderlijke CAO-lonen. En dus blijft het gemiddelde CAO-loon achter bij het gemiddelde loon. Dat sluit niet uit dat sommige CAO-lonen sterker stijgen dan det gemiddelde stijging van het CAO-loon, maar dat kan alleen wanneer andere CAO-lonen nog verder achterblijven bij het gemiddelde verdiende loon.

Met de constante arrangementen kiest het CPB bewust een ander uitgangspunt dan dat van ongewijzigd beleid, waarbij wordt vastgehouden aan bestaande regels voor indexering zoals ze in de wet vastliggen. Los van de ongerijmde consequenties voor de salarisontwikkelingen legt het uitgangspunt van het CPB een grote druk op de overheidsfinanciën, want het betekent hogere uitkeringen en lagere belastingopbrengsten. Het ‘houdbaarheidstekort’ dat zo ontstaat, heeft men zelf geregisseerd.

Wanneer we de lijn van het CPB de afgelopen dertig jaar hadden gevolgd, zou de AOW nu 30% hoger zijn. Het probleem van de betaalbaarheid in de toekomst was dan dus nog veel groter geweest. Sinds 1980 is het percentage 65-plussers in Nederland gestegen van 9,5% tot 17,1% in 2009. Desondanks is het gedeelte van het BBP dat aan AOW’ers wordt uitgekeerd in die periode gedaald, van 6,1% naar 4,8%.[5] Dat komt omdat er meer mensen zijn gaan werken, en hun gemiddelde beloning ook harder gestegen is dan de AOW-uitkeringen. Met de indexeringssystematiek van het CPB kost de AOW in 2040 € 4 miljard per jaar extra. Dat is een van de componenten van het houdbaarheidstekort.

Inmiddels is in het Pensioenakkoord tussen kabinet en sociale partners afgesproken om de AOW-uitkeringen jaarlijks 0,6% harder te laten groeien dan de CAO-lonen. Dat is gekoppeld aan de verschuiving van de AOW-leeftijd naar 67 jaar. Maar er blijft de mogelijkheid om de AOW op 65-jarige leeftijd in te laten gaan, al krijg je dan nog minder dan nu, ondanks de groei met 0,6% per jaar. Zo kan het CPB de eerdergenoemde € 4 miljard weer als bezuiniging inboeken.

De indexeringsproblematiek speelt ook rond de schijfgrenzen bij de inkomstenbelasting. Hier vindt wettelijk de indexatie plaats vindt op basis van de prijsontwikkeling, maar in de praktijk verschilt dat weinig van de ontwikkeling van de CAO-lonen. Ook hier gaat het CPB zijn eigen weg, en baseert men zich niet op de bestaande wetgeving maar hanteert men de groei van het gemiddelde loon als maatstaf. Dat leidt op termijn tot € 28 miljard minder belastingopbrengst per jaar.

Het CPB verdedigt hier zijn eigen keuze omdat wanneer op lange termijn de schijfgrenzen bij de inkomstenbelasting alleen worden aangepast aan de prijsontwikkeling, zoals dat nu is voorgeschreven, ook de laagste betaalden op termijn over elke euro die ze extra ontvangen 52% belasting zouden moeten betalen. Dat geldt echter alleen, wanneer er op termijn weer een reële stijging van de CAO-lonen plaats vindt, wat dus de afgelopen dertig jaar niet gebeurd is.

Wanneer men dat wil voorkomen, is het voldoende de schijfgrenzen aan te passen aan de ontwikkeling van de CAO-lonen. Iedereen die hetzelfde beroep blijft uitoefenen blijft dan hetzelfde percentage belasting betalen, en de schatkist profiteert van de gewijzigde samenstelling van de beroepsbevolking.

In 2006 werd dat bij de opstelling van de verkiezingsprogramma’s door alle partijen als een legitiem dekkingsmiddel gezien. Nu zou met de opbrengst daarvan het door het CPB berekende duurzaamheidstekort volledig kunnen worden gedekt, en zijn er geen bezuinigingen meer nodig. Dankzij de economische groei daalt ook zonder bezuinigingen het overheidstekort als een speer.

Hoe wordt omgegaan met de hogere belastingopbrengsten bij handhaving van het bestaande indexeringsmechanisme is een politieke keuze. Hoge belastinginkomsten zijn geen doel op zichzelf, en mensen beslissen graag zelf hoe ze het door hun verdiende geld uitgeven. Zonder de vergrijzingsproblematiek zou een extra verlaging van de tarieven (= ophoging van de schijfgrenzen) goed verdedigbaar zijn. Maar die problematiek is er, en dwingt ons zonder hogere belastingopbrengsten tot voortdurende aantasting van de collectieve voorzieningen, waar vooral de mensen met de laagste inkomens de dupe van zijn.

Aan de relatieve daling van het sociaal minimum ten opzichte van het gemiddelde verdiende loon valt niet echt veel te doen. Het CPB spiegelt hierbij de minima een illusie voor. Laten we dan ten minste de gezondheidszorg voor iedereen toegankelijk houden. Dat kan wanneer we bij de raming van de overheidsinkomsten terugkeren naar de uitgangpunten uit 2006.

In Sociaal bestek juli-augustus 2011.