In politiek Den Haag is het weer wat onrustig rond de monarchie. De Tweede Kamer heeft de minister-president gevraagd zijn visie op modern koningschap te geven, alsof er zoiets bestaat. De hamvraag is of het koningschap meer dan ceremonieel moet zijn en de koning deel moet uitmaken van de regering.

Dat in een constitutionele monarchie het koningschap meer dan ceremonieel kan zijn is op zichzelf opmerkelijk. Maar in de praktijk heeft het staatshoofd in Nederland meer instrumenten om macht uit te oefenen dan je vanwege de ministeriële verantwoordelijkheid zou verwachten. Om de minister-president wat bij zijn notitie te helpen zet ik ze hieronder op een rijtje.

De meest zichtbare gelegenheid waarbij het staatshoofd macht uitoefent is de benoeming van een (in)formateur. De laatste kabinetsformatie heeft echter laten zien dat die bevoegdheid weinig betekenis heeft wanneer er een meerderheid in de Kamer is – hoe klein ook – die gezamenlijk verantwoordelijkheid voor het optreden van een kabinet wil dragen. Er kan ook geen kabinet tot stand komen dat niet door een meerderheid in de Tweede Kamer geaccepteerd wordt. Zoals ik in het vorige nummer heb geschreven: (in)formateurs zijn helemaal niet nodig.

Minder aandacht is er voor de gang van zaken bij de val van een kabinet. Het staatshoofd beslist dan of er een lijmpoging plaats vindt, of dat het kabinet demissionair verdergaat tot na nieuwe verkiezingen. Zo’n demissionair kabinet zit er al gauw een half jaar. Je ziet daarbij echter een merkwaardig patroon. Soms gaat het hele kabinet door in demissionaire staat. Dat gebeurde na de val van de kabinetten Den Uyl en Lubbers II. Ook na de val van Balkenende I werd doorgegaan met de drie partijen in dat kabinet, al traden er wel twee ministers af (Bomhoff en Heinsbroek). Er werd zelfs een nieuwe vice-premier uit de LPF benoemd.

Maar vaak worden de ministers uit de partij die de minderheid vormt in het kabinet direct ontslagen en gaan de anderen door, meestal als rompkabinet. Dat gebeurde in 1959, 1966, 1972, 1977, 1982, 2006 en 2010. Kennelijk gaan bij een kabinetscrisis ministers uit het CDA, de VVD, de CU en zelfs de LPF altijd demissionair door, terwijl die uit de PvdA, DS’70 en D66 direct ontslagen worden als er in het kabinet geen linkse meerderheid is. Het staatshoofd besluit daarover, waarbij er kennelijk meer vertrouwen is in rechtse ministers dan in linkse. Waarom is na de val van het kabinet Den Uyl niet direct ontslag verleend aan de ministers uit de CDA-partijen, en gebeurde dat wel bij de PvdA-ministers na de val van Balkenende IV?

De koningin kan ook zelf ontslag nemen. De angst daarvoor, en de beduchtheid dat Beatrix onder die omstandigheden niet bereid was op te volgen, heeft in 1976 een belangrijke rol gespeeld bij de beslissing geen strafrechtelijk onderzoek in te stellen tegen Prins Bernhard in de Lockheed-zaak. Daardoor is nooit vast komen te staan wie Victor Baarn was.

Er was grote angst voor een constitutionele crisis en de reacties die dat in het land zou geven. In haar biografie van Den Uyl schrijft Anet Bleich dat men de legerleiding ook niet voor honderd procent vertrouwde. De herinnering aan de militaire coups in Griekenland en Chili was toen nog springlevend. Toen het congres van de PvdA het jaar daarop zich bij de vaststelling van het nieuwe beginselprogramma uitsprak voor een gekozen staatshoofd, leidde dat tot een lichte paniek bij de partijleiding, die onmiddellijk verzekerde dat het hier alleen om een principe ging.

Dreigen met ontslag kan dus voor het staatshoofd een uiterste middel zijn de ministers verantwoordelijkheid te laten dragen voor dingen die zij uit zichzelf niet zouden willen. De monarchisten verzekeren ons dat er geen probleem is zolang er maar ministers de strapatsen van het staatshoofd voor hun rekening nemen, maar dat miskent de ratio van de ministeriële verantwoordelijkheid. Het is alsof een bankroof geen probleem is zolang het personeel maar zelf het geld overhandigt.

De kracht van dit instrument lijkt overigens afgenomen. Zonder veel gedoe heeft de Dierenbescherming afscheid genomen van Beatrix als beschermvrouwe. In 2007 had zelfs de voorzitter van de Bond van Oranjeverenigingen kritiek op uitspraken van prinses Máxima. Wanneer Beatrix met aftreden zou dreigen, is een voor de hand liggende reactie: ‘Is dit een dreigement of een belofte?’ Dat het aanleiding zou zijn voor een militaire coup is al helemaal niet meer voorstelbaar.

De koningin tekent per jaar tienduizend stukken, veertig per werkdag. Dat gaat week na week door, ook wanneer zij in het buitenland verblijft. Tot de te tekenen stukken behoren vastgestelde wetten en benoemingsbesluiten van burgemeesters en hoge ambtenaren.

De ministeriële verantwoordelijkheid impliceert dat het staatshoofd geen stukken kan tekenen die niet eerst van een ministerieel contraseign zijn voorzien. De vraag is echter of zij ook kan weigeren te tekenen. De Belgische koning heeft ooit geweigerd een aangenomen wetsontwerp over abortus te tekenen, en is toen een dag teruggetreden om zijn broer in staat te stellen dat als regent te doen. Dat heeft zich in Nederland in die vorm nooit voorgedaan, maar in 1947 en 1948 is Juliana wel tweemaal als regentes op getreden. Er waren destijds wel speculaties dat dat een politieke achtergrond had.

Minder zichtbaar is het wanneer de koningin weigert de brief te ondertekenen waarmee een wetsontwerp aan de Tweede Kamer wordt aangeboden, of zij weigert een aangeboden Koninklijk Besluit te ondertekenen. Er zijn aanwijzingen dat het eerste paarse kabinet heeft afgezien van het homohuwelijk en van de euthanasiewetgeving omdat Beatrix dat niet wilde, en dat er ook eindeloos gehakketak is geweest over de Flora- en Faunawet vanwege de drijfjachten van het koninklijk huis op ’t Loo, die pas sinds 2002 wettelijk verboden zijn. Het kabinet staat dan voor de keuze om door de pomp te gaan of te dreigen met een voorstel de koningin conform art. 35 van de Grondwet buiten staat te verklaren.

We weten in ieder geval zeker dat een’ buitenstaatverklaring om die reden, in feite het sluitstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid, nog nooit is voorgekomen. In De macht van de kroon stelt Van Wijnen daarom dat wanneer het staatshoofd een stuk ter tekening krijgt voorgelegd, er feitelijk een recht om niets te doen bestaat. Daarmee ontstaat er echter wel een gat in de ministeriële verantwoordelijkheid, want de minister zal toch moeten verdedigen dat er nog geen besluit genomen is.

Er is één goed gedocumenteerd geval waarin het kabinet inderdaad voor het staatshoofd gezwicht is, dat van het gratieverzoek van de ter dood veroordeelde Duitse oorlogsmisdadiger Willi Lages, die hoofd van de Sicherheitsdienst in Amsterdam was geweest, waarbij Juliana weigerde de afwijzing te tekenen.

Weigeringen van de koningin om te tekenen zijn vooral naar buiten gekomen bij benoemingen. In 1956 hield Juliana de benoeming van oud-minister Beyen van Buitenlandse Zaken een jaar op vanwege de rol die deze gespeeld had in de crisis rond Greet Hofmans.

Van Wijnen vermeldt ook dat in 1980 de verwachte benoeming van PvdA’er Van der Hoeven tot vice-president van de Raad van State niet doorging omdat de Oranjes ontstemd waren over zijn standpunt tien jaar eerder over de financiën van het Koninklijk Huis. , Om dezelfde reden accepteerde Beatrix niet dat oud-minister Witteveen de ere-titel minister van Staat kreeg. Persoonlijke gekwetstheid van het staatshoofd speelt kennelijk een grote rol bij de acceptatie van benoemingsvoorstellen van het kabinet.

De mogelijkheid die het staatshoofd heeft om onwelgevallige benoemingen te blokkeren, vormt op zichzelf weer een bron van macht voor het staatshoofd, want mensen kunnen daar bang voor zijn. Dorine Hermans vertelde eens dat toen zij begon aan haar boek over Pieter van Vollenhoven, zij van alle kanten te horen kreeg dat dats slecht was voor haar carrière.

Veel mensen voelen zich geïntimideerd door het koninklijk huis. De manier waarop Beatrix zich met ministers onderhoudt wordt ook niet door iedereen geapprecieerd. Van Agt had vaak het gevoel dat hij examen moest doen: ‘Het is peentjes zweten.’ Uit het feit dat hij nooit minister van Staat is geworden, kun je afleiden dat hij voor dat examen gezakt is. Misschien wilde Van Agt in 1982 wel niet opnieuw premier worden omdat hij geen zin had in dat gezeik elke maandagmiddag.

Ook binnen het lokaal bestuur laat Beatrix haar gezag gelden. Ed van Thijn kreeg in 1985 net toen hij naar haar onderweg was te horen dat kraker Hans Kok in zijn cel was overleden. ‘Normaal gesproken zou ik meteen een topberaad hebben belegd, maar de afspraak die ik heb is nu juist de enige die onmogelijk geannuleerd kan worden.’ Waarom eigenlijk niet?

Het gemeentebestuur van Amsterdam toonde zich ook zeer dienstbaar tegenover de koninklijke familie door op ruime schaal parkeervergunningen voor hulpverleners uit te delen aan de neefjes van Hare Majesteit en hun aanhang. In Leiden werden zelfs zonder enig formeel besluit twee parkeerplaatsen vrijgemaakt voor Willem Alexander en zijn beveiliging. Ik was als wethouder medeverantwoordelijk dat het gemeentebestuur daar geen stappen tegen ondernam, het is niet anders.

In 1993 vond Beatrix het nodig om bij een werkbezoek op de Veluwe de gemeentebesturen – niet direct verspillers - aan te sporen om bij de noodzakelijke bezuinigingen niet te snel naar Den Haag te lopen. Burgemeester Spar van der Hoek van Middelburg werd in 1999 door Beatrix buiten de minister om beknord omdat hij zijn naam verkeerd schreef.

Curieus was ook het onderzoek dat de BVD instelde naar Edwin de Roy van Zuydewijn toen die met een nichtje van de koningin wilde trouwen. Was dat onderzoek goed verdedigbaar, niet dat de verantwoordelijke betrokken ministers nergens van wisten en de Amsterdamse sociale dienst het aanvankelijk ontkende. Daarmee hebben de betrokken lakeien zelf het koningshuis publicitaire schade toegebracht.

Anders dan De Jong en Van Agt is Hans van Mierlo wel minister van Staat geworden. Die was als minister van Buitenlandse Zaken dan ook bereid op verzoek van de Majesteit een ambassade in Amman te openen, vanwege de goede relaties van de Oranjes met hun Jordaanse collega’s. Dat Van Mierlo inconstitutioneel handelde door dat naar buiten te brengen werd hem door Beatrix kennelijk niet kwalijk genomen. Misschien was zij daar stiekem wel blij mee, omdat de D66’er zich daarmee een voorbeeld toonde voor anderen.

Tijdens het ministerschap van Van Mierlo werd ook ambassadeur Roëll van Zuid-Afrika naar Brussel overgeplaatst. Volgens Van Wijnen was de Majesteit ontevreden over diens functioneren in verband met staatsbezoeken, maar was men het daar op het departement niet mee eens. Van Mierlo voelde er niet voor om de koningin tegemoet te komen door Roëll over te plaatsen, maar werd er onverwachts mee geconfronteerd dat secretaris-generaal Van den Berg in een overleg met de koningin die overplaatsing al had toegezegd. Toen stond hij voor een fait accompli. Sorry minister!

Ook het feit dat Roëll een tijdje bij zijn vrouw weg was geweest speelde een rol. Van Mierlo was zelf niet getrouwd met zijn liefdespartner, die om die reden ook niet door Beatrix ontvangen werd. Later is zij daar anders over gaan denken: dat vader Zorreguita een relatie was begonnen met de moeder van Máxima toen hij officieel nog met een ander getrouwd was, werd hem niet kwalijk genomen.

Er verschenen in die tijd meer berichten over Koninklijke invloed op de besluitvorming. De Leidse wethouder Tjeerd van Rij hoorde van minister Alders en staatssecretaris Gmelich Meijling dat vliegveld Valkenburg geen woningbouwlocatie kon worden omdat Beatrix het vliegveld zelf wilde kunnen blijven gebruiken. De Marine wilde Van Rij ook een spreekverbod over deze kwestie opleggen, hoewel men daar geen enkele bevoegdheid toe had.

De weigering van het kabinet in 1983 om de P.C. Hooftprijs uit te reiken aan Hugo Brandt Corstius werd ook toegeschreven aan de Majesteit. Brandt Corstius ondertekende zijn wekelijkse column in Vrij Nederland een tijdlang met Victor Baarn, om aan de Lockheed affaire te herinneren. Aad Nuis weigerde een subsidie voor de opvoering van het toneelstuk Emily, ondanks een positief advies van de Raad voor Cultuur. Wat kon daar anders achter zitten dan de wil van de Majesteit? In zijn memoires is Nuis daar niet op teruggekomen. Ook in het omstreden besluit om uit de reserves van Nederlandse Bank de aankoop van het schilderij Victory Boogie Woogie te financieren, werd de hand van Beatrix gezien.

Merkwaardig is ook het auteursrecht dat de Rijksvoorlichtingsdienst claimt op filmbeelden waarop leden van het koninklijk huis voorkomen, zelfs wanneer het om het voorlezen van de Troonrede gaat. Die mogen alleen worden uitgezonden wanneer ze bijdragen aan de gewenste beeldvorming rond het vorstenhuis. Voor niemand anders geldt zo’n regel. Het is mij een raadsel dat in een democratie achtereenvolgende premiers deze regel voor hun verantwoording hebben genomen, maar ook dat de omroepen hem respecteren. Ik denk dat als de huidige premier van Hongarije hiervan op de hoogte zou zijn, hij het als een mooi precedent zou beschouwen om zijn perswetten te verdedigen.

De herdenking van de hervormingen die Nederland onderging in de Bataafs-Franse tijd leidden ook tot speculaties over bemoeienissen door de koningin. In die tijd werd Nederland een eenheidsstaat en kreeg ons land voor het eerst een democratische grondwet, maar dat kon allemaal pas toen de Oranjes verjaagd waren. Pijnlijk! Er vonden officiële herdenkingen plaats van 200 jaar Post in Nederland, 200 jaar ministerie van Justitie, 200 jaar Rijkswaterstaat en 200 jaar KNAW, maar niet van de Proclamatie van de rechten van de mens en van de burger in 1795 en van de Staatsregeling uit 1798. 200 jaar Koninkrijk gaat pas in 2013 herdacht worden, in 2006 is daar geen aandacht aan geschonken.

Wel werd in 1998 ‘150 jaar grondwet’ herdacht, terwijl er in 1848 toch alleen een grondwetswijziging had plaats gevonden, die overigens belangrijk genoeg was. Bij de slotmanifestatie pleitte de vice-president van de Raad van State ervoor bij het koesteren van ons constitutioneel verleden ons niet te beperken tot 1848. Het klonk alsof Tjeenk Willink het eerder op dat punt verloren had. Een jaar later werd de slag bij Castricum (1799) herdacht, waar de jonge Bataafse republiek de aanval van de Engelsen en de Russen afsloeg. Daarbij schitterde het koninklijk huis door afwezigheid.

Onder Balkenende kwam er veel minder naar buiten van koninklijke interventies in het regeringsbeleid dan onder Kok. Misschien durft Beatrix dat minder sinds de brute wijze waarop Balkenende Constantijn en Mabel Wisse Smit terecht heeft gewezen. Dat maakt de kans niet groot dat zolang Beatrix regeert Balkenende minister van Staat wordt, want zij zal hem niet snel vergeven. Wanneer hij tijdens het koningschap van Willem Alexander wel tot minister van Staat wordt benoemd, zegt dat iets over de familieverhoudingen.

Uit de dit jaar openbaar geworden telegrammen van de Amerikaanse ambassades is duidelijk geworden dat Beatrix zich in 2009 tegenover de nieuwe Amerikaanse ambassadeur heeft uitgesproken voor verlenging van de Nederlandse missie in Afghanistan, hoewel de Nederlandse regering waarvan zij deel uitmaakt daar eerder over gezegd had dat dat niet zou gebeuren. Kennelijk was dat voor minister Verhagen, die bij dergelijke gesprekken aanwezig is, geen aanleiding in te grijpen.

Deze kwestie roept de vraag op welke vrijheid de Koningin heeft om in de beslotenheid eigen standpunten in te nemen. Na het staatsbezoek aan China in 1999 verklaarde Beatrix dat zij meer begrip had gekregen voor de schending van de mensenrechten in China, want de Chinese regering voorzag onrust wanneer de werkloosheid zou gaan stijgen als gevolg van de privatisering. Dit bericht In de Volkskrant van 14 maart 1999 heeft opmerkelijk weinig aandacht gekregen.

Zo’n stellingname is natuurlijk niet vreemd voor iemand wier vader in 1971 nog het kabinet had aangemoedigd om de Tweede Kamer een tijdje naar huis te sturen, en die later gezellige avondjes zou doorbrengen met de Zorreguita’tjes. Maar het stond wel haaks op het officiële mensenrechtenbeleid van de regering. Een minister die dit gezegd had zou hebben moeten aftreden. Nog bonter maakte Prins Bernhard het, toen hij in 1962 in een gesprek met president Kennedy zich tegen het regeringsbeleid inzake Nieuw-Guinea keerde.

Volgens Van Wijnen beschikt Beatrix over een uitgebreid internationaal netwerk waar zij intensief gebruik van maakt om informatie in te winnen buiten het kabinet om en waarmee zij ministers voor verrassingen kan stellen. In dat soort contacten geeft zij ook haar eigen mening. Zo deed zij in 1995 haar beklag bij Bill Clinton dat Lubbers niet tot secretaris-generaal van de NAVO was benoemd.

In 1983 kreeg de Amerikaanse presidentskandidaat Jesse Jackson van Beatrix te horen dat zij tegen de plaatsing van kruisraketten was. Toen Jackson dat bekend maakte leidde dat tot de bekende heisa. Hij werd gedwongen tot een weinig geloofwaardige ontkenning. Maar ook wanneer die uitspraken niet openbaar worden, hebben zij natuurlijk wel invloed.

Ook in gesprekken met Kamerleden neemt Beatrix standpunten in die strijdig zijn met het regeringsbeleid. Zo keerde zij zich in 1999 tegen het burgemeestersreferendum waar bij de kabinetsformatie met veel moeite overeenstemming over was bereikt, en pleitte zij voor de invoering van pepperspray. Toen Kamerleden dit aan de pers meldden, waren zij de kwaaie pier, en besloot Beatrix voorlopig niet meer met Kamerleden te willen praten.

In 2009 werden de gesprekken hervat, waarna het VVD-kamerlid Arend-Jan Boekestijn rapporteerde dat de koningin zich zorgen maakte over de vele hypes in de politiek. Dat lag zo gevoelig dat hij nog diezelfde avond tot aftreden werd gedwongen. De VVD had geaccepteerd dat Boekestijn ons wijs had proberen te maken dat Irak over massavernietigingswapens beschikte, dat hij Chinezen aanduidde als ‘spleetogen’ en zijn partijleider Rutte ‘ideeënloos’ vond, maar dat hij een onschuldige opmerking van de koningin weergaf die ook in de kersttoespraak gepast had, dat werd hem fataal.

Je zou ook kunnen stellen dat ook buiten de openbaarheid het kabinet dient te zorgen voor eenheid van het regeringsbeleid, en dus moet voorkomen dat een lid van de regering meningen ventileert die daarmee in strijd zijn. Regeren is niet alleen het nemen van besluiten, maar ook anderen trachten te overtuigen. Dan helpt het niet wanneer het hoofd van de regering dissidente standpunten inneemt, ook niet in persoonlijke gesprekken. De vraag is ook wat Kamerleden te zoeken hebben in een gesprek met een lid van de regering waaruit niet geciteerd mag worden. Het VVD-kamerlid Joekes keerde zich daarom principieel tegen dat soort bijeenkomsten.

Lastiger dan de ministeriële verantwoordelijkheid voor koninklijke uitspraken is nog die voor privé gedragingen. Bij de jaarlijkse kersttoespraak probeert de koningin als opinieleider op te treden, maar moet tegelijkertijd het kabinet haar afhouden van controversiële uitspraken. Mag de Koningin haar vakantie doorbrengen in een land dat door Nederland geboycot wordt? Hoe zat het met het IOC-lidmaatschap van Willem-Alexander? Met diens rol als projectontwikkelaar? En hoe zit het wanneer leden van het koninklijk huis hun rekeningen niet betalen?

Alles wat wij weten of vermoeden over het functioneren van de constitutionele monarchie, berust op roddels of indiscreties. We mogen immers niets weten over de inbreng van de koningin in het regeringsbeleid of over contacten die zij onderhoudt buiten het kabinet om. De notitie die Rutte gaat uitbrengen kan echter niet goed beoordeeld worden wanneer er niet veel meer bekend is over de praktijk van de monarchie.

Om aan die kennis te komen is een parlementaire enquête het aangewezen middel. Ministers en ambtenaren kunnen zich dan niet meer verschuilen achter de ministeriële verantwoordelijkheid of het geheim van het Noordeinde. De vraag is of het kan. Bij de parlementaire enquête naar het regeringsbeleid in de oorlogsjaren meende de commissie dat het vanwege de ministeriële verantwoordelijkheid onjuist zou zijn Koningin Wilhelmina of zelfs Prins Bernhard te ondervragen, ondanks de bijzondere positie die het staatshoofd innam in een regering in ballingschap. Wanneer getuigen verklaringen aflegden inzake de persoon van de koningin, zijn die zelfs uit het stenogram geschrapt. Het weerhield de commissie niet van een zeer positief oordeel over deze twee leden van het Koninklijk Huis.

Bij een enquête die het functioneren van de constitutionele monarchie zelf betreft, moet dat natuurlijk anders. De Wet op de parlementaire enquête 2008 maakt in art. 14 bij degenen die verplicht kunnen worden aan een enquête mee te werken geen uitzondering voor leden van het Koninklijk Huis. Ministers hoeven geen informatie te verstrekken over de vergaderingen van de ministerraad, maar voor het overleg met de Majesteit wordt zo’n uitzondering niet gemaakt.

Het is dus meer een kwestie van willen dan van kunnen.