Samen met Jouke de Vries heb ik onlangs de bundel Rijdende treinen en gepasseerde stations gepresenteerd. Daarin worden een aantal gevallen van consensusdrang beschreven, het verschijnsel dat mensen in beleidscircuits sterk geneigd zijn zich aan elkaar te conformeren, waardoor plannen onvoldoende kritisch benaderd worden en er beleidsfiasco’s optreden waarvan men zich achteraf afvraagt hoe die hebben kunnen ontstaan. Een enquête door de Tweede Kamer of de gemeenteraad moet dan dienen als reinigingsritueel.

Soms treedt consensusdrang op binnen een kleine groep van adviseurs. De klassieke casus is de inval in de Cubaanse Varkensbaai waar President Kennedy in 1960 toe besloot, maar waarbij het legertje Cubaanse ballingen dat de inval uitvoerde al snel gevangen genomen of gedood was. Naar aanleiding hiervan introduceerde de Amerikaanse psycholoog I.L. Janis de term group think.

Consensusdrang kan zich ook afspelen op het niveau van een hele beleidssector. Het gaat dan vaak om opvattingen die buiten de beleidssector weinig weerklank vinden, terwijl binnen de sector dissidenten niet serieus worden genomen. We spreken dan van beleidsparadigma’s. Dergelijke beleidsparadigma’s hebben geleid tot de onderwijshervormingen van de jaren negentig, maar bij voorbeeld ook tot de hoogbouw uit de jaren zestig, zoals in de Bijlmermeer.

Ook in het denken over het openbaar bestuur zie je veel consensusdrang. Tot het verschijnen van het rapport van de Staatscommissie Elzinga in 2000 waren er maar weinig mensen die bepleitten dat wethouders beter niet tegelijkertijd als raadslid over hun eigen voorstellen zouden kunnen stemmen, daarna was er brede consensus dat de verantwoordelijkheden van raadsleden en wethouders gescheiden moesten blijven. Soms ging dat zover dat wethouders hun voorstellen ook niet meer in de gemeenteraad mochten verdedigen.

Een typisch voorbeeld van een beleidsparadigma lijkt me ook het VBTB-denken, zoals dat bij voorbeeld door de Algemene Rekenkamer wordt uitgedragen. De essentie is dat door de volksvertegenwoordiging geautoriseerde uitgavenposten leiden tot meetbare maatschappelijke effecten, en dat over die effecten verantwoording dient te worden afgelegd. Er bestaat hierover brede overeenstemming onder financiële beleidsambtenaren, bij welke bestuurslaag ze ook werken. Wie hier tegenin gaat heeft weinig kans op een baan of promotie.

Toch blijkt het idee in de praktijk niet te werken. Het duidelijkst komt dat wel naar voren in het jaar op jaar mislukken van de Verantwoordingsdag op de tweede woensdag in juni. De financiële goegemeente wijdt dat aan de politici, die onvoldoende bereid zouden zijn verantwoording af te leggen. Maar in de praktijk kunnen ook parlementariërs die elke gelegenheid aangrijpen voor een spoeddebat niets met verantwoordingsdag.

Daar zijn allerlei redenen voor. De relatie tussen maatschappelijke ontwikkelingen en overheidsbeleid kan vaak niet in een simpel causaal verband worden geperst. Je kunt niet verwachten dat uitgaven in een bepaald jaar datzelfde jaar al tot maatschappelijke veranderingen leiden. Veel uitgaven zijn helemaal niet op maatschappelijke veranderingen gericht, maar gewoon op het verlenen van service aan de burgers. Oppositieleden hebben geen zin het bestuur te houden aan een coalitieakkoord waar zij part noch deel aan hebben gehad.

We kunnen dus stellen dat het VBTB-paradigma zich in een crisis bevindt, en dat het tijd is voor een paradigmawisseling. Hoe zou zo’n nieuw paradigma eruit moeten zien? Het zal recht moeten doen aan de grote differentiatie in overheidstaken, waardoor we af moeten van het standaardschema input-proces-output-outcome. We moeten ermee rekening houden dat er bij sommige overheidstaken identificeerbare gebruikers zijn, en bij andere niet. We moeten accepteren dat er overheidstaken zijn waarbij de beoogde maatschappelijke effecten meetbaar zijn, en waarbij dat niet zo is. Zo is integer bestuur uiterst belangrijk, maar je kunt de effecten daarvan lastig in een getal uitdrukken.

Wat we nodig hebben is planning en control op maat.

In TPC februari 2010