Zoek op trefwoord :
Het financiële toekomstperspectief voor de gemeenten
Verschenen in 'B&G' - 26-09-2009

Gemeenten kunnen niet verwachten dat de kredietcrisis aan hun voorbijgaat. De crisis heeft gevolgen voor allerlei grote geldstromen die voor de gemeenten van belang zijn, zoals de uitkeringen uit het gemeentefonds, de opbrengst van leges en belastingen, en de kosten van de bijstand. De crisis veroorzaakt ook onzekerheid over de omvang van deze geldstromen.
Daar staat tegenover dat gemeenten juist zekerheid willen hebben om hun meerjarenbegroting op te kunnen stellen. Voor de jaren 20010 en 2011 heeft het kabinet die voor het gemeentefonds ook gegeven, door te breken met de koppeling aan de rijksuitgaven, en te bepalen dat de storting in het gemeentefonds wordt gestabiliseerd. Daarmee komen de stortingen in het gemeentefonds op hetzelfde niveau als wanneer de kredietcrisis niet was uitgebroken. Gemeenten profiteren zo niet van extra uitgaven om de economie op peil te houden, maar hebben de komende twee jaar ook geen last van bezuinigingen bij het Rijk.
Daar staat tegenover dat er voor de jaren na 2011 geen enkele indicatie meer gegeven wordt. Daar klagen gemeentebesturen over, want ze willen graag houvast. Wanneer dan ook nog het rijk de eis van een sluitende meerjarenbegroting versoepelt, zijn wethouders van financiën helemaal ongelukkig.
Merkwaardig! Gemeenten zeggen meer beleidsvrijheid te willen, maar leggen de verantwoordelijkheid voor onaangename maatregelen toch ook graag bij het rijk, in plaats van die verantwoordelijkheid zelf te nemen. Al leerde de ervaring dat meerjarencijfers voor het accres ook zonder kredietcrisis uiterst onbetrouwbaar waren, men had die cijfers toch graag, omdat ze houvast gaven. Ambtenaren hebben ook liever een duidelijke circulaire uit Den Haag dan orakeltaal uit de collegekamer.
Jacques Wallage zegt uit zijn burgemeestersperiode in Groningen geleerd te hebben dat de relevantie van Den Haag uiterst beperkt is.[i] Toch kan de nieuwe voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur uit de huidige crisis kan opmaken dat als het om het geld gaat de gemeenten met handen en voeren aan het rijk gebonden zijn, en dat vaak ook willen.
In dit artikel wil ik een aantal ontwikkelingen analyseren die van invloed zijn op het financiële perspectief voor de gemeenten. Dat is natuurlijk in de eerste plaats de ontwikkeling van de economie, maar het is ook hoe er politiek gereageerd gaat worden op verslechterende overheidsfinanciën. Welke tekorten vindt men acceptabel, en wat doet men om de tekorten te beperken: belastingverhoging of bezuinigingen? En wat betekent dit laatste dan voor de gemeenten? Ik heb daarbij uiteraard niet de pretentie om meer zekerheid te verschaffen over de gemeentefinanciën dan het kabinet, maar probeer wel aan te geven met welke factoren rekening moet worden gehouden.
De ontwikkeling van de economie
De signalen die ons bereiken over de economie zijn tegenstrijdig. Aan de ene kant lijkt het erop dat we het ergste gehad hebben, of dat in ieder geval de bodem in zicht is. Allerlei bedrijven blijken weer positieve resultaten te behalen. In Frankrijk en Duitsland groeide de economie in het tweede kwartaal van dit jaar. De huizenmarkt in Amerika, waar de ellende begonnen is, komt weer tot leven. De AEX is binnen een half jaar met meer dan 50% gestegen. Dat is een opsteker voor wie zich zorgen maakt over zijn pensioen. Fortis Bank Nederland bleek al in juni in staat de € 34 miljoen af te lossen die het van de staat had geleend, een half jaar eerder dan was afgesproken. Wouter Bos verwacht daardoor dat eind dit jaar de staatsschuld lager zal zijn dan eind vorig jaar.[ii]
Daar staan zeer sombere voorspellingen van het Centraal Planbureau tegenover. Terwijl vorig jaar het CPB in de Macroeconomische Verkenningen voor dit jaar nog een groei voorspelde van 1¼%, een inflatie van 3¼%, een werkloosheid van 4¼% en een positief EMU-saldo van 1,3%, is het beeld nu heel anders. Het CPB verwachtte in juni voor dit jaar een krimp van 4¾%, een inflatie van 1%, een werkloosheid van 5½% en een EMU tekort van 4,1%. En wat de twee laatste grootheden betreft zou het in 2010 nog veel erger worden: een werkloosheid van 9½% en een EMU tekort van 6,7%, bij een doorgaande krimp van het BBP, zij het ‘slechts’ met een half procent.[iii]
Dat zijn slechte berichten voor de gemeenten, want de groeiende werkloosheid zal zich ook in meer bijstandsuitkeringen vertalen, terwijl het overheidstekort linksom of rechtsom gecompenseerd zal moeten worden, en bij toepassing van het tot nu gehanteerde evenredigheidsbeginsel gemeenten een deel van de nodige bezuinigingen voor hun kiezen zullen krijgen.
Terwijl het CPB vorig jaar de op ons afkomende kredietcrisis zwaar onderschatte, lijkt het erop dat het CPB in de junibrief een te somber beeld schetste. Volgens NRC Handelsblad van 12 augustus zijn de ramingen intussen alweer bijgesteld, al staan de nieuwe cijfers (nog) niet op de site van het CPB. Kennelijk zijn het persoonlijke beleidsopvattingen van de directeur, die niet onder de WOB vallen.
Er zijn inmiddels ook realisatiecijfers voor de werkloosheid en het EMU saldo over de eerste helft van dit jaar, die aangeven dat er in de tweede helft van het jaar wel heel vreselijke dingen moeten gebeuren om de voorspellingen van het CPB in de junibrief werkelijkheid te laten worden.
Zo bedroeg de werkloosheid over het eerste kwartaal van 2009 gemiddeld 322.000 personen, en over het tweede kwartaal 371.000 (gecorrigeerd voor seizoensinvloeden).[iv] Daarbij lieten de cijfers over de tussenliggende driemaandsperioden (febr t/m april en maart t/m mei) geen versnelling van de groei zien. De laatste driemaandelijkse periode (mei t/m juli) vertoonde zelfs helemaal geen groei t.o.v. de voorafgaande drie maanden. Gemiddeld is de groei van de werkloosheid dit jaar tot nu toe 11.000 personen per maand geweest. Wanneer we dat extrapoleren komen we voor 2009 op een gemiddelde van 378.000 (4,8%), en voor 2010 op 509.000 (6,6%). Dat is nog altijd veel te veel, maar toch aanzienlijk lager dan wat het CPB in juni voorspelde. Nu verwacht het CPB in 2010 615.000 werklozen. Dat komt meer in de richting, maar is toch altijd nog 100.000 meer dan wanneer je de feitelijke ontwikkeling van dit jaar extrapoleert.
Ook bij de overheidsfinanciën zien we dat het eerste half jaar aanzienlijk gunstiger was dan de verwachting van het CPB voor heel 2009. Cijfers daarover vinden we in een verborgen hoekje op de website van het ministerie van Financiën:[v]
Centrale overheid
Sociale fondsen
Lokale overheid
EMU-saldo
Maand
Uitgaven
Inkomsten
Saldo
Saldo
Saldo
Januari
11,3
12,8
1,5
0,4
-0,1
1,8
Februari
15,0
15,8
0,8
0,1
-0,1
0,8
Maart
10,8
10,0
-0,8
-1,5
-0,1
-2,4
April
13,5
13,0
-0,5
0,4
-0,1
-0,2
Mei
15,0
13,6
-1,4
-5,3
-0,1
-6,7
Juni
11,8
14,7
3,0
-1,4
-0,3
1,2
Totaal
77,4
79,9
2,6
-7,3
-0,8
-5,7
Het blijkt dat van het door het CPB voor heel 2009 verwachte tekort van € 24 miljard, in het eerste halfjaar nog slechte € 5,7 miljard is gerealiseerd. Daarbij zijn de door het kabinet genomen stimuleringsmaatregelen inbegrepen – daarvan blijkt dus nog weinig - maar niet de terugbetaling van de leningen door banken (wel rentebetalingen). In de maand juni blijkt de relevante mutatie van de overheidsschuld zelfs een daling met € 1,2 miljard, wellicht door de rentebetaling van Fortis. Dat betekent dat gerelateerd aan het BBP het EMU-tekort over het eerste half jaar op zo’n 2% uitkwam, ruim binnen de norm.
Inmiddels is bekend dat over juli een EMU-tekort van € 1,9 gerealiseerd is. Om de eerdere voorspelling van het CPB voor heel 2009 te doen uitkomen, zou het tekort over de laatste vijf maanden van het jaar € 16 miljard moeten bedragen. Per maand is dat € 3,2 miljard, drie keer zoveel als het maandgemiddelde in de periode januari-juli. Dat is natuurlijk niet uitgesloten, maar heel waarschijnlijk klinkt het toch ook weer niet. De vakantietoeslag drukt op de eerste helft van het jaar (zie de cijfers voor mei), terwijl de belastingopbrengst juist in het tweede halfjaar gewoonlijk iets hoger is.[vi] Wanneer het door het CPB voorspelde tekort over 2009 niet wordt ‘gehaald’, zal dat ook gelden voor het tekort van 6,7% dat het CPB voor 2010 voorspelde. De nieuwe raming impliceert voor de laatste vijf maanden van 2009 een tekort van € 14,5 miljard of € 2,9 miljard per maand. Dat lijkt me nog erg hoog.
Het hangt samen met de ontwikkeling van de werkloosheid. Het negatieve EMU-saldo over het eerste halfjaar van 2009 komt volledig voor rekening van de sociale fondsen. We zien dat over deze periode het saldo van de centrale overheid met € 2,6 miljard nog positief was, en zelfs hoger dan dat over heel 2008, toen het € 2,1 miljard bedroeg. Bij de sociale fondsen daarentegen was er in 2008 een overschot van € 5,7 miljard, terwijl nu in een half jaar een tekort van € 7,3 miljard is opgetreden. Daarvoor zijn twee voor de hand liggende verklaringen, de groei van de werkloosheid en het afschaffen van de WW-premie voor werknemers.
Achteraf bezien was dat laatste natuurlijk de blunder van de eeuw: het mes zetten in de WW-premie op het moment dat de grootste crisis in 70 jaar op ons afkomt. Maar misschien zijn ze bij het CPB wel zo geporteerd voor lastenverlichting, dat ze vorig jaar een te optimistisch beeld geschetst hebben om de afschaffing van de WW-premie voor werknemers niet in gevaar te brengen.
Er zijn voor de komende tijd twee scenario’s mogelijk. Het ene is dat van een toenemend optimisme. De beurskoersen zouden daarvan een symptoom kunnen zijn, maar tegelijkertijd dat optimisme ook weer kunnen versterken. Dan gaan mensen weer meer geld uitgeven en durven ze ook weer een nieuw huis te kopen. Bedrijven hoeven dan minder mensen te ontslaan. De pessimistische verwachtingen van het CPB worden dan niet gerealiseerd, niet voor dit jaar, maar zeker niet voor volgend jaar, en dat draagt op zichzelf weer bij aan het optimisme. Er gaat door de crisis dan ook weinig productiecapaciteit verloren, wat een snelle inhaalgroei mogelijk maakt.
Het andere scenario is dat mensen nog even op hun geld blijven zitten, en de werkloosheid snel blijft groeien, zoals het CPB voorspelt. Wanneer steeds meer mensen de effecten daarvan om zich heen zien, maakt dat mensen nog meer terughoudend in hun bestedingen, en blijft het dus slecht gaan met de economie. Bedrijven die nu nog met arbeidstijdverkorting werken worden dan gesloten, zodat er ook een significante daling van de productiecapaciteit optreedt. Dat maakt de condities lastiger voor een inhaalgroei. Misschien is er wanneer dit artikel verschijnt al meer duidelijkheid welke kant het opgaat.
De overheidsfinanciën
Nederland heeft er tot nu toe voor gekozen om het uitgaventraject zoals dat bij de kabinetsformatie was afgesproken in stand te houden. Omdat de inkomsten afnemen en de uitgaven voor de sociale zekerheid toenemen, leidde dat tot een tekort, zij het voor de eerste helft van 2009 nog bescheiden. Met de leningen die nodig zijn om dit tekort te financieren, absorbeert de staat de extra besparingen van de consumenten, anders was de economische krimp nog veel groter.
Een deel van dit tekort zal weer worden goedgemaakt wanneer de economie uit het dal komt, maar omdat dat niet alle gemiste groei uit de huidige periode zal gelden, blijft er ook een structureel tekort over. Hoe langer de crisis duurt, hoe groter het structurele effect. Daarnaast is er de rente over de gecumuleerde tekorten, waarvoor hetzelfde geldt. Overigens zijn daarbij de tekorten van de gemeenten geen zaak voor de centrale overheid.
In zijn column in NRC Handelsblad van 11 juli 2009 schat De Kam het structurele tekort op € 25 miljard, aansluitend bij het sombere scenario van het CPB. Wanneer het CPB voor de tweede helft van 2009 de zaak te somber heeft ingeschat, zal ook het structurele tekort aanzienlijk lager uitkomen. Toch gaat volgens de Volkskrant van 28 augustus het kabinet uit van een tekort van € 35 miljard in 2015. Dat lijkt mij onwaarschijnlijk hoog, zeker bij een groei van de economie vanaf 2011 van 2% per jaar.
Eerder heeft het kabinet uitgesproken het tekort wanneer de crisis voorbij is te willen aanpakken in stapjes van € 3 miljard (0,5% BBP) per jaar, maar een nieuw kabinet kan daar anders over denken. Vraag is ook hoe ver men met terugdringen van het tekort wil gaan: tot het toegestane EMU tekort van 3% BBP, tot de signaalwaarde van 2%, of wil men het structurele tekort helemaal wegwerken? Ik zou zeggen het laatste, al was het maar om meer mogelijkheden te hebben een volgende financiële calamiteit op te vangen.
Voor de gemeenten is niet alleen van belang met hoeveel een nieuw kabinet jaarlijks het tekort zal willen terugdringen, maar ook hoe men dat wil bereiken. Een voor de hand liggende maatregel zou zijn de herintroductie van de WW-premie van werknemers, maar toen Jetta Klijnsma dat opperde, kreeg zij van alle kanten kritiek, ook van de SP en het FNV. Die ontpopten zich daarmee als hooguit halfhartige pleitbezorgers voor de verzorgingstaat. Het lijkt sinds de jaren tachtig een wetmatigheid: wanneer het goed gaat, gaan de belastingen en de premies omlaag, wanneer het slecht gaat de uitkeringen.
Dit betekent ook dat verhoging van de inkomstenbelasting of zelfs van de successierechten onbespreekbaar is. Integendeel, men wil extra opbrengsten van die belastingen gebruiken om de tarieven te verlagen. Ook de verhoging van de BTW naar 20%, die vorig jaar nog in discussie was maar waarvan is afgezien omdat men dacht dat dat de inflatie te veel zou aanjagen, zal er wel niet komen. En dat geldt ook voor een voor de hand liggende maatregel als inperking van de hypotheekrente-aftrek.
Wanneer er onvoldoende bereidheid is belastingen en premies te verhogen, moet het komen van bezuinigingen op de uitgaven. Dat zal ook de gemeenten treffen. In de eerste plaats is het daarbij de vraag of de evenredigheidsregel na 2011 weer in ere hersteld wordt. Tot nu toe was er bij kabinetten vooral neiging hierop in te breken wanneer er geld te verdelen viel, maar beschouwden ze de evenredigheidregel bij bezuinigingen als een mooi instrument om alvast 20% van het te bezuinigen bedrag op het gemeentefonds te korten. Wel is er een neiging opportunistisch om te springen met de omschrijving welke overheidsuitgaven relevant zijn, zoals in 2002 bij de rente op de staatsschuld.
Kabinetssamenstelling
Wordt de evenredigheidsregel gehandhaafd, dan is de vraag of de uitgaven waarop wordt bezuinigd relevant zijn voor het gemeentefonds. Dat is mede afhankelijk van de politieke samenstelling van een nieuw kabinet. Daarvoor is interessant dat de Europese verkiezingen van dit jaar twee grote winnaars opleverden: de PVV en D66. Die twee partijen zijn in alle opzichten elkaars tegendeel: D66 is kosmopolitisch, de PVV xenofoob.
Maar D66 is ook voor een verdere beperking van de verzorgingsstaat, en bepleit allang een verhoging van de AOW-leeftijd, terwijl de PVV zich daar juist tegen verzet, en ook al lang pleit voor betere ouderenzorg. Terwijl D66 zichzelf aanduidt als links-liberaal, ontpopt de PVV zich steeds meer als rechts-sociaal. De PVV wil geld weghalen bij wat het noemt de linkse hobby’s: Vogelaarwijken, kunstsubsidies, klimaatbeleid, gratis inburgeringscursussen, immigratie uit Oost-Europa, de publieke omroep, ontwikkelingshulp, Europa. Nu zijn de twee laatste uitgavenposten tot nu toe niet relevant voor de ontwikkeling van het gemeentefonds, maar ze zouden relevant verklaard kunnen worden. Bezuinigingen op de andere uitgavenposten werken zonder meer door in de stortingen in het gemeentefonds.
Daarbij komt nog een tweede factor. De PVV is maar in twee plaatsen van plan mee te doen aan de gemeenteraadsverkiezingen van volgend jaar. Dat kan leiden tot een situatie vergelijkbaar met Rotterdam in de periode 2002-2006, toen Leefbaar Rotterdam het stadsbestuur domineerde en de PvdA de deelraden. Leefbaar Rotterdam had daardoor weinig warme gevoelens voor de deelraden, en wilde ze zelfs opheffen. Nu verwacht ik niet dat de PVV ook de gemeenten zal willen opheffen, maar er zal binnen de PVV – toch al een autoritair geleide partij - weinig weerstand zijn van gemeentebestuurders tegen maatregelen die de gemeente treffen, zoals dat in andere partijen wel het geval is. Misschien gaat men het gemeentefonds ook wel rekenen tot de linkse hobby’s. Daar zou ik bij het opstellen van de meerjarenbegroting echter maar niet op vooruit lopen.
Conclusie
We weten niet hoe het uitpakt, maar het lijkt wel verstandig om rekening te houden met een bezuiniging op de rijksuitgaven van € 3 miljard per jaar ingaande 2011. Wat daarvan relevant is voor het gemeentefonds, is onzeker. In zo’n geval is 50% een redelijke gok. Dat betekent een negatief accres van € 300 miljoen per jaar, oftewel een jaarlijkse daling van de uitkeringsfactor met 0,032 vanaf 2012. Dat is geen voorspelling, ik ben het CPB niet. Maar het is wel een advies voor het te kiezen uitgangspunt bij het sluitend maken van de begroting.


[i] Binnenlands bestuur 19 juni 2009 p. 27.
[ii] Tweede Kamer 2008-2009 31 789 Nr. 14.
[iii] CPB Nieuwsbrief juni 2009.
[iv] CBS Persbericht PB09-057, 20 augustus 2009.
[vi] L Cazander, Opbrengst rijksbelastingen lijdt onder economische crisis. CBS-website 8 juli 2009, p. 7.