Soms kun je horen vertellen dat er in Nederland maar tien mensen zijn die precies weten hoe de financiële verhouding in elkaar zit. Wellicht was dat de reden dat de Raad voor de financiële verhoudingen bij de organisatie van het symposium over Tien jaar Financiële-verhoudingswet op 31 oktober j.l. maar een klein zaaltje in het Haagse Pulchri Studio had besproken, met slechts 70 plaatsen. Daarmee onderschatte men echter toch de belangstelling; ook nadat er twintig stoelen waren bijgeplaatst moesten er nog mensen worden teleurgesteld. Het was ook een reünie van oud-leden en oud-medewerkers van de Rfv.

Tijdens de bijeenkomst werden twee publicaties van de Raad overhandigd aan staatssecretaris Ank Bijleveld. Daarnaast werd de winnaar bekend gemaakt van de prijsvraag die de Rfv had georganiseerd om columns te laten schrijven over de financiële verhouding. De winnaar was J.J. van Gilst, medewerker van de Tweede-Kamerfractie van de PvdA, met een column waarin een vader zijn kinderen uitlegde hoe de berekening van hun zakgeld tot stand kwam, analoog aan de uitkeringen van het Rijk aan gemeenten. Hij kreeg er het royale bedrag van € 500 voor.

De column is met een aantal andere ingezonden columns opgenomen in een bundel, waarin ook essays over de financiële verhouding door drie hoogleraren: prof. dr N.P. Mol (Twente), prof. dr J. de Ridder (Groningen) en prof. dr L.G.M. Stevens (emeritus Rotterdam). Dit is een soort aanvulling op het advies dat de Rfv zelf over de financiële verhouding heeft uitgebracht, en dat aan het begin van de bijeenkomst werd samengevat door voorzitter Van Haersma Buma.

Zoals ook al in het vorige nummer van B&G aangegeven, beschouwt de Rfv de Financiële verhoudingswet van 1997 als een succes, maar moet er wel wat gebeuren. De Raad wil het aantal verdeelmaatstaven drastisch beperken, waarbij Haersma Buma vooral denkt aan maatstaven die maar voor een klein aantal gemeenten van belang zijn, zoals gemeenten met een extreem slechte bodem. Gemeenten moesten dat soort problemen maar zelf oplossen.

Dat lijkt mij niet de goede insteek. Ook wanneer een maatstaf alleen relevant is voor een klein aantal gemeenten, kan hij voor die gemeenten een groot verschil maken. Niet het bedrag dat via een maatstaf verdeeld wordt bepaalt de zin van die maatstaf, maar de vraag of afschaffen en ophogen van het bedrag per eenheid voor een of maar andere maatstaven tot grote herverdeeleffecten leidt. Is dat niet zo, dan is de maatstaf in feite redundant, al waarschuwde Rob Boogaard van Cebeon mij in de wandelgangen er nog wel voor, dat maatstaven die nu niet erg onderscheidend zijn dat in de toekomst wel kunnen worden, bij voorbeeld het aantal ouderen tussen 75 en 85 jaar.

Een tweede aanbeveling van de Rfv is dat er eens goed gekeken wordt naar de extra bedragen voor de vier grote steden. Dat baseert men niet op eigen inzicht, maar op een beeld dat bij velen bestaat. Haersma Buma deed er enigszins verontschuldigend over: wanneer de bedragen terecht waren hadden de grote vier niets te vrezen, en was het alleen maar goed dat hun aparte positie met nieuw onderzoek gestaafd werd. We zullen zien hoe de grote vier hier op gaan reageren.

Naast opmerkingen over het verdeelstelsel wil de Rfv ook graag het recht op eigen inkomsten van gemeenten beter in de wet vastleggen, waarbij ook verwezen wordt naar het rapport van de commissie Van Aartsen. De Rfv wil de naleving van art. 2 van de Fvw, dat regelt wat er moet gebeuren als het Rijk besluiten neemt met financiële consequenties voor de gemeenten, beter borgen door de tekst gelijk te maken aan art. 108 lid 3 van de Gemeentewet. Maar waarom het Rijk zich ineens aan dat artikel zou gaan houden als het ook in de Fvw is opgenomen, is mij niet duidelijk.

Zo zie ik ook niet wat het voordeel is wanneer het beginsel ‘trap op trap af’ in de wet wordt opgenomen, zoals de raad voorstelt. Dat beginsel wordt nu redelijk nageleefd ook al staat het niet in de wet, omdat het tussen de oren zit. Wanneer het beginsel in de wet terecht komt, maar tussen de oren verdwijnt, zijn de gemeenten veel minder goed af. Er is dan altijd wel een rijksambtenaar te vinden die kan uitleggen waarom het rijk zich niet hoeft te houden aan wetten die een collega twee deuren verder heeft opgesteld. Dat geldt nog sterker voor het wettelijk vastleggen van het gemeentelijk belastinggebied. Wetten volgen het regeerakkoord, niet andersom.

Staatssecretaris Ank Bijleveld ging niet direct in op de aanbevelingen van de raad. Wel sprak zij over de actualiteit, en met name het wegvallen van de beperkingen aan de stijging van het OZB-tarief waar de Tweede Kamer inmiddels mee akkoord is gegaan. Zij toonde vertrouwen in de gemeentelijke democratie, en distantieerde zich van de campagne van de Vereniging Eigen Huis hiertegen. Zij vroeg zich zelfs openlijk af of ze wel lid van die club moest blijven. Maar ze was ook niet bereid om, zoals de Rfv had geadviseerd, de macronorm te laten vallen. Dat mocht waarschijnlijk niet van Wouter Bos.

Ook voor Ank Bijleveld was het een beetje een reünie, want een van de andere sprekers was prof. Nico Mol, bij wie zij nog college had gelopen. Mol presenteerde zijn essay, waarin hij zeer kritisch is over de wijze waarop de financiële verhouding zich in Nederland ontwikkeld heeft. Gemeenten waren van oudsher gemeenschappen met een eigen allocatieve functie. Toen in 1865 de lokale accijnzen werden afgeschaft, kregen de gemeenten daarvoor in de plaats 80% van de op hun grondgebied geheven personele belasting. Geleidelijk aan werd de relatie met de in de gemeente zelf geheven belasting los gelaten, maar bij de instelling van het gemeentefonds was het nog wel de bedoeling dat de gemeenten op deze manier een van te voren afgezonderd deel van de rijksbelastingen zouden ontvangen. In plaats daarvan wordt nu jaarlijks bij de begroting bepaald welk bedrag er voor de gemeenten beschikbaar is. Over de verdeling wordt ook niet meer geadviseerd door vertegenwoordigers van de gemeenten maar door deskundigen.

Daar komt bij dat er gekozen is voor een verdeelsysteem dat kan worden aangemerkt als formula funding, dat zich beter leent voor doeluitkeringen dan voor de algemene uitkering. Eigenlijk is de algemene uitkering volgens Mol nu een algemene doeluitkering geworden, een samenstel van uitkeringen voor verschillende taken. Mol maakte echter niet duidelijk of dit gemeenten nu werkelijk in hun beleidsvrijheid aantast, zolang voor de gemeenten het totaal vrij besteedbaar is. Bovendien twijfelde hij aan het eind van betoog of gemeenten nog wel gemeenschappen zijn, zeker na alle herindelingen.

Zijn collega De Ridder koos juist een andere invalshoek. Hij pleitte voor ‘een realistisch model van interbestuurlijke verhoudingen’, wat betekende dat hij de theoretische ontwikkelingen uit het begin van de jaren ’80 en met name de voorkeursvolgorde ter discussie stelde. Die waren volgens hem gebaseerd op de leer van het Fiscal Federalism, die empirisch slecht onderbouwd was. Daarom ook zijn de eigen inkomsten nog steeds niet de belangrijkste inkomstenbron van de gemeenten, en ontvangen ondanks een zekere sanering de gemeenten nog steeds even veel geld uit specifieke uitkeringen als uit het Gemeentefonds.

Een volgende versie van de Financiële Verhoudingswet zou gebaseerd moeten worden op een ‘meer holistisch beeld van de bestuurlijke werkelijkheid’, maar dat zou nog veel werk vragen. Net als Mol bood De Ridder daarmee geen concreet zicht op een nieuwe financiële verhouding. We zullen het voorlopig met aanpassingen van het bestaande systeem moeten doen, en daar is ook niets op tegen.