Geen bestuurslaag zit er zo warmpjes bij als de provincies, vooral door de almaar stijgende opbrengsten van de opcenten op de motorrijtuigenbelasting. Daar staat tegenover dat de kiezerslegitimatie van de provincies buitengewoon laag is. Dat wrikt. Het maakt aan de ene kant dat de provincies hun rijkdom gebruiken voor allerlei projecten die er vooral toe moeten dienen de legitimatie van de provincies te versterken, terwijl aan de andere kant het rijk een greep doet in de kas van de provincies.

De opkomst bij provinciale verkiezingen is bijzonder laag. Bij de laatste drie Statenverkiezingen, die in 1999, in 2003 en 2007, stemde nog niet de helft van de bevolking, resp. 45,6%, 47,6% en 46,3%. Dat is veel minder dan bij Tweede-Kamerverkiezingen, waarbij de laatste drie keer opkomsten van rond de 80% werden behaald: 79,1% in 2002, 80,0% en 2003, en 80,1% in 2006. De opkomst bij Statenverkiezingen is ook veel lager dan die bij gemeenteraadsverkiezingen, die de laatste tijd rond de 58% lag: 59,0% in 1998, 57,9% in 2002, en 58,2% in 2006. [i]

Dat laatste steekt de provincies vooral, omdat vlak na de afschaffing van de opkomstplicht de verhoudingen nog anders waren. In 1978 bedroeg de opkomst bij de Statenverkiezingen 79,6%, terwijl bij de raadsverkiezingen van dat jaar de teller op 73,7% bleef steken. Het jaar daarvoor bedroeg de opkomst bij de Kamerverkiezingen zelfs 88,0%. We zien dus dat bij alle verkiezingen de opkomst lager is dan in de jaren zeventig, maar de daling is het kleinst bij de Kamerverkiezingen, dan komen de raadsverkiezingen, en bij de Statenverkiezingen heeft zich de grootste daling voorgedaan. De provincies kunnen zich alleen nog spiegelen aan het Europees Parlement en aan de waterschappen, waar de opkomstpercentages nog veel lager zijn.

Nu zijn er sterke verschillen in de opkomst bij de Statenverkiezingen tussen verschillende provincies. In Friesland was de opkomst dit jaar 54%, in Noord-Brabant 42%. Die verschillen zijn veel groter dan bij de Tweede-Kamerverkiezingen van vorig jaar, toen de opkomst in Friesland 83% was en die in Brabant 78,5%. Het is verleidelijk die betrekkelijk hoge opkomst bij de Statenverkiezingen in Friesland te verklaren uit een grotere betrokkenheid van de Friezen bij hun provinciebestuur, maar wanneer we voor alle provincies bekijken hoe de opkomst bij de Statenverkiezingen zich verhoudt tot de opkomst bij de Kamerverkiezingen van vorig jaar, blijkt dat niet terecht:

PS 2007 TK 2006 Verhouding

Nederland 46,3 % 80,1 % 58 %

Friesland 54,1 % 83,0 % 65 %

Zeeland 52,9 % 80,9 % 65 %

Drenthe 51,2 % 83,0 % 62 %

Groningen 51,0 % 81,3 % 63 %

Utrecht 50,1 % 83,0 % 60 %

Overijssel 49,8 % 83,1 % 60 %

Gelderland 48,9 % 82,3 % 59 %

Noord-Holland 44,7 % 78,5 % 57 %

Zuid-Holland 44,0 % 79,0 % 56 %

Limburg 43,9 % 77,9 % 56 %

Flevoland 43,9 % 78,8 % 56 %

Noord-Brabant 42,1 % 78,5 % 54 %

G3 37,8 % 71,0 % 53 %

We zien dan dat in provincies met een betrekkelijk hoge opkomst bij de Statenverkiezingen, ook de opkomst bij de Kamerverkiezingen hoog was. Dit geldt voor Noord en Oost Nederland (Groningen, Friesland, Drenthe, Overijssel en Gelderland) en voor Zeeland, terwijl in de Randstad en het Zuiden de opkomst nog een stuk lager was. De verstedelijking lijkt hierbij de dominante factor. In de drie grote steden (G3) is de opkomst nog weer lager dan in welke provincie dan ook.

Uit de tabel blijkt ook, dat naarmate de opkomst bij de Kamerverkiezingen hoger was, dit ook gold voor de neiging bij de opgekomen kiezers om tevens te gaan stemmen voor de Statenverkiezingen. Dit patroon is typisch voor tweede-orde verkiezingen, waarbij de partijkeuze afgeleid is van de waardering voor het optreden van partijen op een ander bestuursniveau, te weten het nationale. De betrekkelijk hoge opkomst bij de Statenverkiezingen in Friesland is dan ook vooral het gevolg van de grotere politieke belangstelling in Friesland, en maar voor een klein deel van een specifieke band met de provincie. In Limburg, een provincie waaraan buitenstaanders toch geneigd zijn een sterke identiteit toe te kennen, lukt het zeer slecht om de kiezers naar de stembus te krijgen.

Eenzelfde patroon zien we wanneer we de opkomst van de kiezers bij de raadsverkiezingen van 2006 vergelijken met die bij de kamerverkiezingen van dat jaar, maar daar doen zich interessante uitzonderingen voor:

GR 2006 TK 2006 Verhouding

Nederland 58,3 % 80,1 % 73 %

Friesland 63,0 % 83,0 % 76 %

Overijssel 62,5 % 83,1 % 75 %

Drenthe 62,3 % 83,0 % 75 %

Zeeland 61,6 % 80,9 % 76 %

Gelderland 60,8 % 82,3 % 74 %

Limburg 60,5 % 77,9 % 78 %

Groningen 60,4 % 81,3 % 74 %

Utrecht 59,3 % 83,0 % 71 %

Zuid-Holland 57,2 % 79,0 % 72 %

Noord-Holland 55,7 % 78,5 % 71 %

Noord-Brabant 55,4 % 78,5 % 71 %

Flevoland 53,7 % 78,8 % 68 %

G3 52,2 % 71,0 % 74 %

Anders dan bij de Statenverkiezingen, leidt het eigen karakter van de Limburgse gemeentepolitiek[ii] wel tot een betrekkelijk hoge opkomst, afgezet tegen de opkomst bij de Kamerverkiezingen zelfs uitzonderlijk hoog. Gemeten aan dit criterium doen ook de drie grote steden het niet slecht, wat vooral komt door de voor een grote stad hoge opkomst bij de raadsverkiezingen in Rotterdam (57,8%).

Maar daarmee houdt het probleem voor de provincies niet op. Statenleden treden niet alleen op als provinciale volksvertegenwoordigers, maar ook als kiesmannen en –vrouwen voor de Eerste Kamer, al blijkt niet elk Statenlid even goed met het rode potlood overweg te kunnen. Kiezers zullen zich dus niet alleen laten leiden door hun voorkeur voor de samenstelling van de Provinciale Staten, maar ook door die van de Eerste Kamer. Maurice de Hond heeft onderzoek gedaan hoe dat zich verhoudt. [iii] Het blijkt dat 48% van de kiezers zich bij de Statenverkiezingen alleen liet leiden door de samenstelling van de Eerste Kamer en 17% alleen door de provinciale politiek. Vooral VVD-stemmers lieten zich leiden door de samenstelling van de Eerste Kamer (65%), onder GroenLinks kiezers is de oriëntatie op de provinciale politiek het grootst (31%), maar laat toch ook 32% zich alleen leiden door de samenstelling van de Eerste Kamer.

Het betekent dat de Statenverkiezingen in extreme mate genationaliseerd zijn, veel meer dan de gemeenteraadsverkiezingen. Bij de raadsverkiezingen van 2006 liet 45% van de kiezers zich vooral door lokale motieven liet leiden, en slechts 18% door landelijke motieven.[iv] In dit opzicht zien we bij de raadsverkiezingen ook een toenemende lokalisering: in 1994 verklaarde nog slechts 30% van de kiezers zich door lokale motieven te laten leiden, en 45% door nationale motieven.[v] Dit gaat samen met de opkomst van lokale partijen, terwijl provinciale partijen veel minder in de gratie zijn, mede door de rol van de Statenleden als kiesman. Steeds vaker zien we bij raadsverkiezingen ook afwijkingen van de landelijke trend.

Het gevolg van de nationalisering van de Statenverkiezingen is dat de provinciale politiek meer nog dan de gemeentepolitiek een circuit is van insiders, waar men zich weinig responsief toont voor bewegingen onder het electoraat. Die zijn toch het gevolg van landelijke politieke ontwikkelingen. Soms kan dat tot hilarische keuzes leiden. In 1962 was de PvdA in Limburg voldoende gegroeid om bij de toen dominerende afspiegelingsdoctrine een plaats in het college van G.S. te kunnen claimen. Meerderheidspartij KVP weigerde dat echter, want ‘er was geen vacature’. Uit de jaren ’90 van de vorige eeuw herinner ik mij dat in de provincie Utrecht D66 niet als coalitiepartner werd geaccepteerd, omdat de winst van D66 niets met het oordeel van de kiezer over de provinciale politiek te maken had. En dit jaar werd het grote aantal stemmen dat de SP overal verwierf ook niet gezien als een teken van instemming door veel kiezers met de standpunten van de SP, en bleef de SP overal buiten het college van G.S.

De nationalisering van de Statenverkiezingen betekent ook dat provincies zonder electorale repercussies hun eigen belastingen kunnen verhogen. Dat geldt met name voor de opcenten op de motorrijtuigenbelasting, die tegenwoordig meer opbrengen dan de algemene uitkering uit het provinciefonds:[vi]

Jaar Algemene uitkering Opcenten

(miljoenen euro’s) motorrijtuigenbelasting

1997 735 513

1998 759 578

1999 810 602

2000 876 658

2001 1.013 715

2002 1.084 773

2003 1.145 846

2004 983 946

2005 1.004 1.027

2006 1.043 1.094

2007 1.107 1.176

De opbrengst van de motorrijtuigenbelasting stijgt autonoom als gevolg van de toename van het aantal auto’s en van het gemiddelde gewicht. Maar we zien ook een versnelling van de stijging van de opbrengst van de opcenten in jaren dat de algemene uitkering afneemt. Kennelijk hanteren de provincies het beginsel ‘trap af, trap op’: gaat de algemene uitkering omlaag, dan compenseren de provincies dat door het belastingtarief te verhogen.

Als gevolg daarvan is de opbrengst van de provinciale opcenten in een periode van tien jaar met 129% gestegen. Ter vergelijking: het BBP steeg in deze periode met 65% en de OZB van eigenaren met 86%. Wanneer de opbrengst van de opcenten motorrijtuigenbelasting in tien jaar even veel gestegen zou zijn als de opbrengst van de OZB van eigenaren, zouden de provincies nu € 220 miljoen per jaar minder binnenkrijgen.

De situatie bij de provincies is spiegelbeeldig aan die van de gemeenten. Gemeentelijke belastingen worden op aanslag geheven, en roepen daardoor veel irritatie op, wat gemeentebestuurders terughoudend maakt ten aanzien van belastingverhogingen. Zijn ze dat niet, dan dreigt aanzienlijk electoraal verlies. Dat heeft de VVD in Wassenaar ondervonden, waar de helft van zijn raadszetels verloren werd aan een lokale partij. Provinciale bestuurders hoeven echter geen rekening te houden met ontevreden kiezers, en omdat hun heffing nagenoeg onzichtbaar is, is de hoogte ervan ook geen issue in de landelijke politiek.

De meeste provincies hebben daardoor een riante financiële positie. Eind 2005 bedroeg het totaal van algemene reserve en bestemmingsreserves € 3,1 miljard: driemaal de algemene uitkering.[vii] Daar komt dan nog € 6,4 miljard aan stille reserves bij,[viii] die overigens pas betekenis krijgen wanneer de provincies hun aandelen verkopen.

Provinciebestuurders bevinden zich hierdoor in een ambivalente situatie. Aan de ene kant worden ze door gemeentebestuurders benijd om het gemak waarmee zij hun eigen inkomsten kunnen verhogen, aan de andere kant gaan zij gebukt onder het gebrek aan belangstelling voor hun beleid bij de bevolking. Het gevolg is dat provincies van alles uit de kast halen om de bevolking te overtuigen van hun zegenrijke werk.

In Zuid-Holland zijn alle provinciale bruggen voorzien van grote borden om de passant erop te wijzen dat hij deze belangrijke voorziening aan de provincie te danken heeft. Dagelijks wordt daar ook het provinciaal dundoek gehesen. Het is de vraag of het ongetwijfeld duur betaalde communicatiebureau dat hiertoe geadviseerd heeft, zich ook heeft gerealiseerd dat die borden en vlaggen vooral worden opgemerkt wanneer mensen voor de brug staan te wachten, en dat de provincie dus vooral uitdraagt dat het haar verantwoordelijkheid is dat op dat moment even prioriteit gegeven wordt aan een andere vervoerssoort.

De Maastrichtse bestuurskundige Klaartje Peters was meerdere malen betrokken bij provinciale projecten. Zij hield er een onaangenaam gevoel aan over, omdat zij de indruk kreeg dat het meer ging om het aanzien van de provincie dan om de problemen die de provincie wilde oplossen. Als onafhankelijk onderzoeker had zij de vrijheid zich nader in de provinciale politiek te verdiepen, wat leidde tot haar studie Het opgeblazen bestuur.[ix] Daarin liet zij zien hoe de provincies met projectjes en stimuleringssubsidies terreinen betreden die tot dan toe de verantwoordelijkheid waren van gemeentebesturen, en waarmee zij de gemeenten eerder voor de voeten lopen dan helpen. Vooral haar beschrijving van het Gelderse daklozenbeleid, dat zou moeten opleveren dat er na vier jaar in Gelderland geen daklozen meer waren, is hilarisch.[x]

De verschijning van dit boek, vlak voor de Statenverkiezingen, was goed getimed. Kranten die zich in die tijd verplicht voelden toch enige aandacht aan de provinciale politiek te besteden, vonden in deze frontale aanval op de provincies een dankbaarder onderwerp dan in de ondoorzichtige meningsverschillen in de provinciale politiek zelf.

Inmiddels is er landelijke aandacht voor een conflict tussen de provincie Zuid-Holland en de gemeente Leiden over de zogenaamde Rijn Gouwe Lijn, een geprojecteerde railverbinding tussen Gouda en Katwijk, gedeeltelijk over het spoor waarop ook de treinen Leiden-Utrecht rijden, gedeeltelijk door de Leidse Binnenstad.

Aanvankelijk was er volledige overeenstemming over tussen de gemeente en de provincie. In Leiden kwam er echter steeds meer kritiek, zij het meer van de bevolking dan van de gemeenteraad.[xi] Een verzoek om een referendum werd door wethouder Pechtold van de referendarissenpartij afgehouden; ter verdediging zei hij later dat slechts één raadslid (van de ChristenUnie: zijn naam zij geprezen) tegen was. Een duidelijk geval van groepsdenken. Binnen en buiten de gemeenteraad werd de weerstand echter steeds groter: bij de raadsverkiezingen van 2006 deden de partijen die tegen de RGL waren het duidelijk beter dan de voorstanders. Er kwam alsnog een referendum, en bijna 70% wees het plan af. Leiden liet daarna het plan vallen, maar is nu in conflict met de provincie. Een verschil van mening over een eventueel compromis met de provincie leidde tot de val van het college.

Voor de meeste Statenleden is dit dé kans voor de provincie om te laten zien wat zij waard is. Eindelijk aandacht voor hun verhalen over de provincie op verjaardagsfeestjes! Er is al tien jaar over de Erglijn gepraat, en dat die tien jaar nog geen inzicht hebben opgeleverd in de te verwachten reizigersaantallen, de exploitatiekosten en de consequenties voor het overige openbaar vervoer doet er niet toe. Wat voor rails er moet komen is nog niet duidelijk, maar wel dat de trein de kleuren van de provincie moet krijgen. Daarom moet de provincie zijn doorzettingsmacht gebruiken en het opstandige Leiden tot overgave dwingen. Als een van de weinigen lijkt alleen de gedeputeerde zich te realiseren wat hij zich hiermee op de hals haalt.

De merkwaardige positie van de provincies blijft niet onopgemerkt. De VNG wil dat de provincies alleen nog maar taken vervullen die hun bij wet zijn opgedragen, en dus hun open huishouding verliezen. Daar is een grondwetswijziging voor nodig. We vinden deze aanbeveling ook terug in het rapport De eerste overheid van de commissie Van Aartsen, waarvan ook Ton Rombouts, de voormalige directeur van het IPO deel uitmaakt.

Maar er wordt ook geknabbeld aan de financiële positie van de provincie. Omdat de provincies ruim in hun jasje zitten, voorzag de financiële bijlage bij het verkiezingsprogramma van de PvdA vorig jaar in een korting op het Provinciefonds van € 1,44 miljard per jaar. Daarmee zou de uitkering negatief worden, al stond dat er niet bij. Het weerhield de PvdA er niet van verkiezingsprogramma’s voor de Statenverkiezingen op te stellen waarin allerlei mooie plannen werden gelanceerd, en helemaal niet werd geanticipeerd op een draconische bezuiniging.

In het coalitie-akkoord werd de graai in de provinciale kas beperkt tot € 200 miljoen per jaar, onder het motto ‘inlopen provinciale vermogensoverschotten’. [xii] Toevallig net het bedrag dat de provincies méér aan opcenten binnenkrijgen dan wanneer die opbrengst de stijging van de OZB van eigenaren gevolgd had. Het zou een meerjarige incidentele opbrengst zijn, ‘bij voorkeur via bestuurlijke afspraak aan te wenden voor investeringen in EHS, vitaal platteland en bereikbaarheid’. Dat zou niet alleen ten koste gaan van de algemene reserves van de provincies, die per ultimo 2005 € 695 miljoen bedroegen, het betekende ook een graai in de bestemmingsreserves.Toch bleek er voor een dergelijke afroming van de provinciale reserves een breed draagvlak: volgens een webenquête van Overheidsmanagement stemde een grote meerderheid (72%) van de deelnemers ermee in.[xiii]

In de juni-circulaire van dit jaar werd ter uitvoering van het coalitie-akkoord voorzien in een uitname uit het provinciefonds van € 200 miljoen per jaar. Op 3 september kwam er echter een bestuurlijke afspraak tussen Rijk en provincies, waarbij dit werd teruggedraaid, maar de provincies zich voor 2008 verplichtten tot een bijdrage van € 200 miljoen aan rijksinfrastructuurprojecten en het Investeringsbudget Landelijk Gebied.

Welke provincie welk bedrag gaat bijdragen aan welk project staat er niet bij. Maar het is natuurlijk wel de omgekeerde wereld dat provincies nu ten laste van hun algemene uitkering specifieke uitkeringen gaan verstrekken aan het Rijk. Wat er ook niet bijstaat is hoe provincies dit op moeten vangen, want het gaat toch om 18% van de algemene uitkering. Wanneer zij dit inderdaad ten laste mogen brengen van hun reserves, betekent het dat de provincies voor 2008 een tekortbegroting mogen indienen. Bos moet dan niet klagen dat daarmee de provincies een negatieve bijdrage leveren aan het EMU-saldo. Omdat het om een meerjarige incidentele maatregel gaat, levert deze ook geen bijdrage aan de houdbaarheid van de rijksfinanciën op langere termijn.

De afroming van de provinciale reserves is een ad hoc maatregel die voor de gemeenten niet zonder gevaren is. Het zal de provincies remmen in het opzetten van nieuwe sociale projecten, maar gemeenten beschikken ook over aardige reserves. Per ultimo 2005 in totaal € 25,3 miljard,[xiv] zo’n tweemaal de algemene uitkering. Afromen daarvan levert heel wat meer op dan bij de provincies.

We moeten constateren dat er bij de provincies iets fundamenteel mis is met het evenwicht tussen bevoegdheden en controle door de kiezers. Dat corrigeer je niet met alleen een meerjarige incidentele maatregel. Aan de ene kant zal er wat gedaan moeten worden aan het provinciale belastinggebied, wat overigens vanzelf zal gebeuren wanneer ooit nog eens het rekeningrijden wordt ingevoerd. Om de geïnteresseerde kiezer in staat te stellen zijn stem bij de Statenverkiezingen alleen te baseren op de provinciale politiek, moeten daarnaast de Statenleden verlost worden van het kiesmanschap voor de Eerste Kamer.