Lokale belastingen zijn geen doel in zichzelf. Ze zijn een uitvloeisel van de lokale autonomie, die al evenmin een doel in zichzelf is. Het wezen van de lokale autonomie is dat de inwoners van gebied waarin men gezamenlijke belangen heeft, een vertegenwoordiging kiest die die belangen tegen elkaar afweegt. Dat is beter dan wanneer dergelijke lokale belangen worden afgewogen op rijksniveau: op rijksniveau is de kennis over de lokale situatie per definitief geringer, en voorzover lokale preferenties ten aanzien van collectieve goederen verschillen, zullen ze juist tot uitdrukking komen in verschillende afwegingen door verschillende gemeenteraden.

Dit veronderstelt een bestuurlijke indeling waarbij de inwoners van gemeenten en provincies inderdaad gezamenlijke belangen hebben. Bij provincies is dat de vraag. Hun grenzen zijn meer het product van conflicten tussen landsheren in de Middeleeuwen, dan van een doordachte visie op gezamenlijke belangen.

Steden daarentegen zijn er altijd geweest voor de gezamenlijke belangen van hun inwoners. Zij bevochten hun zelfstandigheid op de landsheer, beslisten over stadsuitbreiding en het onderhoud van de fysieke infrastructuur, voorzagen in de behoefte aan collectieve voorzieningen, en ondersteunden behoeftige stadgenoten. Hun inwoners hadden duidelijk meer belang bij wat er in de eigen stad gebeurde dan daarbuiten, en daarom was er ook een stedelijk bestuur dat daarover ging, al kwam dat tot stand op basis van coöptatie in plaats van democratische verkiezingen. Het lag ook voor de hand dat die voorzieningen betaald werden door de inwoners, middels door het stadsbestuur geheven belastingen. Veel steden beschikten zelfs over een nog veel kleinschaliger bestuurlijke infrastructuur, in de vorm van wijken en gebuurten, waarbij belastingen werden geheven voor voorzieningen op buurt- en wijkniveau.[i]

Uitgangspunt was dat de kring van degenen die profijt hadden van voorzieningen bij benadering moest samenvallen met de kring van degenen die daarvoor betaalden. Het moesten dan ook de kiesgerechtigden zijn uit hetzelfde gebied, die de vertegenwoordigers aanwezen die de afweging maakten tussen voorzieningen en belastingdruk. Betalen, genieten en beslissen moesten met elkaar overeenkomen.

Binnen een stad was dit al snel het geval, en hetzelfde gold voor gemeenten die bestonden uit een dorp met omliggend onbebouwd gebied of met kleine nevenkernen die voor hun voorzieningen op het dorp waren aangewezen. Men accepteerde daarbij dat welvarende gemeenten zich met lage belastingtarieven een hoger voorzieningenniveau konden voorloven dan arme gemeenten, zoals we ook nu nog accepteren dat arme landen een lager voorzieningenniveau hebben. Internationale armoedebestrijding vindt zijn motief eerder in onvrede over de armoede van individuen dan in tekort schietende collectieve voorzieningen.

Het concept van de autonome gemeente zoals dat functioneerde in de tijd van Thorbecke, waarbij gemeentelijke uitgaven volledig betaald werden uit eigen belastinginkomsten, bleek echter in de eeuw die volgde steeds minder houdbaar. Dat was het gevolg van ontwikkelingen op regionaal en landelijk niveau.

Op regionaal niveau vervaagde het bereik van voorzieningen in een stad of dorp. Steden kregen randgemeenten waarin men even goed profiteerde van de voorzieningen van de grote stad als in de stad zelf, maar daar niet aan hoefde mee te betalen. Samenvoeging van centrum- en randgemeenten om zo de congruentie van genieten, betalen en beslissen te herstellen, was een voor de hand liggend antwoord op deze problematiek. Dat gebeurde ook, maar niet consequent, door de vele emoties die het in de randgemeenten opriep. Daar koesterde men zich in het lage niveau van de lokale belastingen, dat desondanks een hoog voorzieningenniveau mogelijk maakte. Men probeerde daarmee ook nieuwe welvarende inwoners te trekken: 'Voorschoten – aangenaam wonen – lage belasting' stond op het poststempel waarmee aldaar in de jaren '20 van vorige eeuw de brieven werden afgestempeld.[ii]

Het herindelingsbeleid richt zich tegenwoordig veel meer op het platteland, waar vanuit technocratische overwegingen dorpen binnen één gemeente worden gebracht die nu juist geen belangen delen, omdat wanneer een het dorp te klein is om een bepaalde voorziening mogelijk te maken, de inwoners het moeten hebben van de naburige stad en niet van de gemeenten waarmee men wordt samengevoegd. In de nieuwe gemeente gaat de schaal van betalen en beslissen die van genieten te boven. Maar de weerstand tegen dit soort herindelingen is een stuk kleiner. Soms wordt dit soort herindelingen ook vanuit de gemeenten zelf geëntameerd om zich de grote stad van het kleed te houden.

Maar ook bij een perfect herindelingsbeleid zou het idee van gemeenten die hun uitgaven volledig dekken met eigen inkomsten, niet zijn vol te houden. Er blijven dan welvaartsverschillen tussen gemeenten, waardoor hun burgers verschillen in draagkracht, maar ook de behoeften verschillen. Naarmate Nederland zich meer ontwikkelde tot politieke gemeenschap, werd dat minder acceptabel. Dit heeft ertoe geleid dat in de loop van de tijd steeds meer rijksuitkeringen in de plaats zijn gekomen van eigen belastingen. Goedhart [iii] onderscheidde daarbij drie aspiratieniveaus om tot gelijkheid te komen; de praktijk leert dat het er zeker vijf zijn:

In de theorie wordt doorgaans gepleit voor het derde aspiratieniveau. Dit ligt ook ten grondslag aan de huidige verdeling van het gemeentefonds, al wordt ook bestreden dat dit gerealiseerd is.[iv]

Bij het derde aspiratieniveau overbrugt de algemene uitkering de kloof tussen wat gemeenten ontvangen bij een gemiddeld OZB-tarief en wat ze nodig hebben om het gemiddelde voorzieningenniveau te realiseren dat past bij hun fysieke, sociale en geografische karakteristiek. Maar ze zijn vrij om te kiezen voor een hoger of lager tarief en meer of minder voorzieningen tot stand te brengen, zonder dat dat invloed heeft op de uitkering.

Bij het vierde aspiratieniveau stelt het rijk het voorzieningenniveau vast, en hebben gemeenten geen mogelijkheid om daar bij de vaststelling van hun belastingtarief van af te wijken. Dit is wat de VVD de laatste jaren gepropageerd heeft, al horen we intussen ook weer andere geluiden.

Bij het vijfde aspiratieniveau hebben gemeenten ook niet meer de mogelijkheid om te kiezen tussen verschillende voorzieningen, maar wordt per voorziening het niveau bepaald door het Rijk, hetzij middels voorschriften, hetzij middels een verfijnd stelsel van specifiek uitkeringen. Veel vakdepartementen opereren op dit aspiratieniveau. Voor onderwijshuisvesting hebben ooit de zogenaamde Londo-normen gegolden, waarbij gedetailleerd werd voorgeschreven op welke voorzieningen een bepaald type school met een bepaald aantal inwoners recht had. Bij VWS hanteert men graag normen voor de hoeveelheid groen die elke wijk moet hebben. Bij BZK heeft men niet alleen een afdeling waar men de gemeentelijke autonomie bewaakt, maar ook een afdeling waar men graag de gemeenten voorschrijft hoe zij de brandbestrijding moeten regelen, en weer een andere afdeling waar men middels het grote-stedenbeleid probeert de gemeenten rechtstreeks aan te sturen.[v]

Vakwethouders vinden dat vaak niet zo erg, omdat het kansen biedt subsidie te krijgen voor projecten waar in de gemeenteraad geen meerderheid voor is. Het meest zuivere voorbeeld daarvan dat ik heb meegemaakt, is het opnieuw beweegbaar maken van de Blauwpoortsbrug in Leiden op kosten van Economische Zaken, waar de lokale politiek alleen toe bereid was wanneer men de garantie kreeg dat het de gemeente zelf geen cent zou kosten. Die brug gaat ook nooit open.

Nog steeds geldt wat in de Memorie van Toelichting bij de Financiële Verhoudingswet ’84 over specifieke uitkeringen werd geschreven:

Een afweging tussen voorzieningen is niet mogelijk. […] Daardoor is het denkbaar dat een voorziening tot stand komt waaraan in een gemeente nauwelijks behoefte bestaat. Deze bekostigingswijze kan er dus toe leiden dat de schaarse overheidsmiddelen ondoelmatig worden besteed.

Nu zijn voor het vermijden hiervan geen eigen gemeentelijke belastingen nodig. Ook bij realisatie van het vierde aspiratieniveau kunnen gemeenten zelf kiezen tussen voorzieningen. Toch zie ik ten minste drie argumenten die ervoor pleiten gemeenten de mogelijkheid te laten ten minste één volwaardige eigen belasting te heffen:

1. wanneer de gemeenteraad als representant van de burgerij ervoor kiest om ter wille van een bepaalde voorziening de eigen belastingen te verhogen, is dit kennelijk in die situatie de optimale besteding van het extra ontvangen geld, en betekent het onmogelijk maken van die verhoging welvaartsverlies. Hetzelfde geldt wanneer een gemeenteraad ter wille van belastingverlaging tot bezuinigingen besluit.

Dit veronderstelt wel dat gemeenteraden zorgvuldig omgaan met het recht om belasting te heffen, en hun beslissingen ook een rol spelen bij verkiezingen. Ik denk dat landelijke politici en journalisten vaak geneigd zijn op dat punt de lokale politiek te onderschatten, alsof gemakzuchtige gemeentebestuurders belasting heffen van inwoners die toch niets terug kunnen doen.

Uit landelijke overzichten blijkt dat de jaarlijkse mutaties van de gemeentelijke belastingdruk sterk uiteenlopen, terwijl de totale opbrengst redelijk in de pas loopt met het BBP.[vi] Mijn ervaring daarbij is dat discussies over het belastingniveau in gemeenteraden een belangrijke plaats innemen, waarbij aan de ene kant gemeenteraadsleden proberen belastingverhogingen die door B&W noodzakelijk gevonden worden af te zwakken en/of uit te stellen, en aan de andere kant gemeenteraadsleden ook met nieuwe initiatieven komen die zij uit belastingen willen dekken. Op dit punt zou nader onderzoek wellicht wenselijk zijn, waarbij aan de hand van raadsnotulen wordt nagegaan hoeveel aandacht gemeenteraden aan de belastingtarieven geven.

Maar het is ook niet zo dat de ontwikkeling van de gemeentelijke lasten geen rol speelt in de politiek. Allers heeft al eens aangetoond dat er een zekere relatie is tussen het belastingniveau en de kleur van de gemeenteraad, los van zaken als de grootte van de gemeente. Maar de belastingdruk kan ook een rechtstreekse rol spelen in de lokale politiek. In Wassenaar regeerde tot 2006 een ambitieus VVD-college, dat ten einde Wassenaar omhoog te stoten in de vaart der volkeren, bereid was hetzelfde te doen met de lokale belastingtarieven, dwars tegen de landelijke partijlijn in. Dat werd niet door iedereen gewaardeerd, zodat bij de raadsverkiezingen de VVD de helft van zijn zetels verloor aan een lokale partij. De ironie is dat dat bijdroeg aan het landelijke beeld dat de VVD-campagne waarin verzet tegen de OZB centraal stond, mislukt was.

2. Afschaffing van lokale belastingheffing stimuleert zeurgedrag van gemeentebestuurders. In 2002 bepleitte de Utrechtse VVD-wethouder van Openbare Werken J. van Zaanen, tegenwoordig landelijk partijvoorzitter, dat gemeenten meer geld moesten krijgen van het rijk om de infrastructuur te onderhouden.[vii] De reactie daarop moet zijn: als u dat zo belangrijk vindt, dan kunt u toch de OZB verhogen? Anders komt er vroeg of laat een specifieke uitkering voor gemeentelijke infrastructuur, waaruit projecten worden gefinancierd die lang niet overal de hoogste prioriteit hebben.

Erger nog maakte het Geert Dales, die in een pleidooi voor afschaffing van de OZB gemeentebestuurders die die belasting nodig vonden verweet slecht te lobbyen bij het rijk.[viii] Hij vindt dus, dat het belangrijker is of je departementale ambtenaren kunt overtuigen van de noodzaak van bepaalde uitgaven, dan de gemeenteraad.

Volwaardige lokale belastingen geven ook de mogelijkheid om aan gemeenten die om een of andere reden in aanmerking willen komen voor extra faciliteiten, de eis te stellen dat zij daaraan ook zelf bijdragen door de belasting te verhogen. Zo is dat altijd gegaan bij artikel 12. Zo’n regeling zou ik ook redelijk vinden bij het Grote-Stedenbeleid. Het gaat er vanuit dat gemeentebestuurders hun inwoners ongaarne confronteren met belastingverhogingen, en daarom een opgelegde belastingverhoging als een soort straf ervaren. In het systeem van begrensde belastingen zoals we dat nu kennen, is verhoging van de OZB voor gemeentebestuurders echter juist iets geworden waarvoor ze toestemming krijgen na lang lobbyen bij GS of het ministerie. Dan is het geen straf meer maar juist een gunst.

3. Lokale belastingheffing bevordert de vitaliteit van de lokale democratie. Daar gaat het niet echt goed mee. De opkomst is niet echt hoog, en hangt af van de plaats die de raadsverkiezingen innemen in de landelijke verkiezingscyclus. Raadscampagnes worden dan onderdeel van landelijke campagnes. De lokale en regionale pers verschrompelt. Toch is de lokale democratie nodig, want Nederland is te groot om in zijn geheel vanuit Den Haag te besturen. Maar de lokale democratie trekt alleen voldoende belangstelling, wanneer de inwoners voldoende van zijn betekenis overtuigd zijn. En daarbij hoort dat de gemeenteraad niet alleen kiest tussen voorzieningen, maar ook het totale voorzieningenniveau kan afwegen tegen de lokale lastendruk.

In: Jubileumbundel Belastingblad 25 jaar, januari 2007.