Zoek op trefwoord :
De sociale zekerheid nog verder uitgekleed?
Verschenen in 'Sociaal bestek' - 12-11-2006

‘Mensen met een brandverzekering worden slordiger met vuur’ schrijft minister De Geus in de nota ‘Ontwikkelingen en keuzes in het stelsel van werk en inkomen’ die hij op 28 juni j.l. aan de Tweede Kamer heeft toegestuurd.[i] Hij gebruikt dat als illustratie dat een stelsel van sociale verzekeringen ongewenst gedrag kan uitlokken: wie op een werkloosheidsuitkering kan rekenen, doet minder zijn best om niet ontslagen te worden.
Toch kan juist de analogie met de brandverzekering ook tot de omgekeerde conclusie leiden. Ook wie een brandverzekering heeft afgesloten, heeft reden genoeg om te voorkomen dat zijn huis in brand vliegt. Onvoorzichtigheid met vuur leidt niet alleen tot materiële schade, er kunnen ook slachtoffers vallen. Je moet tijdelijk onderdak zoeken, wat altijd minder comfortabel is. Je raakt dierbare spullen kwijt, en ook als iets zich best laat vervangen levert dat een hoop gedoe op. Maar zelfs zonder dat alles vraag ik mij af of de afkeer van vuur niet groot genoeg is om mensen daar voorzichtig mee om te doen gaan. Je hebt ten slotte ook de buren nog.
Deze opvatting over de effecten van een brandverzekering is wel tekenend voor de manier waarop de meeste economen en beleidsmakers aankijken tegen het effect van sociale arrangementen. Mensen zijn nutsmaximaliserende wezens, en moeten voortdurend financieel geprikkeld worden om het goede te doen en het kwade te laten. Dat ontslagen worden op zich al vernederend is en dat werkloosheid het gevoel van eigenwaarde aantast, dat werkloosheid meer afbreuk doet aan iemands geluk dan een laag inkomen, daar kunnen economen niets mee. Sterker, ze nemen het mensen kwalijk dat ze zo aan hun baan willen vasthouden, want dat belemmert de flexibiliteit van de economie.
Dit gaat gepaard met een volkomen vals beeld van het verleden, alsof we al niet een kwart eeuw bezig zijn uitkeringen te verlagen, de duur te verkorten en de toetreding moeilijker te maken, en alsof dat ook geen effect heeft gehad. PricewaterhouseCoopers heeft in opdracht van het ministerie de Wet SUWI geëvalueerd. Tot de voorgeschiedenis van die wet zou behoren, dat in de jaren ’80 en ’90 het aantal uitkeringsgerechtigden als percentage van de totale beroepsbevolking onafgebroken zou zijn gestegen.[ii]
Ik heb daar de getallen van het CPB maar eens op nagekeken. Dan blijkt dat in 1985 het percentage uitkeringsgerechtigden (werkloosheid + arbeidsongeschiktheid, daar zitten dus ook dubbeltellingen bij) zijn maximum bereikte met 31,7 % van de beroepsbevolking. In 2001 was het gedaald naar 21,0 %. Dat is dus wel anders dan een continue stijging in de jaren ’80 en ‘90. Sindsdien is het weer wat opgelopen, maar voor volgend jaar verwacht het CPB 18,6 %. Als ik PWC was, zou ik voortaan mijn publicaties maar door een goede accountant laten controleren. Maar het is meer dan een onnauwkeurigheid, het is tekenend voor het beeld dat beleidsmakend Nederland van de sociale zekerheid heeft.
Evaluatie UWV en CWI
De nota van De Geus en het rapport van PricewaterhouseCoopers gaan over verschillende aspecten van de sociale zekerheid. De eerste gaat over de toekomst, en wel over de inhoud van de sociale zekerheid, met als kernvraag het dilemma tussen solidariteit en economische groei. Het rapport van PWC gaat over de organisatie, en evalueert de organisatie zoals die zich sinds de invoering van de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (SUWI) in 2002 ontwikkeld heeft.
Dat gaat vooral over het UWV, omdat dat de organisatie is waar de grootste verandering heeft plaats gevonden. Vijf sectorale uitvoeringsorganisaties moesten tot een landelijke organisatie worden geïntegreerd, waarbij dan ook nog de uit te voeren wetten voortdurend gewijzigd werden (denk aan de WIA) en de conjunctuur tegen zat, waardoor een groter beroep op de organisatie werd gedaan. Tegen die achtergrond concludeert PWC: ‘Dat de organisaties [UWV en CWI, pb] überhaupt tot stand zijn gekomen en min of meer ordelijk functioneren is een prestatie van formaat’.
Daaraan verbindt PWC de hoofdaanbeveling ‘om niet – althans nu niet – opnieuw ingrijpend te gaan sleutelen aan de structuur van de uitvoering van de sociale zekerheid.’ En omdat De Geus het daar in zijn nota ook niet over heeft, lijkt het erop, dat zulke reorganisaties in de nabije toekomst ook wel niet zullen plaats vinden. Maar de schijn zou hier wel eens bedrieglijk kunnen zijn.
De nadruk waarmee PWC een nieuwe reorganisatie ontraadt, geeft aan dat er wel degelijk meningsvorming over zo’n reorganisatie plaats vindt. En het rapport van PWC zelf biedt daar ook aanknopingspunten voor. Men constateert dat UWV en CWI betrekkelijk goed functioneren, maar dat er het nodige ontbreekt aan de ketensamenwerking.[iii] Daarom zou er op politiek niveau beter gecoördineerd moeten worden, in samenwerking met de bestuursvoorzitters van CWI en UWV, maar ook met vertegenwoordigers van de (grote) gemeenten. Uit dat laatste blijkt dat het afstemmingsprobleem verder reikt dan UWV en CWI: er is ook een afstemmingsprobleem tussen CWI en sociale diensten. Dat komt echter alleen zijdelings ter sprake, omdat het functioneren van de WWB buiten de opdracht aan PWC viel, dat zich op de Wet SUWI moest richten.
Uitgangspunt van de Wet SUWI was het idee dat UWV en sociale diensten zich zouden gaan baseren op het oordeel van het CWI of iemand aanspraak kan maken op een uitkering omdat er geen werk beschikbaar is. In de praktijk toetsen UWV en sociale diensten dat echter liever zelf. Vooral sinds de WWB het financiële risico van de bijstand volledig bij de gemeenten gelegd heeft, zijn gemeenten daarbij veel strenger geworden, en daarom wordt algemeen de WWB ook als een succes gezien. Het CWI gaat daarmee niet over inkomen; niet voor niets wordt het in de krant vaak aan geduid als ‘het vroegere arbeidsbureau’. Een nieuwe minister zou kunnen proberen de toetsende functie terug te leggen bij het CWI, maar dat zullen zeker de gemeenten niet accepteren. Wanneer ze financieel risico lopen, willen ze ook zelf kunnen beoordelen wie een uitkering nodig heeft.
De vraag is of het CWI zoveel meer is dan een arbeidsbemiddelaar zoals er in dit digitale tijdperk zovele zijn, en of UWV en sociale diensten het ook niet af kunnen zonder het CWI. Wanneer we dan bovendien nog zien hoeveel geld de grote politieke partijen de komende kabinetsperiode denken te kunnen besparen op de overheidsbureaucratie, zou de toekomst van het CWI er wel eens aanzienlijk minder gunstig uit kunnen zien dan je op grond van het rapport van PWC zou aannemen.
Alle uitkeringen verstrekt door de gemeenten?
Vanwege het ‘succes’ van de WWB hoor je ook al geluiden dat het aantal uitkeringsgerechtigden verder zou kunnen worden teruggedrongen wanneer de sociale diensten ook de taken van het UWV overnemen, en de gemeenten risicodragend worden voor de volledige sociale zekerheid. Daar moet je dan wel allerlei dingen voor regelen, maar dat is bij de WWB ook gelukt.
Nu zijn de sociale fondsen risicodragend, maar door de manier waarop de collectieve lastendruk en het EMU-tekort gedefinieerd is, zijn die nauw verknoopt met het rijk. Wanneer er minder premies geheven worden, kan het Rijk meer belasting heffen. De vraag is dan, waarom de gemeenten beter in staat zouden zijn het aantal uitkeringen terug te dringen dat verstrekt wordt door hun sociale dient, dan het Rijk dat kan bij het UWV.
Het UWV is een zelfstandig bestuursorgaan, en sociale diensten zijn dat niet, maar de laatste hebben binnen gemeenten toch ook een redelijke zelfstandigheid. Men wil ook niet van het UWV een agentschap maken; sterker, er wordt over gedacht om het UWV meer vrijheid te geven om extra geld uit te trekken voor apparaatskosten wanneer men dat kan terugverdienen, en daarmee de afstand tot de overheid juist te vergroten.[iv]
Waarom zou gemeenten dan wel lukken wat het Rijk niet lukt? De schaalgrootte zou een factor kunnen zijn, waardoor het gemakkelijker valt sociale diensten aan te sturen dan het UWV. Daar zouden ze op andere departementen bij moeten stil staan voor ze een nationale politie instellen. Maar een rol kan ook spelen dat gemeenten een budget krijgen dat hoger of lager kan zijn dan hun feitelijke uitgaven. Daar waar het hoger is incasseert men dat met een blij gemoed, waar het lager is gaat men het budget als taakstellend beschouwen. Het jaar daarop daalt dan het macrobudget, en moeten gemeenten opnieuw bezuinigen.
Cliënten blijken daartegen vaak weerloos. Men is geneigd aan te nemen dat iemand zonder uitkering wel werk zal hebben, maar de afgelopen jaren is het aantal mensen met een uitkering veel minder gestegen dan je op grond van de daling van het aantal werkenden zou verwachten.[v] Alvorens het mechanisme van de WWB ook op andere uitkeringsgerechtigden van toepassing wordt, zou men de effecten van de WWB daarom grondiger moeten analyseren dan tot nu toe gebeurd is.
Verder saneren?
Je zou kunnen denken dat de sociale zekerheid bijna 25 jaar het optreden van het eerste kabinet Lubbers nu wel voldoende gesaneerd is. Zo denkt het kabinet er niet over. In de nota van De Geus worden verschillende alternatieven ontvouwd voor de richting waarin de sociale zekerheid zich kan ontwikkelen.[vi]
Er is het scenario van wat wordt genoemd de gerichte verzorgingsstaat, met lagere uitkeringen en minder ontslagbescherming. Er is het scenario van de universele verzorgingsstaat, dat eveneens minder ontslagbescherming kent, waarbij de uitkeringen op het huidige niveau blijven, maar uitkeringsgerechtigden aan strenger toezicht zijn onderworpen. En dan is er het scenario van de decentrale verzorgingsstaat, waarbij de ontslagbescherming in stand blijft en een groot deel van de sociale zekerheid teruggaat naar de sociale partners. Het CPB heeft alvast uitgerekend wat de consequenties zijn van deze scenario’s zijn voor de economische groei, en die zijn het gunstigst bij de gerichte verzorgingsstaat, en het ongunstigst bij de decentrale verzorgingsstaat.
Het kabinet gunt ons graag de tijd om over deze scenario’s na te denken, maar wijst er wel alvast op, dat het huidige stelsel natuurlijk niet te handhaven is. Mondialisering dwingt tot een flexibelere arbeidsmarkt, de vergrijzing tot een hogere arbeidsparticipatie. Daarbij wordt het moeilijker om belasting te heffen op kapitaal en op het inkomen van hoog getalenteerden, want dat is te mobiel. Hef dan meer belasting op onroerend goed, zou je zeggen, dat is in ieder geval niet mobiel, maar op dat moment lijkt het kabinet zijn eigen boodschap even te vergeten.
Het is toch opvallend dat we sinds de nacht van Loesewies weinig meer horen van alle bedreigingen zoals die in de nota van De Geus genoemd worden, en van de spin doctors van CDA en VVD moeten aannemen dat alle problemen voor de toekomst in één kabinetsperiode zijn opgelost. Alleen Wouter Bos wil nog de overheidsfinanciën een beetje toekomstbestendiger maken, en op 22 november weten we wat de kiezer daar van vindt.
Betekent dit dat we dan ook de ontslagbescherming moeten beperken en tegelijkertijd de positie van mensen met een uitkering verder moeten verslechteren? Interessant is in dat verband wat er in de nota over het zwangerschapsverlof staat.[vii] De Geus misgunt vrouwen dat niet, maar er is ook de ‘de noodzaak om moeders aantrekkelijk te houden voor werkgevers’ – het staat er echt – en daarom moeten ze niet té lang buiten het arbeidsproces blijven.
Maar hoe zit het dan met mensen die ontslagen worden, zeker buiten reorganisaties om? De slachtoffers daarvan verliezen nog veel meer van hun aantrekkelijkheid voor andere werkgevers. Wanneer het stelsel het hun niet mogelijk maakt om een nieuwe baan te vinden die recht doen aan hun kennis en ervaring, gaat er welvaart verloren, niet alleen voor het individu, maar voor de hele maatschappij. Volgens De Geus zou er veel vaker demotie moeten plaats vinden, maar tegelijkertijd biedt werk volgens hem kansen om talenten te ontplooien en geeft het een gevoel van eigenwaarde. De vraag is of dat bij demotie nog wel opgaat, en of mensen dat niet gewoon als een eufemisme zien voor degradatie. Van Agt vond het al een vernedering toen hij van minister-president Commissaris der Koningin werd (‘een deerniswekkend ambt’).
Ontslag kan onvermijdelijk zijn, en de procedures eromheen zijn nu nodeloos bureaucratisch. Maar wie in dienst treedt bij een bedrijf gaat een eenzijdige afhankelijkheidsrelatie aan, en heeft recht op bescherming tegen misbruik van die afhankelijkheidrelatie door de werkgever. Dat verdwijnt wanneer werkgevers de mogelijkheid krijgen om hun werknemers zonder toetsing en vergoeding te ontslaan. Bij die bescherming hoort ook dat wie ontslag toch overkomt, een redelijke termijn krijgt om werk op hetzelfde niveau te zoeken, en daarbij in zijn waarde wordt gelaten. Dat mis ik bij De Geus.


[i] Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Ontwikkelingen en keuzes in het stelsel van werk en inkomen, p. 9. Den Haag 28 juni 2006, toegestuurd aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal bij brief ASE/AEV/2006/49811.
[ii] PricewaterhouseCoopers (P. van Driel), SUWI-evaluatie 2006 – Een evaluatie van de Wet structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (Wet SUWI), 28 augustus 2006, p. 29.
[iii] Noot 2 p. 14.
[iv] Noot 2 p. 18.
[v] P. Bordewijk, ‘Geen baan, geen inkomen’, in Sociaal bestek jg. 68 nr 2, februari 2006, pp. 2-6; idem ‘Werkt Nederland of is het alleen zijn uitkering kwijt?’, in B&G jg. 33 nr 10, oktober 2006.
[vi] Noot 1 p. 3-5.
[vii] Noot 1 p. 12.