Zoek op trefwoord :
Subsidies in viervoud
Verschenen in 'B&G' - 28-06-2006

De overheid moet niet alles zelf willen doen. Daar zijn we het allemaal wel over eens. Soms ligt daarbij de nadruk op het woordje niet. Maar vaak ook ligt de nadruk op zelf. Dan gaat het om voorzieningen die van publiek belang zijn, maar waarvan de overheid het niet nodig vindt ze zelf te beheren. De uitvoering ligt dan bij privaatrechtelijke organisaties, die geheel of gedeeltelijk bekostigd worden door de overheid. Soms het Rijk, een enkele keer de provincie, vaak de gemeente.
Wie hier nauwkeuriger naar kijkt, ziet echter dat het om heel verschillende organisaties kan gaan, met een hele andere relatie met de overheid, maar daarmee ook met een heel verschillende positie van het bestuur van de organisatie zelf. Wanneer men zich dat onvoldoende realiseert, kunnen er ongelukken gebeuren.
Maatschappelijk middenveld
De oudste gesubsidieerde instellingen treffen we aan in wat is gaan heten het maatschappelijk middenveld. Dat zijn organisaties die voortgekomen zijn uit de bevolking, met mensen die op basis van vrijwilligheid verenigingen of stichtingen oprichten om dingen tot stand te brengen waar ze zelf behoefte aan hadden, of waar anderen behoefte aan hadden die dat zelf niet konden realiseren. Het eerste zie je bij sportverenigingen en muziekverenigingen, het tweede bij zorginstellingen. Maar ook woningbouwverenigingen maakten oorspronkelijk deel uit van het maatschappelijke middenveld, niet voor niets waren het verenigingen.
Deze instellingen beschikken naar hun aard over eigen middelen, waar het bestuur ook een zekere macht aan ontleent. Die middelen bestaan gedeeltelijk uit contributies en donaties, maar ook uit de inzet van een heleboel vrijwilligers die in een normaal bedrijf betaald zouden moeten worden.
Het bestuur legt verantwoording af aan een ledenvergadering die meestal slecht bezocht wordt, maar bij een crisis ineens heel goed. De ledenvergadering en het bestuur beschikken samen over de middelen van de vereniging, en daarmee heeft de vereniging eigen allocatieve macht. Houden we wel of niet of niet met Pinksteren een kamp voor de jeugdleden?
Karakteristiek voor dit soort organisaties is ook dat de bestuursleden zelf veel doen. Een directeur is er meestal niet, men is al blij als ze zich een concierge kan veroorloven, al dan niet als een vorm van gesubsidieerde arbeid. Opmerkelijk bij dit soort organisaties is ook dat je er in bestuursfuncties mensen aantreft die binnen zo'n vereniging een behoorlijke verantwoordelijkheid dragen, maar op hun werk een volstrekt ondergeschikte functie vervullen. Vaak gaat hun dat nog goed af ook, beter dan veel beroepsbestuurders. Maar het zijn wel autoritaire baasjes, die het logisch vinden dat de voorzitter en de penningmeester allebei mannen zijn, terwijl vrouwen heel goed zijn voor het secretariaatswerk.
Maar soms redt men het financieel niet. De Melkertbaan van de concierge wordt opgeheven, maar men heeft hem wel nodig. De muziekvereniging oefende eerst in een oude school, maar die wordt gesloopt, en de vereniging zelf kan geen vervangende nieuwbouw betalen. Er kan ook een positief initiatief van de gemeente komen. Uit een rapport over armoede of over de participatie van allochtonen komt dat de contributie voor jeugdleden te hoog is. Of er zijn een paar raadsleden naar een CDA-cursus geweest, die daar geleerd hebben dat het particulier initiatief moet worden aangemoedigd, en daarom sportverenigingen of wijkverenigingen per lid willen subsidiëren. De subsidiëring kan ook indirect plaats vinden, door gebouwen of sportvelden beneden de markt- of de kostprijs te verhuren.
De subsidie die verenigingen zo ontvangen is vergelijkbaar met de uitkering uit het gemeentefonds. Besturen hebben daarbij grote beleidsvrijheid, zolang ze voldoende representatief zijn en het geld niet in hun eigen zak steken. Maar ondanks dat we een minister-president hebben die gepokt en gemazeld is in de theorie van het maatschappelijk middenveld, wordt er steeds argwanender tegen dit soort subsidierelaties aangekeken. Is het wel transparant?
De verzelfstandigde overheidsdienst
Dat ligt anders bij de verzelfstandigde overheidsdienst. Die ontstaat wanneer een gemeente of een andere overheid tot de conclusie komt dat een taak die tot nu toe binnen de eigen organisatie werd uitgevoerd, beter kan worden uitgevoerd door een stichting. Of er dient zich een nieuwe taak aan, die de gemeente zelf liever niet uitvoert. In de sfeer van zorg en welzijn komt dit veel voor. Soms dwingt de gemeente organisaties uit het maatschappelijk middenveld ertoe te fuseren, waarna het resultaat een verzelfstandigde overheidsdienst is. Er wordt dan een nieuwe stichting gevormd, vaak met ambtenaren en oud-raadsleden in het bestuur.
Dergelijke organisaties hebben helemaal geen allocatieve vrijheid. De overheid stuurt, en de gesubsidieerde organisatie zelf mag alleen roeien. Deze moet precies met de gemeenten afspreken wat men gaat doen, en daar ook verantwoordelijkheid over afleggen. Vaak geldt er een limiet aan de reserves. Wanneer er onroerend goed is, beschouwt de overheid zich als de economisch eigenaar. Zo stond de provincie Zuid-Holland in de tijd dat zij de verzorgingshuizen voor bejaarden subsidieerde, bewust niet toe om voldoende te reserveren voor onderhoud, zoals dat bij een normale bedrijfsvoering past. In plaats daarvan had de provincie zelf een potje dat voor onderhoud kon worden aangesproken, waarmee men de verzorgingshuizen in de klem hield.
Nieuwe ideeën komen tot stand in het overleg tussen de gemeente en de organisatie. De rol van het bestuur wordt dan echter wel heel mager. Bestuursleden worden vaak aangezocht op basis van hun inhoudelijke deskundigheid, maar eigenlijk wordt van hun niet veel meer gevraagd dan het goedkeuren van de rekening, op basis van het accountantsrapport. Dat kan tot veel decepties leiden. Alleen bij een crisis in de organisatie wordt optreden van het bestuur verwacht.
Daar blijkt dan ook het voordeel voor de gemeente. Bij een verzelfstandigde gemeentelijke dienst kan zij niet meer kan worden aangesproken op dingen die er mis gaan. De gemeente stelt de hoogte van de subsidie vast, maar neemt geen verantwoordelijkheid dat de beoogde prestatie met die subsidie geleverd kan worden. Kan het alleen door de ARBO-voorschriften te overtreden? Wordt de geprivatiseerde schouwburg onvoldoende onderhouden? Dat is de verantwoordelijkheid van het bestuur.
Een ander voordeel voor de gemeente is dat het gemakkelijker is op informele wijze gebruik te maken van de in de organisatie aanwezige deskundigheid. Je kunt ook van de organisatie verwachten dat ze participeert in allerlei overleggen met gemeentelijke diensten en andere gesubsidieerde instellingen. En als verzelfstandigde gemeentelijke dienst zal men ook bereid zijn mee te werken aan het oplossen van tussentijds opgekomen problemen, wanneer de gevolgen daarvan voor andere prioriteiten door de gemeente worden geaccepteerd.
De aannemer
Vanuit de verzelfstandigde gemeentelijke dienst kan men ook tot een ander model komen, dat van de aannemer. Dat ontstaat wanneer de organisatie voor meerdere gemeenten gaat werken, en daarbij ook moet concurreren met andere gesubsidieerde instellingen. De gemeente bepaalt zijn vraag, laat verschillende instellingen hierop inschrijven, en gunt de opdracht aan de laatste inschrijver. De procedure bij welzijnswerk is dan niet anders dan bij bestratingswerk of het neerzetten van een gebouw. Nodig is een bestek, waar bij conflicten ook op kan worden teruggevallen.
Het grote voordeel is dat de prijs voor de voorziening in dit geval op een markt tot stand komt. De gemeente hoeft zich niet af te vragen of de gesubsidieerde organisatie wel efficiënt werkt, en ze draagt ook geen morele verantwoordelijkheid voor het voortbestaan van de organisatie. Maar daar staan wel nadelen tegenover. De transactiekosten zijn in dit model nogal hoog.
Anders dan bij de verzelfstandigde gemeentelijke dienst, kan de gemeente geen gebruik maken van de kennis die de uitvoerende organisatie heeft. En de inschrijvende organisaties moeten elk afzonderlijk kosten maken om tot een prijs te komen, die alleen de laagste inschrijvende organisatie terugverdient. Een wisseling tussen twee organisaties bij het beheer van sociaal-culturele voorzieningen kost natuurlijk ook geld. En een aannemer kan alleen het hoofd overeind houden wanneer er in zijn prijzen voldoende ruimte zit voor reservevorming.
Minder nog dan in het model van de verzelfstandigde overheidsdienst, heeft de aannemer allocatieve macht. Hij is gebonden aan het bestek, en heeft daarop ook geen invloed kunnen uitoefenen. De verzelfstandigde overheidsdienst heeft veel meer ruimte om zelf ideeën in te brengen in de onderhandelingen over de opdracht. In beide gevallen is er een professionele directie, vaak met de status van bestuur, die verantwoordelijk is voor de bedrijfsprocessen.
Maar de aannemer moet ook goed zijn markt in de gaten houden. Wat zijn de trends bij de vraag door gemeenten naar welzijnsdiensten? Moeten er verslaafden worden opgevangen, hangjongeren, of gaat het er juist om met allerlei cursussen nieuwe werelden voor mensen te openen? Dat zijn ontwikkelingen waar de competente aannemer op inspeelt. Dat kost uiteraard wel geld, maar biedt de organisatie ook ruimte voor creativiteit. Het is ook interessant voor deskundige buitenstaanders om als bestuur of als raad van toezicht daar een inbreng in te hebben. Maar in een dergelijke commerciële omgeving willen die dan uiteraard ook wel even vangen.
De vraaggestuurde organisatie
Het vierde type gesubsidieerde instelling is dat van de vraaggestuurde organisatie. Dat zijn organisaties die individuele diensten aan cliënten verlenen, zoals onderwijs of thuiszorg. Het subsidiestelsel dient ertoe iedereen die dat nodig heeft in staat te stellen van die diensten gebruik te maken, los van zijn inkomen. Maar dat hoeft niet te betekenen dat hij ook niet meer kan kiezen wie de dienst verleent. Dit komt bij uitstek tot uitdrukking in het persoonsgebonden budget, zoals dat nog niet zo lang geleden in de zorg is geïntroduceerd.
Vraagsturing is echter veel ouder. Eigenlijk is het systeem van door de overheid bekostigd bijzonder onderwijs er een voorbeeld van. Ouders worden in staat gesteld hun kinderen te sturen naar de school die ze zelf willen, en die scholen worden bekostigd naar de aantallen leerlingen. Daarbij is het niet relevant of de school een religieus karakter heeft of niet. Dat maken de ouders uit, niet de overheid.
Er is een nieuwe mode in opkomst, vooral onder rechtse liberalen, om het bijzonder onderwijs te zien als een inbreuk op de scheiding van kerk en staat, omdat daarbij de staat geld uitkeert aan scholen met een religieus karakter. Formeel mag dat zo zijn, materieel subsidieert de overheid leerlingen om een opleiding naar eigen keuze of die van hun ouders te volgen. Men kan die vrijheid van ouders en leerlingen willen inperken omdat men scholen met een gemengd leerlingenbestand in het algemeen belang vindt: Onverdeeld naar de openbare school. Maar een dergelijke inperking van de individuele vrijheid ter wille van het algemeen belang past dan toch eerder in een socialistisch dan in een liberaal repertoire.
Bij een vraaggestuurde organisatie blijft de overheid enigszins op afstand. De overheid stelt de subsidie per cliënt vast, en de condities waaraan men moet voldoen om subsidie te krijgen. Binnen de subsidiecriteria is het de cliënt die de keuze maakt, en zijn de instellingen dus afhankelijk van de cliënt. Die cliënt kan zijn keuze op verschillende manieren maken. Vroeger speelde godsdienst daar een grote rol bij, later de sfeer op de school en de reputatie van de school, nu de eindexamencijfers. En dan is er ook zoiets triviaals als de ligging van de school.
Het model laat de instelling een redelijke mate van vrijheid, in ieder geval ten opzichte van de overheid. Men zal rekening moeten houden met de klanten, maar ook kiezen op welke cliënten men zich richt. Daarmee is aansturing van de organisatie ook meer dan een bedrijfskundig proces.
Ontwikkelingen
Subsidierelaties kunnen zich in de tijd ontwikkelen. Veel gesubsidieerde instellingen zijn begonnen als onderdeel van het maatschappelijk middenveld, maar zijn ergens anders uitgekomen, waarbij op een of andere manier vraagsturing een rol speelt. Vaak liep de route via de verzelfstandigde overheidsdienst. Maar er zijn ook andere ontwikkelingen mogelijk. Het Leger des Heils is begonnen als onderdeel van het maatschappelijk middenveld, en presenteert zich vaak nog zo, maar treedt tegenwoordig ook vaak op als aannemer, en wordt daarbij door andere organisaties voor maatschappelijke opvang als een geduchte concurrent beschouwd.
De ontwikkeling vanuit het maatschappelijk middenveld via de verzelfstandigde overheidsorganisatie naar vraaggestuurde organisatie zie je het meest duidelijk bij de thuiszorg. Oorspronkelijk functioneerden er naast elkaar meerdere organisaties voor gezinszorg en wijkverpleging, meestal met een godsdienstige denominatie, en op basis van contributie. Die organisaties konden dan ook slechts voor een beperkte tijd hulp bieden; wie langer verzorging nodig had moest naar het bejaardenhuis.
De overheid is deze organisaties steeds meer gaan steunen, en stelde daarbij ook eisen aan de efficiency, wat neerkwam op fuseren tot grote organisaties met een monopoliepositie in gebieden ter grootte van een halve provincie. Later werd er concurrentie mogelijk gemaakt. Er kwamen commerciële organisaties op de thuiszorgmarkt, maar ook verzorgingshuizen gingen in hun omgeving allerlei vormen van zorg verstrekken. Daarbij speelt een rol dat thuiszorg een dienst is die zich richt op de individuele cliënt, en weinig kapitaalintensief is. Er is een zeker schaalvoordeel wanneer men cliënten heeft die dicht op elkaar wonen, maar daar staat tegenover dat kleine organisaties minder managementlagen nodig hebben en minder staffuncties.
Vraagsturing betekent dat cliënten moeten kiezen, en soms weten ze niet goed waarop. Dat wordt soms als bezwaar aangevoerd,[i] maar het geldt natuurlijk op alle terreinen van het leven waar de aanbieder geen monopolist is, ook binnen de zorg. Apotheken, huisartsen, medisch specialisten en ziekenhuizen: op het platteland hebben ze vaak een feitelijk monopolie, maar de stadsbewoner heeft meestal keuzemogelijkheden. Een van de bezwaren van het nieuwe zorgstelsel is dat in veel polissen de verzekeraar het recht krijgt die keuze voor de patiënt te maken; om dat te voorkomen heb ik zelf een restitutiepolis genomen. Soms zijn dergelijke keuzes tamelijk arbitrair, maar wie een slechte ervaring met een zorgaanbieder heeft, is heel blij met de mogelijkheid te kunnen veranderen. Dat geldt zeker in een intieme situatie als de thuiszorg.
Er zijn sectoren van de maatschappij waar vraagsturing veel problematischer is. Ook de Nederlandse omroepverenigingen zijn duidelijk begonnen als onderdeel van maatschappelijk middenveld, terwijl je een ontwikkeling ziet in de richting van verzelfstandigde overheidsorganisaties. Ze werken met publiek geld, en moeten daar publiek verantwoording over afleggen, zelfs als het eigen verenigingsinkomsten zijn. Je ziet ook een streven ze tot één verzelfstandigde overheidsorganisatie te laten fuseren.
Tegelijkertijd wordt de omroep steeds meer afhankelijk van reclamegeld. Maar dat is nu juist het verkeerde soort vraagsturing, omdat bij omroepproducties de kosten onafhankelijk zijn van het aantal kijkers. Dat leidt noodzakelijk tot een race om de kijkcijfers. Niet alleen komen daardoor kleinere publieksgroepen niet aan bod, het betekent ook dat er vooral gekeken wordt naar de interesses van kijkers die voor adverteerders interessant zijn. Door de race om de kijkcijfers worden programma's steeds grover, platter, en kwetsender. Niet voor niets wordt er een relatie gelegd tussen seksueel wangedrag en bepaalde vormen van commerciële televisie.
De meeste woningcorporaties zijn eveneens begonnen als onderdeel van het maatschappelijk middenveld, naast gemeentelijke woningbedrijven. Die laatste zijn door gemeenten omgevormd tot verzelfstandigde overheidsdiensten, en de particuliere woningcorporaties kregen steeds meer datzelfde karakter, waarbij de rijksoverheid zich gedroeg als economisch eigenaar van de woningen. Sinds de brutering zijn woningcorporaties echter alleen nog incidenteel van overheidssubsidies afhankelijk, maar daarmee hebben ze hun status van deel van het maatschappelijk middenveld nog niet terug.
Wanneer er geen woningschaarste is opereren woningcorporaties als vraaggestuurde organisaties, en soms werken ze zo nauw samen met gemeenten, dat ze toch weer lijken op verzelfstandigde overheidsdiensten. Maar woningcorporaties met veel geld en woningen in de Randstad, opereren in feite in een democratisch gat. Ze krijgen van leden noch huurders genoeg tegenspel, en evenmin van het Rijk, en van gemeenten alleen wanneer ze zelf ambitieuze plannen maken. Hun bestuurders gaan zich dan gedragen zich als benoemde burgemeesters zonder raad of college.
Ook universiteiten zijn wat dat betreft interessant. In de middeleeuwen moet de universiteit van Bologna als gemeenschap van docenten en studenten een typische middenveld-organisatie zijn geweest. In Nederland hadden de universiteiten twee besturen die naast elkaar functioneerden. De hoogleraren vormden de senaat, en daarmee leek ook hier de universiteit op een organisatie uit het maatschappelijk middenveld. Daarnaast functioneerde echter het college van curatoren, vaak met de burgemeester als voorzitter, wat de universiteit meer op een verzelfstandigde overheidsdienst deed lijken. Bij de rijksuniversiteiten waren de medewerkers ook ambtenaar.
De Wet Universitaire Bestuurshervorming versterkte het karakter van middenveldorganisatie, maar de intrekking daarvan, op Orwelliaanse wijze aangeduid als Modernisering Universitair Bestuur, maakte er weer een verzelfstandigde overheidsdienst van. Nu zijn universiteiten en hogescholen sterk op weg vraaggestuurde organisaties te worden, bekostigd op basis van studenten en uitgereikte diploma's. Daarbij liggen echter de perverse effecten op de loer. Wanneer men niet alleen naar leerlingen kijkt, maar ook naar resultaten, moet men die resultaten wel onafhankelijk bepalen, om te vermijden dat men de eisen bij examens afzwakt. Je ziet bij het Hoger Onderwijs ook een ontwikkeling naar docent-arm onderwijs waarvan de onderwijskundige onderbouwing niet altijd even overtuigend is.
Conclusie
Achter het ene woord 'subsidie' kunnen heel verschillende relaties schuilgaan. Soms maken gesubsidieerde organisaties deel uit van het maatschappelijk middenveld, soms zijn het verzelfstandigde overheidsorganisaties. Sommige gesubsidieerde instellingen treden op als aannemer, andere zijn vraaggestuurd. In de loop van de tijd zie je subsidierelaties zich wijzigen. Veel gesubsidieerde instellingen zijn begonnen als onderdeel van het maatschappelijk middenveld, om daarna min of meer het karakter van een verzelfstandigde overheidsorganisatie te krijgen. Nu zijn aannemers en vraaggestuurde organisaties in opkomst. Voorwaarde voor dit laatste is dat er sprake is van individuele dienstverlening aan cliënten.
Zowel de subsidiënt als de gesubsidieerde instelling dient zich goed het karakter van de subsidierelatie te realiseren, met de daaraan verbonden voor- en nadelen. In de klassieke middenveldorganisatie beschikte het bestuur over allocatieve bevoegdheden, die bij de overgang naar een verzelfstandigde overheidsorganisatie verdwijnen. Een gemeentebestuur dat vanwege de transparantie een aannemer verkiest boven een verzelfstandigde gemeentedienst, moet er wel rekening mee houden dat die aannemer kosten moet maken die een verzelfstandigde dienst niet heeft, en dat de aannemer een grotere afstand ten opzichte van de gemeentelijke organisatie in acht zal nemen.
Wanneer de partners in een subsidierelatie zich dat niet realiseren leidt dat tot frustraties. En wanneer een verzelfstandigde gemeentelijke dienst gedwongen wordt in de rol van aannemer, zonder dat men de financiële consequenties daarvan wil accepteren, kan een faillissement het gevolg zijn.

In: B&G mei/juni 2006.


[i] Frans Becker, 'Gat in de markt? Over de ondernemende verzorgingsstaat (4) – Good governance alleen is niet voldoende – Een bericht uit de praktijk', in S&D jg. 62 (2005) nr 7/8 pp. 40-45.