Zowel door de PvdA als door de VVD zijn onlangs rapporten gepubliceerd waarin de bestuurlijke organisatie van ons land ter discussie wordt gesteld. Ook in de 'Brede agenda bestuurlijke vernieuwing' die op 26 maart j.l. door de coalitiepartijen is overeengekomen, worden de bestuurlijke verhoudingen als mogelijk aandachtspunt genoemd. Daarbij gaat het om: bestuurlijke drukte, aantal bestuurslagen, positie provincies en versterking gemeentelijk bestuur. Nieuwe kansen voor het regionaal bestuur?

Het Nederlandse openbaar bestuur zoals dat in 1850 en 1851 met de provinciale wet en de gemeentewet heeft vorm gekregen, wordt gekarakteriseerd als het Huis van Thorbecke. Er zijn drie verdiepingen: beneden treffen we de gemeenten, daarboven de provincies, en helemaal boven het Rijk. Reeds lang blijkt echter dat deze constructie niet meer voldoet. De kamers op de begane grond bleken nogal hoog, en daarom zijn daar allerlei tussenvloeren aangebracht, waarop we gemeenschappelijke regelingen en constructies als de politieregio's aantreffen. Onder sommige kamers bevindt zich een kelder, met daarin stadsdelen of deelgemeenten. En bovenop de hele huizenrij bevindt zich inmiddels een zolder waar Europa woont.

Er zijn al veel pogingen gedaan om tot een nieuwe bestuurlijke organisatie in ons land te komen, maar die hebben tot nu toe alleen maar tot vergroting van de bestuurlijke drukte geleid. Net als de discussie over de dualisering, die begon met het proefschrift van Van Poelje uit 1914,[1] loopt de discussie over de bestuurlijke indeling van ons land al een kleine eeuw.

De grootstedelijke gebieden

In het huis van Thorbecke viel het begrip gemeente meestal samen met dat van een dorp of stad met omliggend gebied. Er waren gemeenten die meerdere dorpen omvatten, maar aaneengesloten bebouwde gebieden werden niet door gemeentegrenzen doorsneden. Aanvaard werd dat daarbij de noodzaak van eenheid van bestuur gold. Toen in de tweede helft van de negentiende eeuw als gevolg van de industrialisatie de steden snel groeiden, werden de gemeentegrenzen daaraan aangepast, en werd de grote steden de annexatie van onbebouwd gebied van hele gemeenten inclusief de daarin liggende dorpen toegestaan.

Dat had echter ook een nadeel. In 1912 verzette Struycken zich tegen annexatie van Wassenaar door Den Haag, waarbij hij stelde dat het budget van de gemeente Den Haag reeds lang de grens had overschreden waarbij een vermeerdering der administratie met meer dan evenredige kostenvermeerdering gepaard ging.[2] Als alternatief stelde hij een vorm van gedwongen samenwerking rond de grote steden voor.

Het is plausibel dat Struyken's stelling over de bestuurskosten nog steeds opgaat. In 1998 vond Allers bij een statistische analyse van de belastingdruk in alle Nederlandse gemeenten, dat los van factoren als de politieke samenstelling van het gemeentebestuur en het (toen nog) tekortschieten van de verdeling van het gemeentefonds, de belastingdruk opliep met (omgerekend) € 0,26 per 1000 inw.[3] Dat lijkt maar weinig, maar het tikt bij een half miljoen inwoners toch flink aan.

Ook de gegevens die het CBS verzamelt uit gemeentebegrotingen wijzen op een oplopende belastingdruk bij grotere gemeenten, evenals trouwens bij zeer kleine (fig. 1). In deze laatste groep speelt de toeristenbelasting een grote rol, maar zien we ook zonder dat een hogere belastingdruk. Dezelfde U-vorm treffen we aan bij de algemene bestuurstaken van de gemeenten (fig. 2).

Struycken bepleitte als alternatief voor steeds verdergaande annexaties door de grote steden, dat aan gemeenten zou worden opgelegd samen te werken in een intergemeentelijk openbaar lichaam. Opmerkelijk is dat in datzelfde jaar Gedeputeerde Staten van Noord-Holland overwogen of niet in plaats van de uitbreiding van Amsterdam waar toen toe besloten is, de Amsterdamse agglomeratie niet beter in een nieuwe provincie kon worden ondergebracht.[4]

Het heeft lang geduurd voordat de aanbeveling van Struycken werd gevolgd. Pas na de Duitse bezetting werd deze draad opgepakt. Allerlei pogingen zijn gedaan om deze gedachte in te vullen: districten, het Openbaar Lichaam Rijnmond, het stadsgewest, de mini-provincie, de Stedelijke gebiedsautoriteit, en de stadsprovincie. Inmiddels lijkt het erop dat er met de WGR-plus in zeven stedelijke gebieden – de voormalige Kaderwetgebieden - een constructie tot stand komt zoals Struycken die voor ogen stond.

Een opmerkelijk verschil is wel, dat de WGR-plus regio's niet alleen bevoegdheden hebben om het gemeentelijk beleid binnen hun eigen territoir af te stemmen, maar ook grote geldstromen beheren die elders door de provincie beheerd worden, zoals voor de exploitatie van het openbaar vervoer en de ontwikkeling van nieuwe bouwlocaties. Daarmee fungeren er in ons land 19 vervoersautoriteiten: 12 provincies en 7 WGR-plus regio's.

De bezorgdheid over overmatige bestuurskosten heeft niet alleen de rijksoverheid afgehouden van een steeds verdere groei van de grote steden, maar ook de besturen van de grootste steden gebracht tot interne decentralisatie, met rechtstreeks gekozen deelraden. In Amsterdam lag daarbij de nadruk op de efficiency, in Rotterdam ging het vooral om een grotere participatie van de bevolking. De status van deze raden is verzwaard bij de wijziging van de Gemeentewet in 2002, vanwege de dualisering.

Andere regio's

Niet alleen rond de grote steden zijn regionale openbare lichamen voor specifieke taken ontstaan. Vanouds zijn er de waterschappen. Maar is er ook een grote kluwen van gemeenschappelijke regelingen ontstaan, waarin gemeenten taken vervullen waarvoor zijzelf te klein zijn, zoals de regionale brandweren en de GGD's. Bij de politieregio's heeft men van rijkswege aansluiting gezocht bij dit model.

De vraag ligt voor de hand waarom in dat soort gevallen de taak niet wordt opgedragen aan de provincies. Het antwoord daarop ligt in de sterk uiteenlopende omvang van zowel gemeenten als provincies. De drie grote steden zitten met resp. 737.000, 600.000 en 464.000 inwoners op hetzelfde schaalniveau als de drie kleinste provincies (Drenthe: 481.000, Zeeland: 378.00, Flevoland: 352.000), en zijn dus zelf in staat om taken te vervullen die men elders aan de provincie zou willen over laten.

De oplossing van dit dilemma wordt meestal gezocht in intergemeentelijke constructies die de grote steden voldoende zeggenschap geven. In de grote provincies ontstaan zo regionale besturen op een kleiner schaalniveau dan de provincie zelf, maar we komen ook intergemeentelijke bestuursorganen tegen - zoals sommige politieregio's - waarvan het grondgebied overeenkomt met een provincie. Toch treden Provinciale Staten daarbij dan niet als volksvertegenwoordiging op. Die politieregio's worden in de toekomst nog belangrijker, wanneer zij samen gaan vallen met de regio's van de brandweer en de ambulancezorg, zodat er veiligheidsregio's ontstaan.

Bestuurlijke drukte

Er zijn voor de hand liggende bezwaren tegen dit geheel. Het betekent voor de inwoners van Amsterdam dat zij moeten stemmen voor de deelraad, de gemeenteraad, Provinciale Staten, de Tweede Kamer en het Europees parlement, en dan ook nog voor het Waterschap. En dan zijn er nog het Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA), het Samenwerkingsverband Randstad, de politieregio en de brandweerregio, waar belangrijke besluiten worden genomen door indirect gekozen vertegenwoordigers. Voor bestuurders betekent dit dat zij zich haasten van het ene overleg naar het andere.

Sommige bestuurders klagen daarover, maar die klachten blijken niet altijd gemeend, want er is toch altijd veel meer enthousiasme onder bestuurders om een nieuw samenwerkingsverband aan te gaan dan een oud op te heffen. De ontwikkeling van de regionale bestuurslaag betekent echter niet alleen bestuurlijke drukte, maar ook een democratisch gat, omdat afgezien van de waterschappen de regionale organen geen rechtstreeks gekozen bestuur hebben. Het kan ook gaan wringen wanneer provincies slechts op een deel van hun grondgebied vervoersautoriteit zijn, en de meeropbrengst van de opcenten op de wegenbelasting alleen in dat gebied gaan inzetten.[5]

Voor de politieregio's ontstaat een nieuw probleem wanneer er burgemeesters komen die niet meer door de kroon benoemd zijn, omdat zij òf rechtstreeks òf door de gemeenteraad worden gekozen. Dan gaat het echt knellen wanneer één van de burgemeesters korpsbeheerder is. Je kunt dat oplossen door de politie volledig te nationaliseren, maar dat is in strijd met de ontwikkeling van veiligheidsregio's.

Reeds lang wordt dan ook gestreefd naar hervorming van het openbaar bestuur, maar de ervaring leert dat dat buitengewoon lastig is. Elke keer worden nieuwe pogingen ondernomen, waarbij het wel lukt om nieuwe regionale en binnengemeentelijke bestuursorganen tot stand te brengen, maar niet om de schaal van de provincies aan te passen aan de werkelijke problematiek, of om de taken van de grote steden te verdelen over besturen voor de hele agglomeratie en besturen op de schaal van rand- en deelgemeenten. Uit het feit dat men tot nu hier niet in geslaagd is, kan men afleiden dat het toch nooit zal lukken, maar men kan ook constateren dat de gedachte steeds opnieuw opkomt, en dat het eens dus toch wel zou moeten lukken.

Nieuwe ontwikkelingen

De overeenkomst tussen de coalitiepartijen van 26 maart j.l. geeft de nieuwe minister van Bestuurlijke Vernieuwing de mogelijkheid voor een nieuwe poging tot wijziging van de bestuurlijke organisatie in ons land, waarbij hij kan teruggrijpen op recente rapporten die gepubliceerd zijn door de PvdA en de VVD.

Bij de PvdA is dit het rapport 'De leidende burger' (met ei), van een commissie onder voorzitterschap van Andeweg. Deze wil de provincies opheffen en ze vervangen door enerzijds ca 30 regio's en anderzijds vier landsdelen. In het concept voor het Liberaal Manifest van de VVD wordt ervoor gepleit de gemeenschappelijke regelingen deels overbodig te maken door grotere gemeenten, en de nieuwe vormen van regionale samenwerking te formaliseren, wat dat ook betekent. Men wil de meeste provincies handhaven, maar een minder versnipperd bestuur in de Randstad.

In feite willen beide rapporten wat doen aan de provinciale bestuurslaag, en deze vervangen door enerzijds landsdelen en anderzijds regio's. Het Liberaal Manifest bepleit dit alleen voor de Randstad, Andeweg voor het hele land. Maar wat betreft het opheffen van de provincies lijkt het voorstel van Andeweg rigoureuzer dan het feitelijk resultaat zou zijn. Bij 30 regio's is het gemiddelde inwonertal ruim 500.000. Dan is er weinig reden om de kleinere provincies in regio's te gaan opdelen. Die kunnen binnen het model van Andeweg de status van regio krijgen. Maar dan lijkt het verstandiger om te constateren dat er behoefte is aan kleinere provincies, die zo om en nabij overeenkomen met de politieregio's.

Vijf van de twaalf provincies, Groningen, Friesland, Drenthe, Flevoland en Zeeland worden dan niet opgeheven of gesplitst, maar krijgen nieuwe taken, en daarmee voorkom je in ieder geval dat de weerstand zich maximaliseert. In de rest van het land is een nieuwe indeling nodig. Daarbij moeten provinciegrenzen, grenzen van politieregio's en van WGR-plus gebieden gaan samenvallen. In sommige delen van het land (Rotterdam, Haaglanden, Twente) wijst de weg zich daarbij vanzelf, maar elders moeten ingewikkelde knopen worden doorgehakt. Bij zo'n operatie kunnen ook meteen de grenzen van de Kamerkieskringen worden meegenomen, dat is handig voor politieke partijen als ze nog iets aan regionale kandidaatstelling willen doen.

Grote steden

Binnen de WGR-plus regio's rond de grootste steden ontstaat een probleem wanneer niet tegelijkertijd wat gedaan wordt aan de gemeentelijke indeling. Zonder opsplitsing van de centrumgemeente ontstaat een heilloze concurrentie tussen het regionaal bestuur en het bestuur van de centrumgemeente. Dat hebben we gezien in de tijd van het Openbaar Lichaam Rijnmond. In de tijd dat bestuurskundigen zich nog met dit soort problemen bezig hielden hadden ze het over de bestuursgeografische afstand die voldoende moest zijn.[6] Dat dat geen theorie is blijkt ook in andere situaties: de Nederlandse Antillen hebben nooit goed gefunctioneerd omdat de bestuursgeografische afstand tot het eiland Curaçao te klein was, en binnen Europa zien we de grote landen voor zichzelf een bijzondere plaats opeisen, zo niet op papier dan toch wel feitelijk.

Het jaar 1995, toen zowel de bewoners van Amsterdam als die van Rotterdam een stadsprovincie afwezen, heeft echter geleerd dat opsplitsing van centrumgemeenten niet zomaar gaat. Niet voor niets zijn zowel Andeweg als het Liberaal Manifest hierbij heel terughoudend. Andeweg legt de discussie over de deelgemeenten bij de gemeenteraad, en denkt dus niet aan opwaardering tot echte gemeenten, het Liberaal Manifest heeft het over 'formalisering' van de WGR-plus regio's, waarmee je alle kanten uit kunt.

Landsdelen

De vraag is of we in Nederland naast gemeenten en regio's of grootstedelijke besturen nog zitten te wachten op landsdelen. Uitgaande van 25 politieregio's, 19 vervoersautoriteiten en 19 kamerkieskringen, valt te verwachten dat je uitkomt op zo'n 22 regio's en grootstedelijke gebieden. Dat is wat minder dan Andeweg suggereert, maar weer wat meer waar het Liberaal Manifest op zou uitkomen. Bij zo'n aantal regio's kom je gemiddeld op 21 gemeenten per regio. Het betekent dat de bestuurlijke afstand tussen gemeente en regio dan even groot is als die tussen regio en landsbestuur. De kans op concurrentie tussen twee bestuurslagen is dan minimaal.

Bij pleidooien voor landsdelen wordt gekeken naar de Duitse Länder en de Belgische gewesten, die volgens de Europese statistische indeling op hetzelfde niveau staan. Daarbij dient men zich wel te realiseren dat in Duitsland de afstand van de Länder tot de Bund veel groter is omdat Duitsland nu eenmaal een veel grotere staat is. België kent slechts drie gewesten, maar dat komt ook alleen door de tweetaligheid, en de concurrentie tussen de staat en de gewesten is zeer groot. Hoe lang België zal blijven bestaan is nog de vraag.

In Nederland zou instelling van landsdelen betekenen dat òf de bestuurlijke afstand tot de regio's te klein wordt, of die tot het landsbestuur, en misschien wel allebei. Het Landsdeel Noord zou slechts drie regio's omvatten, terwijl het landsdeel Randstad een stevige concurrent voor het Rijk zou worden. Het lijkt me dan ook verstandig om wanneer er al landsdelen moeten komen die door de regio's in te laten stellen, en voorlopig geen rechtstreekse verkiezingen te houden. Anders wordt de bestuurlijke drukte alleen maar groter.

Wat te doen

De bestuurlijke drukte ontstaat vooral omdat de burger het als deel van zijn identiteit beschouwt om inwoner te zijn van een bepaalde stad of provincie, terwijl het voor goed afgewogen besluiten nodig is om een andere schaal te kiezen, enerzijds beneden die van de grote steden, anderzijds tussen die van de grote steden en de grote provincies in. Wie ondanks alle mislukkingen in het verleden toch naar een nieuwe bestuurlijke organisatie streeft, moet zich dit realiseren, en zo veel mogelijk aansluiten bij de belevingswereld van de burger. Die is niet in de provincie Zuid-Holland geïnteresseerd, maar wel in de provincie Groningen. Je moet dus niet alle provincies willen opheffen, maar alleen die provincies waarvan de schaal niet overeenkomt met de regionale problematiek. De kleinere provincies moeten juist versterkt worden, door de politiekorpsen en de waterschappen in te bedden in de provinciale organisatie. Dat vinden de burgemeester van de Groningen en de waterschapsbestuurders niet leuk, maar geen burger die ervan wakker wordt.

Bij de regio's rond de grote steden moet juist duidelijk blijken dat het geen provincies zijn. Dat is de grote fout die in de jaren negentig gemaakt is. Het moeten duidelijk grootstedelijke besturen zijn, waarvan de voorzitter de titel burgemeester voert, en die door de besturen van buitenlandse grote steden als hun collega's worden gezien. Hun aandacht gaat vooral uit naar de centra van de grote steden, de uitbreidingsgebieden en grote concentraties van werkgelegenheid, waarbij zij ook rechtstreeks gemeentelijke bevoegdheden kunnen uitoefenen. Hun relatie tot de inliggende gemeenten is heel anders dan die in de provincie, en dat moet grondwettelijk mogelijk worden gemaakt. Dat vraagt een grondwetswijziging, en daar zou vóór 2007 een begin mee moeten worden gemaakt.

Tegelijkertijd moet gewerkt worden aan de nieuwe bestuurlijke indeling, waarbij in het hele land provinciegrenzen, grenzen van politieregio's en van grootstedelijke gebieden gaan samenvallen. Rond Den Haag en Rotterdam is het grensverloop wel duidelijk, maar zal Goeree-Overflakkee wel naar Zeeland moeten. In Limburg zal men moeten kiezen tussen splitsing van de provincie of samenvoeging van de politiekorpsen. Rond Amsterdam ontstaat een lastig probleem, omdat daar de politieregio kleiner is dan de WGR-plusregio, terwijl in Utrecht het omgekeerde geldt. Men moet daarbij niet alles tegelijkertijd willen: het is niet erg wanneer er in de ene regio al een volledig provinciaal of grootstedelijk bestuur functioneert met alle daarbij behorende bevoegdheden terwijl men zich elders nog van hulpconstructies bedient.

In de grootstedelijke gebieden moeten de inwoners eraan wennen dat het grootstedelijk bestuur de taken van de centrumgemeente overneemt. Zolang de centrumgemeente bestaat, moet men geen rechtstreekse verkiezingen voor het grootstedelijk bestuur houden, maar functies zoveel mogelijk laten overlappen. De burgemeester van de centrumgemeente moet korpsbeheerder en voorzitter van de WGR-plusregio blijven. Alle raadsleden van de centrumgemeente zouden lid van het regionaal bestuur moeten zijn, naast een vertegenwoordiging van de raden van de andere gemeenten. Daarmee wennen ook zij eraan dat je geen grote-stadsbestuurder kunt zijn zonder tevens regiobestuurder te zijn. Wanneer het iedereen duidelijk is dat interessante beslissingen of op deelraadsniveau of op regionaal niveau vallen, is de tijd rijp voor opheffing van de centrumgemeente, en vermindert de bestuurlijke drukte.

De relevantie van het territorium

Een vaak gehoorde tegenwerping tegen dit alles is, dat het territorium niet langer relevant zou zijn als bestuurlijk gegeven. Of zoals Paul Frissen het al bijna tien jaar geleden uitdrukte: 'het territorium is geen relevante dimensie meer in de global village, behalve natuurlijk voor de politiek'.[7] Sindsdien heeft het gebruik van internet om zich heen gegrepen, waarbij we achter ons bureau informatie van over de hele wereld kunnen verzamelen. Steeds meer mensen werken ook in een andere gemeente dan waar ze wonen.

Maar het gaat te ver om te zeggen dat daarmee het territoir irrelevant is geworden. Wie kijkt naar de betrokkenheid van inwoners van de buurgemeenten van Rotterdam op die stad, ziet het percentage van de mensen dat werkt in Rotterdam keurig afnemen naarmate de afstand toeneemt, zoals je dat ook verwacht (fig. 3). Hetzelfde beeld leveren gegevens over koopgedrag. [8]

De dagelijkse filemeldingen leren dat het territoir nog steeds zeer relevant is, en dat telewerken niet meer dan een marginaal verschijnsel is geworden. En het streven naar een eenduidige organisatie van de diensten die moeten optreden bij een aanslag op Schiphol kun je moeilijk afdoen als een hobby van bestuurders die voor de echte problemen wegvluchten.

Voor een optimale organisatie van de collectieve sector dient op een zo laag mogelijk niveau de kring van belanghebbenden bij een pakket voorzieningen overeen te komen met degenen die daar via hun stem bij verkiezingen uiteindelijk over beslissen. Dat maakt een goed doordachte bestuurlijke indeling van ons landelijk noodzakelijk, die gebaseerd is op maatschappelijke en stedenbouwkundige samenhang, en niet op de uitkomst van de veldslagen die Floris V ooit tegen de bisschop van Utrecht voerde.

Figuur 1

Belastingopbrengst per inwoner

Figuur 2

Uitgaven per inwoner voor algemene taken

Figuur 3