Zoek op trefwoord :
Nieuw plausibiliteitsonderzoek gewenst naar herverdeeleffecten WWB
Verschenen in 'Sociaal bestek' - 07-08-2005

De afgelopen jaren is het aantal mensen met een bijstandsuitkering sterk achtergebleven bij wat je op basis van de conjunctuur kon verwachten. Het is duidelijk dat dat komt omdat de gemeenten zelf de financiële gevolgen van de verstrekte bijstandsuitkeringen moeten dragen. Zij zijn daarmee kritischer geworden bij het verstrekken van uitkeringen en alerter op fraude. Een verstandige wethouder Financiën vraagt zich tegenwoordig af of er bij de sociale dienst in zijn gemeente wel voldoende mensen werken. De eigen financiële verantwoordelijkheid van gemeenten blijkt beter te werken dan het toezicht door rijksconsulenten.
Er zitten ook nog wel haken en ogen aan. Apeldoorn blijkt 86 % van de aanvragen in eerste instantie af te wijzen.[i] Dat roept toch de vraag op, of mensen zonder inkomen wel voldoende beschermd zijn tegen een sociale dienst die zich alleen nog maar laat leiden door het financieel belang van de gemeente. Wanneer afgewezen bijstandsaanvragers in hun behoefte gaan voorzien door te stelen, draait het Rijk op voor de kosten van de gevangenis, en die zijn per maand heel wat hoger dan een uitkering. Om het systeem goed te laten werken, zouden gemeenten ook financieel risicodragend voor het verblijf van hun inwoners in dit type intramurale instellingen moeten worden.
Toch kun je stellen dat de Wet Werk en Bijstand een groot succes is geworden, in ieder geval groter dan ik zelf verwacht had. Het succes is zo groot, dat minister Zalm nu al oppert om ook de werkloosheidsuitkeringen door de gemeenten te laten verstrekken. Het financiële voordeel van het nieuwe systeem is echter voor honderd procent voor het Rijk, omdat het totale budget dat de gemeenten ontvangen (het macrobudget) naar beneden gaat wanneer zij gezamenlijk het beroep op de bijstand weten te beperken. Voorzover ze daar hogere kosten voor gemaakt hebben, ziet een individuele gemeente dat terug in lagere uitgaven, maar het totaal van de gemeenten niet. Men noemt dat wel interne verwurging.
Volgens gegevens van het SCP zijn de reële uitgaven van de gemeente per uitkeringsgerechtigde in de periode 1997-2002 met 49 % gestegen.[ii] In die periode werden de gemeenten al voor 25 % risicodragend voor de verstrekking van bijstandsuitkeringen. Het is plausibel dat de toename van de uitvoeringskosten per uitkeringsgerechtigde zich sinds die tijd heeft doorgezet. Het is duidelijk dat het Rijk hiervan profiteert, omdat een nauwkeuriger afhandeling van bijstandsaanvragen tot meer afwijzingen leidt. Maar dan is het ook redelijk dat het Rijk daaraan meebetaalt. Anders zijn gemeenten gedwongen om op andere punten minder diensten te verlenen of de onroerende-zaakbelasting te verhogen. En dat laatste wil het Rijk ook al niet. Dit lijkt mij een harde eis die de VNG zou moeten stellen voor er ook maar sprake van kan zijn dat de gemeenten andere uitkeringen voor eigen risico gaat verstrekken.
Naast het probleem van het totale bijstandsbudget dat naar de gemeenten gaat, is er het probleem van de verdeling van dit macrobudget. Zo'n verdeelsysteem leidt altijd tot winnaars en verliezers, en de verliezers zullen daar tegen protesteren. Dat gebeurt alsof je een euro in een automaat gooit - met het spreekwoordelijke kwartje nemen automaten geen genoegen meer. Bij monde van de Tymon de Weger, wethouder Werk, Inkomen en Zorg van Enschede, hebben 14 van de 27 middelgrote gemeenten die onder het Grote-Stedenbeleid vallen en er met het laatste voorstel op achteruit gaan, dan ook geprotesteerd. Zij hebben bijval gekregen van Hengelo, dat er 1,2 % op vooruit zou gaan. Dat is nog eens solidariteit!
Waarom een objectief verdeelmodel?
Nu maakt het vanuit het Rijk bezien niet uit wat voor verdeelsysteem wordt gehanteerd. Zolang het bedrag dat gemeenten ontvangen niet bepaald wordt door wat zij feitelijk aan bijstand uitkeren, hebben gemeenten er belang bij kritisch te zijn bij het verstreken van uitkeringen, of ze nu voordeel of nadeel hebben van de verdeling van het macrobudget. De gunstige ontwikkeling van het totale uitkeringsvolumen zou ook hebben plaats gevonden wanneer het macrobudget volledig op basis van historische gegevens was verdeeld. Dat had een hoop onderzoekskosten uitgespaard, en zou minder onrust onder de gemeenten hebben gegeven.
Toch zouden er dan op termijn twee problemen ontstaan. Het eerste is het gevolg van de demografische dynamiek, waardoor de bijstandsbehoefte in verschillende gemeenten zich verschillend kan ontwikkelen. Sommige gemeenten groeien nu eenmaal harder dan andere. Dat leidt ook tot meer uitkeringsgerechtigden, en het zou onredelijk zijn die gemeenten daar niet voor te compenseren. Vooral Almere zou dan in de problemen komen.
Wanneer geen rekening wordt gehouden met de demografische dynamiek, zou dat groeigemeenten ook extra afhoudend maken bij het realiseren van sociale woningbouw. In de praktijk blijkt het toch al moeilijk om groeigemeenten rond de grote steden tot sociale woningbouw te bewegen. Dat levert minder op, en wordt door veel ingezetenen als bedreigend gezien. De angst voor sociale woningbouw is een belangrijke reden waarom de inwoners van randgemeenten van de grote steden er zo op gesteld zijn dat hun gemeente zelfstandig blijft. Maar tegelijkertijd constateren we dat er in de grote steden te veel zwakke groepen op elkaar wonen, waarvoor spreiding over de regio de enige oplossing is.
Bij randgemeenten met veel goedkope huurwoningen leidt de stedelijke herstructurering in de centrumgemeente tot een instroom van mensen met een laag inkomen, waaronder dus ook bijstandscliënten. Dit probleem doet zich bij voorbeeld voor in Vlaardingen. Een systeem waarbij het macrobudget alleen op basis van de historie wordt verdeeld, doet ook zulke gemeenten onrecht. Daarom probeert men het macrobudget te verdelen op basis van een objectief verdeelmodel, analoog aan het gemeentefonds.
Naast deze aspecten van de demografische dynamiek is er nog een tweede reden voor zo'n objectief verdeelmodel. De feitelijke ontwikkeling van het totale bijstandvolumen geeft aan, dat het beleid dat gemeenten voeren daar wel degelijk invloed op heeft op. Dan is het natuurlijk ook niet denkbeeldig, dat verschillen tussen de totaalbedragen die individuele gemeenten in het verleden aan bijstand hebben uitgekeerd, mede het gevolg zijn van verschillen in de uitvoeringspraktijk. Gemeenten die altijd al kritisch waren bij het verstrekken van uitkeringen hebben minder mogelijkheden om verder te bezuinigen dan gemeenten met een 'lossere' uitvoeringspraktijk. Een verdeelmodel dat alleen gebaseerd is op historische gegevens zou daarmee gemeenten die in het verleden weinig kritisch geweest zijn bij het verstrekken van bijstandsuitkeringen bevoordelen, en dat zou ten koste gaan van gemeenten die altijd al streng waren.
Wie een objectief verdeelsysteem wil vanwege de verschillen in uitvoeringskwaliteit tussen gemeenten, accepteert herverdelingseffecten, maar moet wel aannemelijk maken dat die het gevolg zijn van die verschillen. Wanneer het alleen gaat om de demografische dynamiek, kan men herverdeeleffecten vermijden door in het verdeelsysteem voor elke gemeente een bedrag op te nemen dat corrigeert voor de niet verklaarde verschillen bij de statistische analyse van het bijstandsbedrag. Je hebt dan een semi-objectief model.
Herverdeeleffecten
De gedachte om de gemeenten een objectief vastgesteld budget te geven voor de bijstandskosten in plaats van de bestaande declaratiemogelijkheid is al zo'n tien jaar oud.[iii] Al die tijd worstelt men al met de vraag hoe het verdeelmodel er dan uit zou moeten zien. Zo'n model brengt onvermijdelijk herverdeeleffecten met zich mee, die nooit voor honderd procent zullen kunnen worden verklaard. Staatssecretaris Van Hooff maakt daarbij een vergelijking met de herderdeling van het gemeentefonds,[iv] maar die vergelijking gaat niet op.
Bij de herijking van het gemeentefonds zoals die in 1997 heeft plaats gevonden, was het de vooropgezette bedoeling om tot een herverdeling te komen, omdat men het gevoel had dat de bestaande verdeling niet eerlijk was. Daarbij ging het om de verdeling van in hoofdzaak vrij besteedbaar geld, waarbij tot een normering werd gekomen op basis van objectieve maatstaven. Gemeenten die erop achteruit gingen hadden de vrijheid om op hun uitgaven te bezuinigen dan wel hun belastingen te verhogen.
Gemeenten die tekort komen op het bijstandsbudget, hebben echter niet zonder meer de mogelijkheid om op hun bijstandsuitgaven te bezuinigen, omdat cliënten een recht op bijstand hebben. Wanneer die gemeenten tekort komen op hun budget, is dat hoogstens een aanwijzing dat zij wellicht te gemakkelijk uitkeringen verstrekken, maar zeker is dat niet, en gemeenten kunnen het bijstandsbudget niet als taakstellend opvatten. Wanneer het hun niet meer wordt toegestaan om de belastingen te verhogen, kunnen zij op een tekortschietend bijstandsbudget alleen reageren door andere uitgaven te verlagen, die dan op een lager niveau komen dan overeenkomt met de uitkering uit het gemeentefonds.
Anders dan indertijd bij de herverdeling van het gemeentefonds zie je dan ook dat geprobeerd wordt door een slimme keuze van de verdeelmaatstaven de herverdelingseffecten zoveel mogelijk te beperken. Daarbij gelden echter wel beperkingen: het moet wel plausibel zijn dat de verdeelmaatstaven ook iets met de behoefte aan bijstand te maken hebben. Wanneer de herverdeeleffecten zouden afnemen bij het hanteren van de leeftijd van de burgemeester als verdeelmaatstaf, rechtvaardigt dat die verdeelmaatstaf nog niet, want het valt niet in te zien wat de causale relatie is.
Herindeling
Zo moet men er ook voor zorgen dat het systeem herindelingsbestendig is. Dat wil zeggen dat samenvoeging van gemeenten of het instellen van een gezamenlijke sociale dienst er niet toe mag leiden dat het budget voor de nieuwe eenheid sterk afwijkt van de som van de budgetten voor de bestaande eenheden voor de samenvoeging, want je mag aannemen dat bij eenzelfde uitvoeringspraktijk het aantal cliënten na de samenvoeging niet zal veranderen. In 2001 heb ik in dit blad gewaarschuwd tegen dergelijke effecten, zoals ze zich voordeden in het door het Haagse bureau APE ontwikkelde verdeelmodel.[v] Pas nadat ditzelfde punt aan de orde was gekomen op de expertmeeting van 1 september 2004, heeft de staatssecretaris er naar laten kijken door het bureau SEOR, en is APE op eigen initiatief gekomen met een nieuw verdeelmodel (APE-plus) dat wel herindelingsbestendig is. Het deed me aan Marsman denken:
Denkend aan Holland
Zie ik dure consultants
Traag door oneindig laag land gaan.
APE levert niet alleen een nieuw model, maar stelt ook dat de herverdeeleffecten voor 75 % verklaard kunnen worden uit de uitvoeringspraktijk van de gemeenten. Op 9 mei heeft de staatssecretaris aangegeven het APE-plus model te willen gaan gebruiken, maar daarbij wel de herverdeeleffecten tot 10 % te gaan beperken.[vi]
APE-kool?
Is dat een verstandig besluit van de staatssecretaris, of is het APE-kool? De nadeelgemeenten vinden dat laatste, en vechten vooral het onderzoek aan waarmee APE denkt te kunnen verdedigen dat de herverdeeleffecten voor 75 % het gevolg zijn van eigen beleid van de gemeenten. Zo stellen zij dat het oordeel van APE over de uitvoeringspraktijk van verschillende gemeenten sterk afwijkt van andere onderzoeken naar de kwaliteit van sociale diensten, ook van APE zelf. Je kijkt er inderdaad van op dat volgens APE de kwaliteit van de uitvoering in Amsterdam erg goed zou zijn, terwijl die gemeente door het ministerie juist onder verscherpt toezicht was gesteld.
Uit het rapport dat de gemeente Vlaardingen van APE ontvangen heeft, blijkt dat daar zowel de instroom- als de uitstroomkans in de bijstand lager ligt dan in vergelijkbare gemeenten. Toch behoort Vlaardingen volgens APE wat betreft de poortwachtersfunctie tot de 20 % slechtste gemeenten van Nederland, terwijl het wat betreft de activering juist goed scoort (4 op een schaal van 5). Er blijkt in ieder geval bij die gemeente dus weinig relatie tussen de eisen die APE aan de organisatie stelt en de effecten.
Wat te doen?
Het is voorstelbaar dat staatssecretaris en Tweede Kamer nu wel eens een knoop willen doorhakken. Maar ze moeten zich wel realiseren dat vanuit het idee 'er is genoeg gepraat' in het verleden allerlei beslissingen zijn genomen waar men later spijt van heeft gekregen, van basisvorming tot Betuwelijn. In dit geval roept het laatste rapport van APE, waar alles om draait, toch te veel vragen op om te rechtvaardigen dat er grote bedragen van de ene naar de andere gemeente worden geschoven.
Wanneer ik in de Tweede Kamer zat, zou ik vragen om een nieuw plausibiliteitsonderzoek, uit te voeren door een bureau dat niet ook een model heeft voorgesteld. Zo'n plausibiliteitsonderzoek is niet mogelijk zonder allerlei min of meer arbitaire beslissingen, en die moeten niet genomen worden door onderzoekers die een moreel belang hebben bij de uitkomst. Het plausibiliteitsonderzoek moet zich richten op verschillende verdeelmodellen: wanneer verschillen in uitvoeringspraktijk een oorzaak kunnen zijn van herverdeeleffecten, is het model met de kleinste herverdeeleffecten niet per definitie het beste.
Bij zo'n plausibiliteitsonderzoek zou ook gekeken moeten worden naar de verdeling van de bijstandslasten binnen de grote steden over verschillende stadsdelen. Een model dat pretendeert de objectieve behoefte aan bijstandsgeld in Vlaardingen te kunnen berekenen, moet dat ook kunnen in Charlois of de Bijlmer. Binnen steden als Amsterdam en Rotterdam, waar men de sociale dienst niet heeft gedecentraliseerd, mag men veronderstellen dat de bijstandswet overal op dezelfde wijze wordt uitgevoerd. Dat betekent dat het te hanteren verdeelmodel de verdeling van de bijstandslasten binnen de grote steden significant beter zou moeten kunnen voorspellen dan die tussen gemeenten.
Lukt dat inderdaad, dan is aannemelijk gemaakt dat de afwijkingen het gevolg zijn van eigen beleid van gemeenten, en kan het APE+ model worden ingevoerd. Blijken daarentegen de afwijkingen binnen de grote steden even groot als die tussen gemeenten, dan is het aannemelijk dat de afwijkingen van het model niet het gevolg zijn van verschillen in de uitvoeringspraktijk, maar van verschillen in sociale en economische structuur die men niet in getallen heeft kunnen vangen.
Degelijke verschillen kan men in het verdeelsysteem alleen opvangen door daarin een historische component op te nemen. Men krijgt dan een semi-objectief model zoals ik dat hierboven heb geschetst. De historische component daarin kan men ook langzaam laten afsterven, of na een aantal jaren evalueren. Dan blijft de prikkel die van het systeem uitgaat tot een kritische beoordeling van bijstandsaanvragen even sterk, doet men recht aan de demografische dynamiek, maar straft men gemeenten niet onder het mom van een slechte uitvoeringspraktijk voor ongrijpbare sociaal-economische verschillen. In ieder geval lijkt een semi-objectief model het meest gerechtvaardigd zolang de plausibiliteit van de herverdeeleffecten zo zwak is.


[i] Binnenlands bestuur 17 juni 2005, p. 17.
[ii] B. Kuhry, Maten voor gemeenten 2005 – Een analyse van de prestaties van de lokale overheid. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau mei 2005.
[iii] P. Bordewijk, 'Op zoek naar een nieuwe verdeelsleutel', in Sociaal bestek jg. 61 nr 7/8, juli/augustus 1999, pp. 13-16.
[iv] TK 2004-2005 28 870 Nr. 130.
[v] P. Bordewijk, 'Objectiveren bijstandsbudget nog niet af', in Sociaal bestek jg. 63 nr 5, mei 2001, pp. 16-19.
[vi] TK 2004-2005 28 870 Nr. 134.

In Sociaal bestek augustus 2005