De toekomst van de sociale zekerheid
Verschenen in 'Sociaal bestek' - 19-12-2004
Verschenen in 'Sociaal bestek' - 19-12-2004
Het was 2 januari 1976. In dertig na-oorlogse jaren was de verzorgingsstaat opgebouwd. Het ideaal van een algemene ouderdomsuitkering op het niveau van het sociale minimum was gerealiseerd. Wie werkloos of arbeidsongeschikt was, kon een beroep doen op de WW of de WAO. En voor wie niet voor een van deze uitkeringen in aanmerking kwam, was er de Algemene Bijstandswet. In tegenstelling tot de vroegere Armenwet konden mensen daar met opgeheven hoofd een beroep op doen. De manier waarop de politieke elite aankeek tegen werkloosheid werd sterk gekleurd door trauma's uit de jaren dertig: dat nooit weer!
En toen was er voor de VPRO-radio een interview met de minister-president, Joop den Uyl, waarin deze zijn zorgen uitsprak over de uit de hand lopende uitgaven voor de sociale zekerheid, en met name voor de WAO. Dat interview viel niet goed bij de Nederlandse bevolking. De reacties in de pers varieerden van 'onverstandig' tot 'onaanvaardbaar'. In De Groene Amsterdammer van 7 januari verscheen een prent van Opland, waarop Den Uyls voorganger Drees stond aan het graf van de sociale wetten van Nederland. In de peilingen zakte de PvdA van 32 % in december 1975 naar 27 % in de tweede helft van januari.
Waterscheiding
Inmiddels zijn we bijna dertig jaar later, en kunnen we constateren dat het interview met Den Uyl een soort waterscheiding is geweest. Sinds die tijd is het systeem van sociale zekerheid voortdurend versoberd, door de toegang te bemoeilijken en de duur en de hoogte van uitkeringen in te perken of ze niet met de welvaart mee te laten groeien. Kun je van een bijstandscliënt die verplicht is inzage te geven in zijn giro-afschriften en deel uit maakt van een kavel waarop reïntegratiebedrijven kunnen intekenen, nog zeggen dat hij met opgeheven hoofd zijn recht op een uitkering kan doen gelden?
Nu zijn er onder het kabinet Den Uyl nog geen feitelijke inperkingen van de uitkeringen geweest. Sterker, het pensioenstelsel werd aanzienlijk verruimd door de eerste experimenten met de VUT. Ruim een jaar na het aangehaalde interview kwam het kabinet ten val, en zoals een ieder weet, is er nooit een tweede Kabinet Den Uyl gekomen. Wellicht had dat eerder de tering naar de nering gezet dan het kabinet Van Agt, maar het is de vraag of dat tweede kabinet Den Uyl dat ook overleefd had.
Er gebeurde onder het kabinet Den Uyl wel iets anders dat verregaande consequenties voor de sociale zekerheid zou krijgen. Dat was de door Duisenberg geïnitieerde eenprocentsoperatie, waarbij werd bepaald dat de collectieve-lastendruk in Nederland met niet meer dan één procentpunt per jaar mocht stijgen. Deze zeker achteraf zeer ruime norm, week af van eerdere budgettaire normen, die uitsluitend betrekking hadden op de uitgaven op de rijksbegroting.
AOW, WW en WAO vielen daarbuiten, maar werden gefinancierd via eigen gesloten systemen, waarbij de premiedruk een afgeleide was van het op grond van de geldende wetgeving uit te keren bedrag. Binnen de WAO en de WW gold (en geldt nog) een inkomensafhankelijke premie die recht geeft op een uitkering die op dezelfde manier afhangt van het eerder verdiende inkomen, de AOW kent een vorm van inkomenssolidariteit: tegenover een inkomensafhankelijke premie staat een inkomensonafhankelijke uitkering. WAO en WW kwamen ook in de plaats van regelingen tussen werkgevers en werknemers waaraan dezelfde principes ten grondslag lagen.
De norm dat de collectieve lastendruk jaarlijks met één procentpunt mocht stijgen werd al snel losgelaten, maar gebleven is de normering van de collectieve lastendruk, en daarmee van de collectieve lasten in hun totaliteit. Daarmee trad een sterke verstatelijking van de sociale zekerheid op. Het maakte dat bij de begrotingsvoorbereiding de sociale uitkeringen op één lijn gesteld werden met echte overheidsuitgaven, en dat er gedaan werd of deze deel uitmaakten van de begroting van Sociale Zaken. De meeste journalisten denken ook dat dat zo is.
Inmiddels is de collectieve lastendruk gedaald van 44 % in 1983 naar 39 % in 2003. Deze daling kwam volledig voor rekening van de sociale premies, die gingen van 19,5 % naar 14,5 %. Het totaal van de collectieve uitgaven is nog veel meer gedaald, van 62 % naar 49 %. Dat komt omdat de aardgasbaten verminderd zijn en er minder geleend wordt.
Het dus wat vreemd wanneer het huidige kabinet doet alsof de versobering van de sociale zekerheid iets nieuws is. Het is niets anders dan voortzetting van het beleid dat vanaf het eerste kabinet Lubbers gevoerd wordt, en waarin de paarse kabinetten even goed hun aandeel gehad hebben. Niet voor niets had men het wel over Lubbers IV en Lubbers V.
Argumenten
Voor de versobering van de sociale zekerheid worden en werden verschillende argumenten gehanteerd. In de eerste plaats was er zeker rond 1980 sprake van misbruik. Er werden uitkeringen opgestreken door mensen die daarnaast zwart werkten. Het perspectief dat je eigelijk zou moeten werken verdween bij veel bijstandscliënten, al kwam dat ook door de slechte werkgelegenheidssituatie. Wie dat aan de orde stelde, kreeg het verwijt mensen met een uitkering te stigmatiseren, en stelde zich binnen de PvdA buiten de discussie.
Ook de toegang tot de WAO was wel erg gemakkelijk. Keuringsartsen kwamen ook niet graag tot een ander oordeel dan de gekeurde, in wie zij als arts een patiënt zagen die zij moesten helpen. Toen ik mij daar vanuit mijn ervaring als wethouder personeelszaken in Leiden over beklaagde bij de directeur van de GGD, waar de bedrijfsgezondheidszorg voor het gemeentelijk personeel was ondergebracht, kreeg ik als antwoord dat keuringsartsen niet in de positie gebracht wilden worden van artsen in de derde wereld die moesten toezien op de uitvoering van lijfstraffen.
De slechte staat van de overheidsfinanciën was een andere reden om in te grijpen in de sociale zekerheid, waarbij de invoering van het begrip collectieve-lastendruk het voor politici mogelijk maakten om tegenvallers bij de rijksuitgaven op te vangen door de uitkeringen te verlagen. De beruchte WAO-voorstellen uit 1991 waren niet het gevolg van een sterke toename van de kosten van de WAO, maar van een hogere rente op de staatsschuld dan waar men eerder rekening mee had gehouden.
Dan was er het falen van het Keynesianisme. De eerste decennia na de oorlog domineerde de overtuiging dat de politiek in staat was de conjunctuur te beheersen, zodat er nooit meer een crisis als in de jaren dertig zou uitbreken. Dat bleek rond 1980 niet meer op te gaan, maar het was de eer van politici te na om zich erbij neer te leggen dat werkloosheid een soort natuurverschijnsel was. Nu het stimuleren van de vraag niet meer het antwoord gaf op de problemen, kreeg de opvatting steeds meer aanhang dat het aan het aanbod op de arbeidsmarkt lag, en dat het bestaande stelsel mensen onvoldoende stimuleerde om werk te zoeken, zowel omdat de uitkeringen als omdat de belastingen en premies te hoog waren.
Recent is daarbij gekomen de vergrijzing. Het CPB voorspelt dat als gevolg daarvan de uitgaven aan AOW en zorg oplopen van 11,7 % van het bruto binnenlands product in 2000 naar 19,6 % in 2040. Dat is geen kattenpis. Om die kosten te kunnen dragen moet de werkweek langer, en moeten mensen langer aan het werk blijven. Dat betekent niet alleen het einde van VUT en prepensioen, maar ook het belemmeren van WW en WAO als ontsnappingsroutes.
Ideologie
Toch kan men zich afvragen wat bij dit alles economische analyse is, en wat ideologie. Voor dat laatste pleit dat de meeste ontwikkelingslanden helemaal geen systeem van sociale zekerheid kennen, maar desondanks heel veel werkloosheid. Denemarken en Zweden hebben hogere overheidsuitgaven dan Nederland, maar doen het economisch toch een stuk beter. Alleenstaanden die vanuit de bijstand een baan krijgen gaan er meer op vooruit dan kostwinners, maar toch zie je juist onder alleenstaanden veel meer werklozen.
Het kabinet Balkenende is ook niet consequent in zijn zorg om de kosten van de vergrijzing. Die kosten vragen om verbreding van de belastinggrondslag, zoals die door meer en langer werken bereikt wordt. Maar zonder enige basis in de economische theorie vermindert men de belastingdruk op onroerend goed. Dat zien we bij de OZB, maar ook bij het huurwaardeforfait. Wie zijn hypotheek heeft afgelost, hoeft over het wonen in een eigen huis geen belasting meer te betalen. Dat is niet alleen oneerlijk tegenover huurders, maar het is ook dom, zeker wanneer er in de toekomst juist door de vergrijzing steeds meer mensen komen met een eigen huis zonder hypotheeklasten.
Somber perspectief
Wie probeert in het licht van dit alles de toekomst van de sociale zekerheid te schetsen, komt uit op een somber beeld. Om de collectieve lasten niet te laten stijgen, zal men geneigd zijn steeds meer op de uitkeringen te bezuinigen. Daarbij wordt niet vanuit een totaalvisie gewerkt, maar worden steeds nieuwe bezuinigingen bedacht.
Een voor de hand liggend idee, is het afschaffen van alle inkomensgerelateerde uitkeringen. De hele UWV kan dan worden afgeschaft, de toekomst is aan de bijstand. Bij de discussies over het nieuwe beginselmanifest van de PvdA heb ik gemerkt, dat een hoop jongere sociaal-democraten dat een voor de hand liggend idee vinden. Dat komt omdat bij hun het gedachtengoed van Duisenberg volledig is ingesleten, en zij de WW- en WAO-premies gewoon als een soort belasting zien. En waarom zou je die gebruiken om de inkomens op peil te houden van de middengroepen? In het verlengde hiervan ligt het idee om de AOW en de wat er over is van de Kindertoeslag inkomensafhankelijk te maken. Mensen met een hoger inkomen hebben dat geld immers niet nodig?
Maar ook bij de uitkeringen op minimumniveau valt er nog van alles te besparen. Waarom pensioenaanspraken buiten de vermogenstoets laten? Bij echtscheidingen tellen die ook mee. En waarom zouden we niet opnieuw de onderhoudsplicht tussen ouders en kinderen invoeren? Dan zullen ouders ook meer druk op hun kinderen uit gaan oefenen om aan het werk te gaan. En waarom zouden goed verdienende middengroepers niet mee betalen aan de verzorgingskosten van hun ouders? Dat was vroeger ook zo. Anderen nemen hun ouders in huis, dat is nog eens solidariteit!
En dan de hoogte van de minimumuitkeringen. Elders zijn die heel wat lager. Dat geeft ruimte voor een lager minimumloon, en dat is weer nodig om met India te concurreren. Wat is dat voor onzin dat iedereen maar elke dag een warme maaltijd moet kunnen eten? Daar moet je voor werken!
Het wordt geen vrolijke boel op die manier. De tegenstellingen tussen wat mensen zich kunnen permitteren worden steeds groter. Er is een kleine groep van managers, die vanwege de mondialisering zich beroept op de arbeidsmarkt in Amerika, en steeds meer gaat verdienen. Voor de rest van de bevolking wordt India maatgevend. Ziedaar de tweedeling in de maatschappij.
Ik denk dat dit het perspectief is waartegen op 2 oktober j.l. 300.000 mensen op het Museumplein gedemonstreerd hebben. Dat wordt bevestigd door het rapport In het zicht van de toekomst dat het SCP eind oktober heeft uitgebracht, waaruit een grote kloof blijkt tussen wat mensen willen – behoud van een maatschappij met veel collectieve arrangementen – en wat ze zien gebeuren. Het is opnieuw een tegenstelling tussen die ene vierkante kilometer onder de Haagse kaasstolp en de mensen in het land. Dat geldt ook voor de PvdA en GroenLinks. NRC Handelsblad van 25 oktober bevatte een artikel Bart Snels, directeur van het Wetenschappelijk Bureau van GroenLinks, waarin hij pleitte voor verhoging van de AOW-leeftijd, een soepeler ontslagrecht, en een lager minimumloon.
Tegelijk met de afbraak van de sociale zekerheid neemt de baanzekerheid af. De tendens is dat het gemakkelijker moet worden om mensen te ontslaan, en dat bij reorganisatie-ontslag niet langer het beginsel first in, last out geldt. Het perspectief voor ouderen uit de middengroepen wordt zo wel heel naargeestig. Die moeten tot hun 65ste blijven werken, als het niet tot hun 67ste is, maar krijgen daar steeds minder gelegenheid voor. Dezelfde rijksoverheid die predikt dat er langer gewerkt moet worden, zet zijn eigen medewerkers met een mooie regeling op straat. Iedereen werft voor zijn organisatie jonge managers, maar die houden er niet van leiding te geven aan mensen die veel ouder zijn.
Ouderen uit de middengroepen moeten er dus rekening mee houden dat ze op een gegeven moment op straat komen te staan, zonder kans op nieuw werk, maar ook met een minimale sociale zekerheid, waar ze vanwege het hebben van een verdienende partner, een eigen huis of een pensioen vaak niet eens aanspraak op zullen kunnen maken. Het is dan ook heel verstandig dat mensen zorgen dat wanneer ze werkloos worden ze over voldoende spaargeld beschikken, al is dat slecht voor de economie. Maar het ondermijnt weer verder het draagvlak voor de sociale zekerheid, want als je zelf voldoende gespaard hebt, waarom moet je dan meebetalen voor mensen die dat niet hebben?
Tegelijkertijd ontstaat er een cumulatie aan inkomensafhankelijke regelingen. Wie èn huursubsidie heeft, èn een studieschuld, èn twee kinderen in de kinderopvang, en dan ook nog eens mee moet betalen voor zijn vader in het verpleeghuis, houdt van een extra gulden bijzonder weinig over. Dat zal dan weer reden zijn om de huursubsidie te verlagen. Eigen verantwoordelijkheid, nietwaar? Maar redelijk goedkope huurwoningen waar je zonder huursubsidie kunt wonen worden intussen in hoog tempo afgebroken. Al die scheefwoners, bah!
Alternatief
Intussen is er in de Volkskrant van 22 oktober een interessant voorstel van een aantal prominenten verschenen om de verstatelijking van de bovenminimale uitkeringen ongedaan te maken, en deze niet langer wettelijk te regelen maar per CAO. Bij werkloosheid en arbeidsongeschiktheid voorziet de overheid nog slechts in een uitkering op het niveau van het sociale minimum, waar de bovenwettelijke uitkeringen niet op gekort worden. Ook is er geen vermogenstoets en een partnertoets.
De grote verdienste van dit voorstel is dat het weer een duidelijk onderscheid maakt tussen belastingen die worden geheven ter wille van het algemeen belang, en premies die van de belanghebbenden worden geheven ter wille van inkomensbescherming. Dat moet je dan wel willen: Ad Melkert noemde dit 'het wegdefiniëren van de sociale zekerheid uit de collectieve lasten', maar dat is dus precies waar het omdraait. Daarom lijkt mij dit voorstel aantrekkelijker voor de vakbeweging dan voor de rekenmeesters op Financiën.
Essentieel voor het voorstel is verder dat een aantal toetsen in de bijstandswet verdwijnen. De voorstanders van een inkomensafhankelijke AOW zullen het daar niet mee eens zijn. Voor wie zijn brood verdient met de sociale zekerheid roept het nog andere vragen op: neemt de UWV de sociale diensten over, of de sociale diensten de UWV? En worden de bedrijfstakregelingen opnieuw uitgevoerd op dat niveau, of gaat de UWV dat opknappen?
Betaalbaarheid
Maar de sleutelvraag is toch ook, waar men het geld vandaan haalt voor de toenemende vergrijzing, wanneer het niet uit verslechtering van de sociale zekerheid komt. Ik heb een paar suggesties:
· sommige heffingen gaan door de vergrijzing en door de stijgende welvaart van gepensioneerden vanzelf meer opbrengen. Ook over pensioenen moet belasting worden betaald en de opbrengst van de successierechten gaat omhoog. Accepteer dat daardoor de collectieve lastendruk omhoog gaat, en ga dat niet compenseren. Ook de eigen bijdrage in de AWBZ levert meer op, als je ten minste niet door administratieve incompetentie genoodzaakt bent om hem kwijt te schelden;
· maak gebruik van het feit dat het aantal werkenden voorlopig nog toeneemt door de hogere arbeidsparticipatie van vrouwen, het omzetten van VUT-uitkeringen in prepensioen en de afgenomen instroom in de WAO;
· beloon langer doorwerken met een hoger pensioen;
· schaf het verplichte ontslag op 65-jarige leeftijd af, maar hef wel belasting over de verdiensten;
· maak recente versmallingen van de belastingbasis ongedaan, zoals inzake onroerend goed;
· streef naar aflossing van de staatsschuld, maar begin daarmee als het goed gaat, zoals in 2000, en niet nu. Of laat de stortingen in het AOW-spaarfonds buiten de inkomsten van het Rijk;
· integreer geleidelijk de AOW-premie in de belastingheffing, zodat ook ouderen met een behoorlijk pensioen daaraan meebetalen;
· verminder de hypotheekaftrek voor de maxima.
Ik kan niet van al deze maatregelen overzien hoeveel geld ermee gemoeid is, maar de effecten hiervan zijn eerlijker en transparanter dan van een steeds verder aanvreten van de verzorgingsstaat.
In: Sociaal bestek december 2004
In: Sociaal bestek december 2004