Een nieuw toetsingskader voor specifieke uitkeringen
Verschenen in 'B&G' - 01-02-2004

print dit artikel

Het kabinet kondigt een nieuwe saneringsronde van de specifieke uitkeringen aan. Daarvoor is een toetsingskader nodig. Tot 1997 was een dergelijk toetsingskader in de wet opgenomen, waarbij alleen financieel-technische criteria werden gehanteerd. In de praktijk werd dat als te knellend werd ervaren, wat ertoe leidde dat men zich vaak ten onrechte beriep op de erkende gronden voor specifieke uitkeringen. In dit artikel wordt een ruimer kader bepleit, waarbij centraal staat de vraag waarom een bepaalde voorziening de zorg van de overheid is.

In de Miljoenennota 2004 kondigt het kabinet een grondige herijking van de specifieke uitkeringen aan. [1] "De doorlichting moet leiden tot het vereenvoudigen, bundelen of afschaffen van specifieke uitkeringen." Daarmee wordt de sanering van de specifieke uitkeringen, die onder het eerste kabinet Lubbers in gang werd gezet, en die onder Paars min of meer tot stilstand was gekomen, nieuw leven ingeblazen.

De sanering van de specifieke uitkeringen was destijds een uitvloeisel van de voorkeursvolgorde voor de gemeentelijke inkomstenbronnen zoals die in de Memorie van Toelichting bij de Financiële-Verhoudingswet 1984 werd vastgelegd: [2]

1. eigen gemeentelijke inkomsten (met binnen deze bekostigingswijze een voorkeur voor bekostiging, waar mogelijk, door tarieven boven bekostiging via gemeentelijke belastingen en retributies)

2. algemene uitkering

3. specifieke uitkeringen.

Het lijkt erop, dat waar het betreft de verhouding tussen de specifieke uitkeringen en de algemene uitkering, het kabinet nu weer terug is bij de voorkeursvolgorde. Voor de relatie tussen de algemene uitkering en de eigen middelen geldt dat nadrukkelijk niet. Daar vervolgt het kabinet de weg naar beperking van de gemeentelijke lastendruk die men onder Paars al was ingeslagen, en met de invoering van de Zalmsnip nu en dan zelfs hilarische vormen had aangenomen. [3]

De sanering van de specifieke uitkeringen

In de Memorie van Toelichting bij de Financiële-Verhoudingswet 1984 werd de voorkeursvolgorde verdedigd op grond van "enerzijds bestuurlijke argumenten (het beleid ten aanzien van lokale voorzieningen dient zo goed mogelijk aan de lokale wensen van de burgers tegemoet te komen, hetgeen een zo groot mogelijke vrijheidsgraad in de besteding van de middelen vraagt) en anderzijds financiële argumenten (de kosten van "geldverwerving" dienen zo gering mogelijk te zijn, terwijl daarnaast op lokaal niveau een zo goed mogelijke afweging van een voorziening moet kunnen plaats vinden)".

Vooral over de specifieke uitkeringen was de Memorie van Toelichting bij de Financiële-Verhoudingswet 1984 weinig vriendelijk: "Specifieke uitkeringen hebben uit allocatie-oogpunt het nadeel dat, voor een individuele gemeente, zowel de omvang als de bestedingsrichting van de gelden vooraf vaststaat. Een afweging tussen voorzieningen is niet mogelijk. ... Daardoor is het denkbaar dat een voorziening tot stand komt waaraan in een gemeente nauwelijks behoefte bestaat. ... Daaruit vloeit voort dat slechts in uitzonderingsgevallen gebruik moet worden gemaakt van het middel van de specifieke uitkeringen." [4]

Er werden dan ook in de wet strenge criteria vastgelegd voor de verstrekking van specifieke uitkeringen:

"Specifieke uitkeringen worden alleen verstrekt indien

a. de uitkeringen door de aard van het betrokken onderwerp een tijdelijk karakter hebben of

b. nog geen of onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de kosten van de betrokken taak of activiteiten in ieder van de betrokken gemeenten of

c. de kosten van de betrokken taak of activiteit zodanig ongelijkmatig zijn gespreid over de gemeenten dat deze bekostigingswijze bijzonder aangewezen moet worden geacht of

d. het een eenmalige uitkering betreft."

In 1983 werden deze criteria zowel vastgelegd in de Financiële-Verhoudingswet 1984 (art. 35) als in de gemeentewet (art. 237b). Ten einde dubbele bepalingen te voorkomen verdween art. 35 in 1986 alweer uit de Financiële-Verhoudingswet, terwijl in de Gemeentewet van 1994 de criteria een plaats kregen in art. 182. In plaats van aandachtspunten bij het overleg over het tot stand brengen van specifieke uitkeringen kregen de criteria toen het karakter van wettelijke normen. [5]

Kentering onder Paars

Onder Paars zien we echter een herwaardering van de specifieke uitkeringen. [6] In de Miljoenennota 1996 werd aangegeven, dat niet alleen op grond van verdeeltechnische overwegingen, zoals erkend in de Gemeentewet, gekozen kon worden voor een specifieke uitkering, maar ook vanwege de politieke wens op centraal niveau 'de beschikbare middelen gericht, naar eigen rijksprioriteiten en herkenbaar in te zetten'. [7] Om dat mogelijk te maken werd in 1996 bij de invoering van de nieuwe Financiële-verhoudingswet art. 182 van de Gemeentewet weer geschrapt, en werd in de Financiële-verhoudingswet zelf een welhaast tautologisch criterium inzake de specifieke uitkeringen opgenomen:

art. 16

1. Aan gemeenten kunnen uit 's Rijks kas specifieke uitkeringen worden verstrekt voor de bestrijding van in de regeling van de uitkering aangeduide kosten van gemeenten.

2. Specifieke uitkeringen worden slechts verstrekt als deze wijze van bekostiging van gemeentelijke taken bijzonder aangewezen moet worden geacht.

In de toelichting bij dit artikel werd nog wel gerefereerd aan de voorkeursvolgorde, waarbij aan de technische criteria voor specifieke uitkeringen die op dat moment vastlagen in de Gemeentewet, werd toegevoegd dat bekostiging via een specifieke uitkering bijzonder aangewezen was indien 'bekostiging via de eigen gemeentelijke middelen niet mogelijk is', zonder dat dit nader gespecificeerd werd. [8]

Ontwikkeling

Om de sanering van de specifieke uitkeringen te kunnen volgen werd begin jaren tachtig het Overzicht Specifieke Uitkeringen in het leven geroepen. De ontwikkeling van het aantal specifieke uitkeringen zoals daarin gerapporteerd - zowel aan gemeenten als aan andere bestuurslagen - wordt weergegeven in onderstaande grafiek.



Tot het jaar 1999 was er inderdaad sprake van een afname van het aantal specifieke uitkeringen, van 532 in 1980 tot 114 in 1998. Daarna ging het aantal weer omhoog naar 155 in 2001, mede omdat men kritischer ging kijken. Volgens het Overzicht waren er in 1999 88 specifieke uitkeringen aan gemeenten, maar volgens Verhagen waren dit er 249. [9] Hieruit blijkt dat het begrip specifieke uitkering minder eenduidig is dan men op het eerste gezicht zou denken.

De bedragen die gemoeid waren met de specifieke uitkeringen daalden overigens veel minder snel dan de aantallen, zoals blijkt uit onderstaande grafiek, die de opbouw van de publieke inkomsten van de gemeenten weergeeft. Nog steeds vormen de specifieke uitkeringen de grootste inkomstenbron van gemeenten.



Criteria

Het Overzicht Specifieke Uitkeringen geeft ook aan wat volgens het departement dat een bepaalde specifieke uitkering verstrekt, de reden is voor die specifieke uitkering. In sommige gevallen beroept men zich er terecht op dat er geen structuurkenmerken kunnen worden vastgesteld op basis waarvan het geld verdeeld zou kunnen worden. Dat geldt bij voorbeeld bij de feitelijke kosten van rampenbestrijding, waar een declaratiestelsel geldt.

Maar er zijn ook gevallen waarin men stelt dat zo'n verdeling op basis van structuurkenmerken niet mogelijk is, terwijl men wel een eigen verdeelsystematiek hanteert. Neem nu V&W2003-13, de Gebundelde Doeluitkering Plus. Bovenaan de bladzij staat dat er geen structuurkenmerken van de gemeenten kunnen worden vastgesteld op basis waarvan verdeling door middel van de algemene uitkering mogelijk is. Verderop lezen we echter dat de verantwoordelijkheid van het ministerie is 'Verdelen geld conform verdeelsleutel op basis van structuurkenmerken.' Dan is het zuiverder om gewoon als argument voor een specifieke uitkering te geven 'oormerking en sturing', zoals het Ministerie van O. C. en W. dat meerdere malen doet.

Nu het kabinet aankondigt de sanering van de specifieke uitkeringen nieuw leven in te blazen, is het goed om opnieuw stil te staan bij de vraag wanneer specifieke uitkeringen gerechtvaardigd zijn. Daarbij leert de praktijk dat het aanhouden van uitsluitend financieel-technische criteria, zoals indertijd opgenomen in de Gemeentewet, onvoldoende ruimte geeft. Daardoor gaat men zich ten onrechte op die technische criteria beroepen, terwijl het er in feite omgaat, dat het Rijk zeggenschap wil hebben over het voorzieningenniveau. Het andere uiterste is te constateren dat er nu eenmaal specifieke uitkeringen verstrekt worden omdat politici (en ambtenaren) daarmee het lokale voorzieningenniveau willen sturen. Dan is er geen enkele toetsing van specifieke uitkeringen mogelijk.

In het volgende zal ik trachten hierbij een tussenweg te bewandelen. Daarbij is het insluizen van specifieke uitkeringen in het gemeentefonds geen doel in zichzelf, maar een middel om de gemeentelijke autonomie te vergroten en de doelmatigheid te bevorderen. Maar er wordt ook erkend, dat er grenzen zijn aan de gemeentelijke autonomie. Dat hangt ervan af welke bestuurslaag het meest geschikt is om de hoogte van het voorzieningenniveau op een bepaald terrein vast te stellen.

Economische goederenkarakteristiek

Voordat we aan kunnen geven welke bestuurslaag het meest geschikt is om het voorzieningenniveau op een bepaald terrein vast te stellen, moeten we eerst nagaan waarom iets eigenlijk een overheidstaak is, en waarom het voorzien in de behoefte niet aan de markt wordt overgelaten. Het antwoord op die vraag ligt in de economische goederenkarakteristiek.

Voor het functioneren van een markt is het essentieel dat er goederen of diensten worden aangeboden aan individuele consumenten die individueel beslissen of zij voor die goederen of diensten de gevraagde prijs willen betalen. Wie dat niet wil, wordt van het genot uitgesloten. Het wordt een overheidstaak, wanneer het principieel onmogelijk is om degene die niet wil betalen uit te sluiten, wanneer dat onpraktisch of, of wanneer dat niet gewenst is omdat mensen daarmee van hun sociale grondrechten worden beroofd. Voor de vraag welke overheid daarbij verantwoordelijk moet zijn, is het van belang het erover eens te worden wat het argument is voor overheidsingrijpen op een bepaald terrein. Daarbij gaat het er vooral om, of dat een technisch-economisch argument is, of een argument dat wortelt in onze waarden en normen.

Een belangrijk technisch-economisch argument voor overheidsingrijpen is dat er sprake is van een collectief profijt, maar dat er geen identificeerbare gebruikers zijn. Dat geldt bij klassieke overheidstaken zoals bestuur en defensie, en bij veiligheid in het algemeen. Ook het feit dat het uitsluiten van niet-betalers onevenredig duur is, zoals bij de binnenstedelijke infrastructuur, is zo'n technisch argument. Dat geldt ook voor overheidssubsidie wanneer het gebruik van de voorziening niet rivaliserend is. Uitsluiting van niet-betalers heeft dan negatieve welzijnseffecten, en de eis dat de voorziening volledig door de gebruikers moet worden betaald kan ertoe leiden dat een voorziening verdwijnt of niet tot stand komt waaraan wel degelijk behoefte is. [10]

In dergelijke gevallen is het subsidiariteitsbeginsel van toepassing, zoals onder andere geformuleerd door Tinbergen. [11] Volgens deze "… impliceert een rechtvaardige maatschappelijke en economische orde … dat een groot aantal beslissingen moet worden genomen op een zo laag mogelijk niveau om de participatie en de bevrediging die dat schenkt te vergroten. Beslissingen met externe effecten, dat wil zeggen beslissingen die consequenties hebben voor anderen dan diegenen die de beslissing nemen, moeten worden genomen op een niveau dat deze anderen in aanmerking neemt, dat wil zeggen op een hoger niveau."

Het subsidiariteitsbeginsel houdt in, dat in gevallen waarin het niet mogelijk is om de individuele gebruiker te laten beslissen over een dienst of product, men er goed aandoet de noodzakelijke collectieve beslissing te leggen op een zo laag mogelijk niveau, om zo te bereiken dat de gemaakte keuzes zoveel mogelijk in overeenstemming zijn met de wensen van de belanghebbenden. Het betekent dat binnen het openbaar bestuur in eerste instantie de gemeenten de meest aangewezen bestuurslaag vormen om over het voorzieningenniveau te beslissen, is het bereik van de voorziening daarvoor te groot, dan zou het een taak van de provincie kunnen zijn, en is ook die te klein dan wordt het een zaak van de successievelijk het Rijk, de Europese Unie of de Verenigde Naties.

In de praktijk zien we dat ook: er is een duidelijke hiërarchie tussen gemeentelijke wegen, provinciale wegen, en rijkswegen, in die zin dat de kring der belanghebbenden bij deze wegen in die volgorde toeneemt. Als het om de zorg voor het milieu gaat, zien we naast problemen op lokale en regionale schaal ook mondiale problemen zoals het gat in de ozonlaag en het broeikaseffect, waarvoor men dan door middel van internationale verdragen dan ook mondiale oplossingen zoekt.

Het subsidiariteitsbeginsel legt de beslissing over het voorzieningenniveau op de schaal van de voorziening, tenzij het belang daarbij breder is. Het bijhouden van de burgerlijke stand en van het bevolkingsregister vindt plaats op gemeentelijk niveau, maar naar eisen die het Rijk stelt, omdat niet alleen de gemeente belang heeft bij die gegevens, maar allerlei instanties in het hele land.

Normen en waarden

Er zijn echter ook andere gevallen waarin het Rijk de aangewezen bestuurslaag is om over het voorzieningenniveau te beslissen. Dat zijn gevallen waarin overheidsbemoeienis niet voortvloeit uit technische overwegingen inzake de uitsluiting van niet-betalers van het gebruik, maar uit normen en waarden. De overheid zet zich in voor het behoud van natuurgebieden en cultuurgoederen op grond van de intrinsieke waarde daarvan. Het kan gaan om gebieden waar nauwelijks bezoekers worden toegelaten, of schilderijen die in het depot van een museum staan, maar waar toch het loutere bestaan van zodanige waarde wordt geacht dat op de overheid een beroep wordt gedaan het voortbestaan veilig te stellen. [12]

Hier gaat het niet zo zeer om de schaal van een voorziening, maar om de schaal waarop mensen zich betrokken voelen. Uit het bestaan van het Wereld Natuurfonds en de Werelderfgoedlijst van de Unesco kunnen we opmaken dat die betrokkenheid zich op mondiale schaal kan uiten, maar het bestaan van een rijksmonumentenlijst naast gemeentelijke monumentenlijsten geeft aan dat die betrokkenheid ook op een kleinere schaal kan optreden, en tot normstelling op de corresponderende bestuurlijke niveaus kan leiden.

Ook bij de z.g. bemoeigoederen (merit goods) vloeit het overheidsoptreden voort uit normatieve overwegingen en niet uit technische economische argumenten. Dat komt ook tot uitdrukking in de sociale grondrechten. Bij onderwijs, huisvesting en gezondheidszorg is het technisch prima mogelijk om degene die niet betaalt uit te sluiten van het gebruik, maar willen we dat niet omdat we vinden dat iedereen onafhankelijk van zijn inkomen recht heeft op een bepaald niveau van dienstverlening voor zichzelf en zijn kinderen. Dat geldt ook voor de inkomensoverdrachten.

Het bestuurlijke niveau waarop over de toekenning van die grondrechten wordt beslist is, niet noodzakelijk dat van de schaal van de daarvoor noodzakelijke voorzieningen, maar is het sterkst gelegitimeerde bestuursniveau. In een betrekkelijk klein land met een traditie als eenheidsstaat is dat het Rijk. In Nederland vinden we het oneerlijk wanneer in Groningen andere normen gelden dan in Heerlen, maar hebben we er geen probleem mee wanneer voor de sociale zekerheid in Antwerpen of Aken anders regels gelden. Dat legitimeert het Rijk om bij bemoeigoederen en overdrachtsuitgaven het voorzieningenniveau vast te stellen. In federale staten zal men eerder opkomen voor het recht van de deelstaten om hun eigen normen te stellen.

Input of outputsturing

Wanneer de gemeente het voorzieningenniveau vaststelt, vloeit daar logischerwijze uit voort, dat de gemeente de betreffende voorzieningen bekostigt uit de algemene middelen, dus uit eigen inkomsten of de algemene uitkering, tenzij hier een van de financieel-technische argumenten opgaat die vroeger in de wet waren opgenomen. Dat geldt bij rampen zoals in Enschede, maar ook bij het onschadelijk maken van vliegtuigbommen uit de Tweede Wereldoorlog en bij omvangrijke bodemsaneringen.

Het omgekeerde hoeft niet: vaststelling van het voorzieningenniveau door het Rijk kan samengaan met bekostiging uit de algemene middelen van de gemeente. Dat zien we bij voorbeeld bij verkiezingen. Het Rijk stelt vast wanneer er verkiezingen plaats vinden, welke regels daarbij gelden en wanneer de stemlokalen open zijn. Daarmee stuurt het Rijk in feite op output. De gemeenten kunnen de kosten daarbij niet declareren, maar worden geacht daarvoor een vergoeding te ontvangen middels de algemene uitkering. Het compartiment burgerzaken voorziet hierin.

Het Rijk kan het voorzieningenniveau ook vaststellen door de inwoners van gemeenten individuele rechten toe te kennen, zoals bij de bijstand of in het onderwijs. Gemeenten zijn verplicht bijstand uit te keren en kinderen toe te laten tot het openbaar onderwijs. Het is dan een zaak van opportuniteit of de kosten vergoed worden via de algemene uitkering of via een specifieke uitkering op declaratiebasis. Vergoeding via de algemene uitkering heeft het voordeel dat het de gemeente aanzet tot zuinigheid zonder dat er een rijksbureaucratie nodig is om de declaraties goed te keuren. Er is dan wel een goed verdeelstelsel nodig.

Vergoeding op declaratiebasis heeft de voorkeur wanneer het niet mogelijk is zo'n verdeelstelsel te maken; in dat geval zijn de kosten van de betrokken taak of activiteit zodanig ongelijkmatig gespreid over de gemeenten dat deze bekostigingswijze bijzonder aangewezen moet worden geacht, en laat de oude wetstekst ook een specifieke uitkering toe. Bij onderwijshuisvesting en de bijstand golden oorspronkelijk declaratiestelsels, maar zijn daarvoor vrij besteedbare uitkeringen in de plaats gekomen, waarbij de nieuwe Wet Werk en Bijstand de nieuwigheid heeft opgeleverd van een vrij besteedbare uitkering die niet loopt via het gemeentefonds.

Is het Rijk niet in staat om de door de gemeente te leveren prestatie voldoende te omschrijven met algemene voorschriften, dan kan het Rijk op input sturen, met een specifieke uitkering die aan bepaalde taken besteed moet worden, en waar dus ook verantwoording over de besteding moet worden afgelegd. Rijksambtenaren en wethouders beleven dan het meeste genoegen aan een model waarbij het Rijk individuele projectaanvragen honoreert, maar vaak ontstaat de behoefte aan een of ander verdeelmodel.

Wanneer uit de specifieke uitkeringen voorzieningen betaald worden die ten goede komen aan een bepaalde doelgroep, zoals bij de jeugdhulpverlening, is er een zekere ratio dat het Rijk zo ervoor zorgt dat in het hele land de jeugdhulpverlening op een bepaald peil kan functioneren, maar wanneer het om geldstromen voor openbaar vervoer of stedelijke vernieuwing gaat, rijst toch al snel de vraag of het Rijk werkelijk beter in staat is de verhouding tussen de geldbedragen die een bestuursorgaan hiervoor krijgt te bepalen dan de betreffende bestuursorganen zelf. Maar dat heeft dan te maken met de vraag waarom eigenlijk het Rijk het voorzieningenniveau van het openbaar vervoer of de stedelijke vernieuwing in het hele land zou willen betalen.

Afwegingskader

Zo redenerend komt men op de volgende vragen die gesteld zouden moeten worden om na te gaan of vergoeding via een specifieke uitkering of via de algemene uitkering het meest aangewezen is:

1. Wat is de reden dat we de voorziening als een overheidstaak beschouwen? Is dat om technisch-economische redenen, dan bepaalt het subsidiariteitsbeginsel welke bestuurslaag het voorzieningenniveau vaststelt, is dat vanwege normen en waarden, dan ligt het voor de hand dat het Rijk het voorzieningenniveau bepaalt.

2. Wanneer het voorzieningenniveau wordt bepaald door gemeente of provincie, ligt betaling van de voorzieningen door die bestuurslaag uit de algemene uitkering voor de hand, tenzij er sprake is van een zeer ongelijke spreiding van het probleem naar plaats en tijd.

3. Wanneer het Rijk het voorzieningenniveau bepaalt, kan het vanwege de omvang van de voorzieningen gewenst zijn de taak op te dragen aan gemeenten of provincies. Daarbij kan het Rijk de output bepalen maar ook de beschikbare middelen.

4. In het geval het Rijk de output bepaalt, heeft financiering middels de algemene uitkering de voorkeur wanneer er een goed verdeelstelsel mogelijk is. Zo niet, dan is er reden voor een declaratiestelsel.

5. Wanneer er reden is dat het Rijk het voorzieningenniveau bepaalt maar het niet mogelijk is om dit te vertalen in voorgeschreven output van de gemeente of provincie, maakt een specifieke uitkering het mogelijk om het voorzieningenniveau te sturen middels de input. Dit kan betrekking hebben op afzonderlijke projecten, maar de specifieke uitkering kan ook het karakter krijgen van een brede doeluitkering.

Het heeft weinig zin dit kader in de wet vast te leggen. De praktijk van de afgelopen twintig jaar leert dat een dergelijk wettelijk kader niet werkt: rijksambtenaren zijn bij uitstek bekwaam in het verzinnen van drogredeneringen waarom het eigen departement zich niet hoeft te houden aan regelgeving die afkomstig is van een ander ministerie, en soms zelfs van een ander directoraat-generaal of een andere directie. En anders constateert men laconiek dat de wet geen sanctie kent, en dat het dus uitsluitend van de machtsverhoudingen in de ministerraad afhangt of de wet wordt nageleefd. Integriteit, dat is iets voor de anderen.

Wel zou het toetsingskader gehanteerd kunnen worden door de ministeries van BZK en Financiën bij hun pogingen het bestuur in Nederland te rationaliseren. Dan zou men indertijd niet ingezet hebben op de decentralisatie van de WVG, omdat het daarbij om individuele voorzieningen gaat voor een kwetsbare groep, en niet geaccepteerd wordt dat inwoners van de ene gemeente daarbij andere rechten hebben dan die van een andere. Decentralisatie leidt dan alleen maar tot moeilijkheden.

Daar staat tegenover dat er grote geldstromen zijn, zoals bij het openbaar vervoer en de stedelijke vernieuwing, die hun ratio vinden in de positieve externe effecten van deze activiteiten, en waarbij objectieve verdeelstelsels worden gehanteerd. Die zouden beter via de algemene uitkering kunnen lopen, al zullen de betreffende wethouders en gedeputeerden dat niet leuk vinden. Het feit dat deze geldstromen niet in het hele land naar dezelfde bestuurslaag gaan, hoeft daarbij geen beletsel te zijn. [13]

In: B & G januari 2004