Naast de voorgeschreven programmabegroting heeft de stadsregio Rotterdam voor 2004 een activiteitenbegroting gemaakt, die vooral afwijkt van de programmabegroting omdat per activiteit de bekostiging wordt aangegeven. Daarmee geeft de activiteitenbegroting per activiteit antwoord op de vraag: Waar halen we het geld vandaan? Deze begroting wordt door bestuurders en ambtenaren als aanzienlijk inzichtelijker ervaren.

De stadsregio Rotterdam is een regionaal bestuursorgaan dat tot stand is gekomen op instigatie van de Rijk (via de Kaderwet Bestuur op niveau), en waaraan ook rijkstaken zijn opgedragen. Met het takenpakket is per jaar een bedrag van ca € 400 miljoen gemoeid, bij een inwonertal van 1.185.819 op 1 januari 2002.

De stadsregio heeft het karakter van een gemeenschappelijke regeling, en daarmee zijn op de stadsregio de gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften van toepassing, en met ingang van 2004 het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. In de praktijk blijken de jaarstukken die op basis van deze voorschriften worden opgesteld, echter onvoldoende tegemoet te komen aan de informatiebehoefte van de betrokken bestuurders.

Daarbij spelen twee factoren een grote rol. De stadsregio financiert grote meerjarige investeringsprogramma’s, zoals in het kader van het Bereikbaarheidsoffensief Regio Rotterdam en de ontwikkeling van de VIiNEX locaties. Deze financiële bijdragen komen grotendeels ten laste van het Rijk, maar ook de gemeenten dragen bij. Kenmerkend voor deze programma’s is dat de inkomsten en uitgaven per jaar niet gelijk opgaan, maar dat er moet worden voorgefinancierd of dat uitgaven ten laste van eerder gevormde reserves komen. Deze worden aangehouden voor de doelen die overeenkomen met de geldstroom waaruit ze gevormd zijn, ook wanneer daartoe geen juridische verplichting bestaat. Dat geldt ook voor de rente over deze reserves of de kosten van voorfinanciering. Daarom is er behoefte om per activiteit te zien welke toevoeging of onttrekking aan de reserves er plaats vindt, en wat het renteresultaat over de reserves is.

Er bestaat bij de deelnemende gemeenten ook behoefte aan inzicht in de wijze waarop hun eigen bijdrage besteed wordt. Deze bijdragen dragen formeel het karakter van vrij besteedbare middelen van de Stadsregio, maar in de activiteitenbegroting wordt per activiteit aangegeven welk deel van de bijdrage van de gemeenten benut wordt. Zo ontstaat voor elke activiteit een deelbegroting. In veel gevallen is deze sluitend, in andere gevallen vindt verrekening met een reserve plaats. In sommige gevallen wordt ook vanuit een bepaalde activiteit een bijdrage gegenereerd ten behoeve van een andere, zoals voor bestuurskosten en communicatie. Ook dit wijkt af van het voorgeschreven model, maar blijkt de inzichtelijkheid ten goede te komen.

Activiteitenbegroting versus programmabegroting

Formeel is de status van de activiteitenbegroting die van een niet verplichte toelichting op de programmabegroting, waarvoor dus ook de regels uit het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten niet van toepassing zijn. Dat maakt het mogelijk een eigen vorm te kiezen, los van de voorschriften, die maximaal tegemoet komt aan de wensen van de gebruikers.

De activiteitenbegroting geeft per activiteit inzicht in het totaal van de baten en lasten. Daardoor wijkt de activiteitenbegroting op de volgende punten af van de programmabegroting:

• per activiteit wordt aangegeven welke verrekening plaats vindt met reserves;
• per activiteit wordt aangegeven welke bijdrage van de gemeenten wordt benut;
• er vinden verrekeningen plaats tussen de activiteiten.

Wel wordt in de activiteitenbegroting getracht om per activiteit de drie W-vragen uit het VBTB-poces te beantwoorden: Wat willen we bereiken? Wat gaan we ervoor doen? en Wat mag het kosten? Door per activiteit de bijdrage van de gemeenten en de verrekening met reserves te presenteren, wordt in feite een vierde W-vraag beantwoord: Waar halen we het geld vandaan? In de activiteitenbegroting kan men het antwoord op deze vraag in één oogopslag terugvinden, in de klassieke functionele begroting en in de programmabegroting vraagt dit een heel gepuzzel.

Aan de activiteitenbegroting ligt een klassieke begroting volgens de functionele indeling ten grondslag. Deze is zodanig ver opgesplitst, dat elke activiteit in de functionele begroting afzonderlijk is terug te vinden. Naast de activiteitenbegroting presenteert de stadsregio ook de voorgeschreven programmabegroting, waarin de 26 activiteiten tot 10 programma’s zijn gebundeld:

Programma Activiteiten

Bestuur Bestuur

Communicatie

Beroep- en bezwaarschriften

Verkeer en Vervoer Planontwikkeling Verkeer en vervoer

Gebundelde Doeluitkering Verkeer en Vervoer (GDU)

Interimregeling Duurzaam Veilig

Bereikbaarheidsoffensief Rotterdam (BOR)

Openbaar vervoer Exploitatie openbaar vervoer

Extra Investeringsimpuls Stads- en Streekvervoer (De Boer-EISS porgramma)

Werk en Inkomen en Volwasseneneducatie

Volwasseneneducatie

Werk en Inkomen

Jeugdzorg Jeugdhulpverlening

Maatschappelijke hulpverlening

Regionaal Groen Beheerskosten Groenakkoord

Beleidsontwikkeling en programmamanagement regionaal groen

Investeringen groenakkoord

Milieu ROM Rijnmond

Overige milieuactiviteiten

Ruimtelijk beleid Ruimtelijk beleid

VINEX

VINEX Omslagfonds

VINEX Grondkostenfonds

Economie

BIR

Wonen Wonen

Algemeen financieel Algemeen financieel beheer

Beheer

De in de programma’s gebundelde activiteiten overlappen vaak in maatschappelijke doelstellingen, maar onderscheiden zich naar geldstromen en bestuurlijke context. Dit maakt het zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau van groot belang onderscheid te maken op activiteitenniveau; de programmabegroting is op dat punt minder transparant.

Voorbeelden

In het volgende geven we twee voorbeelden van deelbegrotingen die onderdeel zijn van de activiteitenbegroting. De eerste betreft communicatie:

omschrijving	sub- functie	Rekening 2002	Begroting 2003	Begroting 2004	Begroting 2005	Begroting 2006	Begroting 2007
Lasten Directe lasten Apparaatskosten Totaal	002.30 002.30	437.957 0 437.957	451.481 0 451.481	466.132 0 466.132	466.132 0 466.132	466.132 0 466.132	466.132 0 466.132
Baten Gemeentelijke bijdrage Bijdrage t.l.v. diverse beleidsterreinen Totaal		437.957 0 437.957	231.917 219.564 451.481	255.860 210.272 466.132	255.860 210.272 466.132	292.072 174.059 466.132	292.072 174.059 466.132
Mutatie reserve		0	0	0	0	0	0

Uit deze deelbegroting blijkt het totale beschikbare budget, maar ook wat daarvan afkomstig is uit de bijdragen van de gemeenten. De rest is afkomstig van andere activiteiten, waar de bijdrage weer als uitgave verantwoord is. Deze presentatie heeft de voorkeur boven een kostenplaats, omdat communicatie zo als activiteit naast andere activiteiten wordt gepresenteerd en de kosten niet als overheadkosten over alle activiteiten worden uitgesmeerd. De personeels- en huisvestingslaten van de stadsregio worden wel via een kostenverdeelstaat aan de diverse activiteiten toegedeeld; dit levert voor communicatie het in de deelbegroting onder directe lasten opgenomen bedrag van € 466.132 in 2004 op.

Ingewikkelder is de deelbegroting voor het Bereikbaarheidsoffensief Regio Rotterdam:

omschrijving	sub- functie	Rekening 2002	Begroting 2003	Begroting 2004	Begroting 2005	Begroting 2006	Begroting 2007
Lasten Projectkosten Apparaatskosten Bijdrage diverse beleidsterreinen Totaal	210.30 210.10	110.424.129 180.458 0 110.604.587	55.042.394 166.599 25.007 55.234.000	60.254.000 170.270 22.507 60.446.777	25.495.000 170.270 22.507 25.687.777	17.754.000 170.270 22.507 17.946.777	10.406.000 170.270 22.507 10.598.777
Baten Rijksbijdragen Gemeentelijke bijdrage Rente Totaal	210.00 913.00	34.716.812 180.458 5.429.163 40.326.433	5.795.000 0 4.464.000 10.259.000	19.000.000 0 2.530.000 21.530.000	10.000.000 0 1.242.000 11.242.000	0 0 1.222.000 1.222.000	0 0 1.194.000 1.194.000
Mutatie reserve	922.10	-70.278.154	-44.975.000	-38.916.777	-14.445.777	-16.724.777	-9.404.777
Batig saldo	922.10	0	0	0	0	0	0

Ontwikkeling reserve

Stand 31-12-2002 148.931.055

Mutatie 2003 - 44.975.000

Stand 31-12-2003 103.956.055

Mutatie 2004 - 38.916.777

Stand 31-12-2004 65.039.278

Mutatie 2005 - 14.445.777

Stand 31-12-2005 50.593.501

Mutatie 2006 - 16.724.777

Stand 31-12-2006 33.868.724

Mutatie 2007 - 9.404.777

Stand 31-12-2007 24.463.947

Hier gaat het geheel om de besteding van de rijksbijdrage en de met de reserve gekweekte rente. Vóór 2002 zijn grote bedragen ontvangen, die geleidelijk tot besteding komen, met als gevolg dat de reserve overeenkomstig inkrimpt. Bij de uitgaven zien we de post ‘bijdrage diverse beleidsterreinen’, waar communicatie deel van uitmaakt.

Reacties

De activiteitenbegroting is op alle niveaus van de stadsregio goed ontvangen. Zowel ambtenaren van de stadsregio als leden van het Dagelijks Bestuur kunnen met de activiteitenbegroting veel beter uit de voeten dan met de programmabegroting of de klassieke functionele begroting. Dit omdat de activiteitenbegroting de uitgaven relateert aan alle voor die activiteit relevante geldstromen. Dit bleek ook voor de ambtenaren en bestuurders van de deelnemende gemeenten die de begroting moesten beoordelen een pluspunt, evenals voor de leden van de Regioraad (het algemeen bestuur van de Stadsregio) die de begroting uiteindelijk hebben vastgesteld.

Bij de Provincie Zuid-Holland, die beperkt repressief toezicht heeft op de begroting, is men eveneens positief. De provincie heeft de Stadsregio gecomplimenteerd met de begrotingsstukken. Inmiddels is gebleken dat ook andere gemeenschappelijke regelingen belangstelling tonen en zich afvragen of de activiteitenbegroting van de stadsregio elementen bevat die ook voor hun van nut kunnen zijn.

Hoewel de activiteitenbegroting in de zin van het Besluit begroting en verantwoording slechts als een toelichtend stuk kan worden gezien, heeft de Regioraad zowel de programmabegroting als de activiteitenbegroting vastgesteld. Dat betekent dat feitelijk het niveau van de uitgaven zoals gepresenteerd in de activiteitenbegroting als autorisatieniveau geldt, en niet het hogere niveau van de programmabegroting. Het Dagelijks Bestuur ervaart dit ook zo.

Wanneer men het autorisatieniveau van de programmabegroting zou kiezen, zou men bij verschillende programma’s ook in de problemen komen, omdat de verschillende regelingen op grond waarvan geld wordt ontvangen, het vaak niet toelaten dat geld buiten de doelstelling van die regeling besteed wordt. Maar de Regioraad hecht ook sterk aan autorisatie op het meer gedetailleerde niveau van de activiteitenbegroting om daarmee meer zeggenschap te houden over de bestedingen van de Stadsregio. Daarmee laat men zich niet ‘het riet in werken’, zoals Elzinga dat uitdrukt.

Wanneer het algemeen bestuur het autorisatieniveau van de activiteitenbegroting kiest, is het vraag wat dan nog de zin is van het presenteren van een programmabegroting naast de activiteitenbegroting. De programmabegroting bevat de voorgeschreven paragrafen, maar die kunnen ook aan de activiteitenbegroting worden toegevoegd. De enige ratio van de programmabegroting is dan dat deze aansluit bij de gemeentelijke begrotingsstukken en dat hij nu eenmaal wordt voorgeschreven.

Dat voorschrift gaat er vanuit dat een presentatie waarbij algemene inkomsten, onttrekkingen aan reserves en rente-inkomsten generaal worden verantwoord, meer inzicht geeft dan wanneer dit specifiek gebeurd. Het betekent dat de vierde W-vraag onbeantwoord blijft. Daarachter gaat een accountantslogica schuil, die sterk afwijkt van de bestuurderslogica van degenen die met zo’n begroting moeten werken.

Nu het kabinet in de Miljoenennota heeft aangegeven ook de administratieve lastendruk op de gemeenten te willen terugdringen, zou men er goed aan doen de eisen ten aanzien van begroting en rekening te beperken tot datgene dat nodig is in verband met het landelijk aggregeren van gegevens, wat een voorgeschreven functionele indeling noodzakelijk maakt. Maar verder zou men de lagere publiekrechtelijke lichamen toe moeten staan hun eigen begrotingsmodel te kiezen.

In B & G november 2003, met enige wijzigingen