Zoek op trefwoord :
Komt artikel 12 weer in de mode? Over de miljoenennota 2004
Verschenen in 'B&G' - 25-10-2003



Het is een wonderlijke sensatie, hoe snel de conjunctuur is omgeslagen. Drie jaar geleden presenteerde Zalm voor het jaar 2001 nog een begroting met een overschot. Daarmee zag Paars zijn beleid bekroond. Het was ook de tijd van de nieuwe economie, waardoor we voorgoed afwaren van conjuncturele tegenslagen. Wat kon die Thom de Graaf daar mooi over schrijven! Wie daar niet in geloofde was een knorrige oude man, die niet met zijn tijd meeging. Ook het CPB ging er vanuit dat in 2007 ons land zich nog steeds in een hoogconjunctuur zou bevinden. [1]


Met de stijging van de private welvaart als gevolg van de hoogconjunctuur ontstond er meer aandacht voor de tekortkomingen in de dienstverlening door de overheid. Bovendien leidde de hogere vraag naar arbeidskrachten in het bedrijfsleven in combinatie met de lage honorering in de collectieve sector tot personeelsschaarste in de collectieve sector. Men was echter niet bereid om meer belasting te betalen om daar wat tegen te doen, integendeel.

Zalm en Bos deelden cadeautjes uit aan de belastingbetaler, terwijl teruglopende rente- en uitkeringslasten gebruikt werden om meer uitgaven in de zorg, het onderwijs en de veiligheid mogelijk te maken. Achteraf blijkt, dat het toen al aan het misgaan was. De ineenstorting van de koersen van World On Line kort na de emissie bleek de inleiding op drie jaren van dalende beurskoersen. Het jaar 2001, dat de kroon op het werk van Paars moest worden, leverde een inflatie op van 5 %. Vanaf 1999 liep de arbeidsinkomensquote op, en in 2001 viel de stijging van de arbeidsproductiviteit weg, vooral omdat bedrijven met een teruglopende orderportefeuille hun personeelsomvang daar niet direct aan aanpasten, uit angst om als het weer beter ging geen nieuw personeel te kunnen krijgen.

Toch verschuift juist in deze jaren de aandacht van werkloosheid en staatsschuld naar de tekortschietende collectieve sector. Balkenende klaagt dat Paars geen andere norm kent dan de Zalmnorm, Fortuijn scoort op de Puinhopen van Paars. In het Strategisch Akkoord van 2002 heeft het tekortschieten van de collectieve sector nog voorrang boven de snel verslechterende economie, pas in het Hoofdlijnenakkoord van 2003 komt de haperende economie centraal te staan.

Procyclisch beleid

Het is duidelijk dat er drie jaar geleden een procyclisch beleid gevoerd is: vanwege de gunstige overheidsfinanciën werden de belastingen verlaagd en andere uitgaven verhoogd, waardoor de economie nog werd aangewakkerd. Achteraf wordt dit Gerrit Zalm kwalijk genomen. Dat is het lot van de penningmeester: hij zegt negen van de tien keer ‘nee’, en krijgt dan het imago van hardvochtigheid, terwijl hem achteraf die ene keer wordt nagedragen dat hij ‘ja’ zei. Daarna is in feite een anticyclisch beleid gevoerd, omdat de ingezette uitgavenstijgingen doorliepen, hoewel het in de bedrijven al een stuk slechter ging. Omdat veel mensen bij de overheid aan de slag konden, werden de effecten daarvan op de werkgelegenheid niet direct zichtbaar. Er ontstond zo geen gevoel van urgentie, en de lonen bleven ook rustig stijgen.

Inmiddels wordt voor dit jaar een stijging van de werkloosheid verwacht met 123.000, en volgend jaar met 125.000. Desondanks wordt er nu krachtig bezuinigd, en daarmee teruggekeerd naar een procyclisch beleid. Erkend wordt dat dit bijdraagt aan vraaguitval in de economie. “De maatregelen voor 2004 en voor latere jaren vergen veel van de spankracht van de economie en de samenleving” schrijft minister Brinkhorst in zijn voorwoord bij de Macro Economische Verkenning. In de Miljoenennota wordt hier echter tegenover gesteld dat een hoog tekort een negatief effect heeft op het consumentenvertrouwen, omdat mensen in hun koopgedrag zouden anticiperen op de hogere belastingen die hogere tekorten op termijn tot gevolg moeten hebben. Op p. 22 wordt het CPB-model bekritiseerd omdat het hier geen rekening meehoudt, terwijl het door de Europese Commissie gehanteerde QUEST model dat wel doet.

Hier blijkt duidelijk het ideologische karakter van dit soort modellen. Ik zou wel eens willen weten of er één lezer van dit blad is, die zich bij zijn uitgaven laat leiden door de belastingdruk in de toekomst. Eerder kan ik mij voorstellen dat een verslechtering van de sociale zekerheid reden is tot minder uitgaven. Wanneer er meer een beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid, zul je meer moeten sparen, maar goed voor de economie is dat niet.

Een belangrijk argument voor de bezuinigingen is dat Nederland zich aan de Europese afspraken moet houden. Nederland spreekt Frankrijk, Duitsland en zelfs de Verenigde Staten bestraffend toe vanwege de hoge tekorten in die landen. Toch bieden die tekorten Nederland juist kansen, want daardoor zal de vraag vanuit die landen toenemen, en dat is goed voor onze economie. Je kunt je zelfs afvragen of het niet een beetje egoïstisch van Nederland is om daar niet aan mee te willen doen.

Voor Nederland speelt daarbij nog mee dat ons pensioenstelsel gebaseerd is op besparingen, terwijl dat in andere landen via de staatskas loopt. Zouden de verplichte besparingen via pensioenfondsen meegeteld worden bij het EMU-saldo, dan zou Nederland op een nog veel lager tekort uitkomen. Dat is des te meer een reden voor anti-cyclische maatregelen, omdat van de pensioenbesparingen zelf een pro-cyclisch effect uitgaat: stijgen de aandelenkoersen, dan hoeft er minder gespaard te worden, dalen ze, dan moeten de pensioenpremies omhoog.

Een tweede argument om nu te bezuinigen, dat veel nadruk krijgt in de Miljoenennota, is dat de vergrijzing ons dwingt de overheidsschuld te verlagen. Het is een respectabel argument, en er blijkt ook duidelijk uit hoe nadelig het procyclische beleid van een paar jaar geleden geweest is. Toch zijn er alternatieven. Waarom durft men het niet aan om de AOW-premie in de belastingen te integreren, en zo van mensen met een goed pensioen een even grote bijdrage aan de AOW te vragen als van jongeren met een even hoog inkomen?

Cultuuromslag sociale zekerheid

Het lijkt erop, dat er nog een andere reden is om voor een fors bezuinigingspakket te kiezen. We zien onder politici en journalisten een brede consensus, dat het hard nodig is dat iedereen eens aan het werk gaat, en dat daarom wordt ingegrepen in de sociale zekerheid. Het is dezelfde redenering als van het kabinet Colijn toen het in 1934 de uitkeringen verlaagde, met het Jordaanoproer als gevolg. Ook in die tijd waren er mensen die vonden dat de financiële prikkels voor werklozen om aan de slag te gaan onvoldoende waren. Mateloos populair was het lied De kleine man, waarin Louis Davids zong:

Wij verzorgen onze medeburgers

Tegenwoordig best

Als je niet werkt krijg je achttien gulden premie

En nou zijn er veel slampampers die zijn liever lui dan moe

Want die denken: nou die achttien pop, die neem ie.

In feite is dit de achtergrond van de bezuinigingen op de sociale zekerheid die plaats vinden sinds het aantreden van het eerste kabinet Lubbers. Die lijn is doorgetrokken toen de PvdA in 1989 in het kabinet kwam, en ook onder Paars. In de PvdA werd de conjuncturele oplevering in de tweede helft van de jaren negentig ook algemeen toegeschreven aan het feit dat Wim Kok de overheidsfinanciën ‘op orde had gebracht’. Was er met de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen in 1991 nog 3,72 % van het BBP gemoeid, in 2001 was dat teruggelopen tot 2,24 %. Paars II slaagde er als eerste kabinet in, met de Wet Verbetering Poortwachter, om de instroom in de WAO te doen teruglopen. Dit jaar neemt daardoor ook het WAO-volumen af. [2]

Het kabinet hanteert in de Miljoenennota een merkwaardige retoriek: “De stijgende werkloosheid vraagt om maatregelen die mensen weer perspectief geven” (p. 51). Dat doe je door de vraag naar arbeidskrachten te vergroten, zou je zeggen. Maar nee hoor, die zin wordt voorafgegaan door: “Het vergroten van het arbeidsaanbod is economisch noodzakelijk, en sociaal gewenst.” En dat perspectief blijkt te zijn dat ze eerder hun uitkering kwijtraken.

De redering is dat hoe meer en vaker mensen solliciteren, hoe meer de lonen gematigd worden, en hoe meer werk er daardoor komt. De ‘evenwichtswerkloosheid’ gaat dan volgens het CPB naar beneden, en dat leidt op termijn tot meer banen. Zolang die nieuwe banen er nog niet zijn, moeten de mensen die nu ontslagen worden maar geduld betrachten, hoewel het kabinet tegelijkertijd waarschuwt dat werklozen vaardigheden verliezen en dat het voor jongeren die geen werk vinden steeds lastiger wordt om aan de slag te komen (p.33). Maar toch moet vooral voorkomen worden dat ouderen vervroegd met pensioen gaan.

Nu wil ik niet ontkennen, dat er in het verleden mensen zijn afgekeurd waar je een vraagteken bij kunt zetten, of dat er mensen zich zozeer met hun bijstandsbestaan hebben verzoend, dat ze niet meer in een baan geïnteresseerd zijn. Maar de tweede helft van de jaren negentig heeft laten zien, dat toename van de vraag naar arbeid wel degelijk leidt tot een sterke reductie van het aantal werklozen.

Minder regels

Het kabinet wil de economie niet alleen stimuleren door het mensen met een uitkering moeilijk te maken, maar ook door vereenvoudiging van de regelgeving, ook die voor de gemeenten. Er worden zelfs weer warme woorden gewijd aan de sanering van de specifieke uitkeringen. Ook hier zien we een teruggrijpen op Lubbers I, maar dat wil niet zeggen dat het ook resultaat zal hebben. In NRC Handelsblad van 16 september memoreerde Elzinga, dat in 1970 het Staatsblad twee banden omvatte, in 1980 vier, in 1990 zes en in 2001 twaalf.

Uit de Miljoenennota blijken ook meer voornemens voor nieuwe regels dan voor het afschaffen ervan:
  • Het eigen risico en de eigen bijdrage per recept betekenen extra administratieve lasten voor de ziekenfondsen;
  • Er komt een nieuwe subsidieregeling voor mensen met veel eigen ziektekosten en een laag inkomen. Naast extra administratie betekent dat ook weer een toename van de armoedeval;
  • Nieuwe overheidsregulering op de geneesmiddelenmarkt;
  • Bij het onderwijs wordt € 1,3 miljard weggehaald via de kaasschaaf, waarna via allerlei nieuwe commissies en regeltjes de € 500 miljoen verdeeld wordt die D66 heeft bevochten voor de ‘kenniseconomie’;
  • Bij het universitaire onderzoek vindt ook een verschuiving plaats van de eerste naar de tweede geldstroom, die met meer regelgeving omgeven is;
  • Bij onderwijsinstellingen is er ook behoefte aan meer inzicht in de onderwijsprestaties en de rechtmatigheid van de bestedingen. Daartoe komt er een nieuw bekostigingssysteem;
  • Het mededingingsbeleid moet verscherpt;
  • Regelgeving en goed toezicht moeten in de netwerksectoren voorzieningzekerheid, leveringszekerheid en veiligheid waarborgen;
  • In alle lagen van het openbaar bestuur wordt benchmarking aangejaagd;
  • Er komt een nieuwe regel om de hypotheekaftrek te beperken;
  • Er worden ‘spel’regels ingevoerd inzake de administratieve lasten.


Niet al deze nieuwe regels zijn onzinnig, maar het zijn wel nieuw regels.

Het VBTB proces

Nieuwe regels zien we ook rond de begroting zelf. Het VBTB proces verplicht het Rijk om steeds aan te geven wat men wil bereiken, wat men daarvoor wil doen, en wat dat mag kosten. Dat heeft nu ook in de Miljoenennota zijn effecten gehad. Op een aantal plaatsen staan doelstellingen geformuleerd waarop het kabinet volgens eigen zeggen aan het eind van de kabinetsperiode mag afrekenen.

Sommige doelstellingen zijn exact omschreven, maar roepen meteen de vraag op hoe het kabinet zo zeker kan zijn dat men dat haalt, zoals afname van de storingen van de spoorweginfrastructuur met 35 à 40 % in 2007 t.o.v. 2002, en verbetering van de punctualiteit van het reizigersverkeer van 81 % in 2002 naar 87-89 % in 2007. Daarbij komt dat deze laatste doelstelling gerealiseerd moet worden door de NS. Omdat de staatssecretaris zich hier nu zelf op laat afrekenen, krijgt zij er belang bij om wanneer de NS met de cijfers sjoemelt, daar vooral geen ruchtbaarheid aan te geven.

Andere doelstellingen zijn zo vaag, dat men zich er geen buil aan kan vallen. Dat geldt bij voorbeeld voor ‘betere samenwerking onderwijs, wetenschap en bedrijfsleven’. En wat dacht u van ‘vermindering criminaliteit en overlast met 20-25 % komt in 2006 in het vizier’, ‘modernisering overheid’, of ‘een restrictief toelatingsbeleid’ als doelstelling?

Een hele bijzondere doelstelling is “de groei zal weer boven het Europese gemiddelde moeten liggen” (p. 15). Die is vergelijkbaar met de doelstelling dat het aantal werklozen sneller daalt dan het landelijk gemiddelde, die je bij veel gemeenten aantreft. Het is een doelstelling waarvan je van tevoren weet, dat hij slechts door de helft van de gemeenten, en in dit geval dus door de helft van de landen in Europa gehaald zal worden.

Maar in Europees verband is er nog iets opmerkelijks. Europa kent convergentiedoelstellingen, waarbij de welvaartsverschillen in Europa afnemen. Daar zijn bij voorbeeld de Europese fondsen voor ingesteld. Het betekent dat de arme landen sneller moeten groeien dan het gemiddelde, en de rijke landen langzamer. Maar laat Nederland nu een van de rijkste landen in Europa zijn. Wanneer het het Kabinet ernst is met de doelstelling op p. 15, distantieert men zich dus van het convergentiebeleid. Maar misschien is er gewoon niet zo goed over nagedacht.

Gemeenten

Voor gemeenten vallen de gevolgen van de bezuinigingen nog wel mee, maar er zitten wel addertjes onder het gras. Volgens de septembercirculaire zijn er nog steeds accressen te verwachten, al zijn die lager dan eerder geraamd. Dat komt omdat veel bezuinigingen betrekking hebben op sociale zekerheid en zorg, die buiten de normeringssystematiek van het gemeentefonds vallen. Wel zijn de accressen in 2004 en 2005 nog maar heel laag, resp. 1,94 % en 1,16 %. Wanneer we ons realiseren dat de basis van het gemeentefonds jaarlijks met zo’n 0,6 % stijgt, blijft er weinig over voor loon- en prijsstijgingen.

Hoeveel de gemeenten moeten bezuinigen, zal in belangrijke mate afhangen van de CAO-onderhandelingen. De rijksbegroting is erop gebaseerd dat de salarissen bij de overheid 1 % per jaar achterblijven bij die in de marktsector, maar het is natuurlijk de vraag of men daar met de bonden overeenstemming zal bereiken. Zo niet, dan krijgen ook de gemeenten meer geld. Die moeten op hun beurt overeenstemming bereiken met de ambtenarenbonden, die daarbij praten namens actiebereide types als vuilnisophalers en brandweerlieden. Daar kunnen we nog lol mee beleven.

Bij de normeringssystematiek worden de bijstandsuitkeringen niet langer als relevant beschouwd. Daar valt wat voor te zeggen, omdat op grond van de Wet Werk en Bijstand het volledige bedrag dat de gemeenten aan bijstand verstrekken, aan de gemeenten wordt toegekend, zij het niet verdeeld op grond van de feitelijke uitgaven maar van het objectieve verdeelmodel. Dat geldt zowel wanneer het aantal bijstandscliënten toeneemt ten gevolge van de conjunctuur als door het verslechteren van andere regelingen zoals de WW en de WAO.

Wat echter over het hoofd wordt gezien, is dat de gemeenten wel verantwoordelijk blijven voor de uitvoeringskosten. Die tellen ook mee bij de verdeling van het gemeentefonds, waarbij wel opmerkelijk is, dat als verdeelmaatstaf nog steeds het gemiddelde van de aantallen uitkeringsgerechtigden in 1995, 1996 en 1997 telt. Nu de gemeenten via het objectieve verdeelmodel voor de uitkeringen zelf geprikkeld worden om het aantal uitkeringen zo beperkt mogelijk te houden, is zo’n prikkel in de maatstaf voor de uitvoeringslasten niet langer nodig, en zou men de feitelijke uitvoeringslasten beter moeten benaderen.

Die uitvoeringslasten stijgen met het aantal bijstandscliënten. We mogen zelfs verwachten dat ze nog sterker zullen stijgen, omdat gemeenten zullen investeren in extra bijstandsambtenaren en fraudecontroleurs om zo hun bijstandsuitgaven te beperken. Dat is in ieder geval de bedoeling van het nieuwe stelsel. Hoewel dit voor de individuele gemeente lonend is, is het dat niet voor het collectief, want het totale bijstandbudget gaat naar beneden wanneer individuele gemeenten zich extra inspannen. Hun voordeel wordt zo meer dan gecompenseerd door het nadeel van andere gemeenten, en in zijn totaliteit staan voor de gemeenten tegenover de extra inspanningen geen baten.

Het stelsel dwingt zo af dat de uitvoeringskosten van de bijstand stijgen, zonder dat daarvoor compensatie in het gemeentefonds plaats vindt. Dit is een ernstiger bedreiging voor de financiën van de gemeenten dan de karige accressen in de komende twee jaar. Die dreiging is des te ernstiger, omdat de gemeenten ook nog eens beperkt gaan worden in hun mogelijkheden om OZB te heffen. Ik zie artikel 12 weer in de mode komen.

B & G oktober 2003





[1] Miljoenennota 2004, p. 38.


[2] Macro Economische Verkenning 2004 p. 126.