Verschenen: 11-08-2003
Vanaf de val van het kabinet Kok II april vorig jaar tot het aantreden van het kabinet Balkenende II heeft Nederland een periode gekend gedomineerd door demissionaire kabinetten. Conform hun opdracht pasten die wel op de winkel, maar kwamen ze niet toe aan het formuleren van nieuw beleid. De vraag is hoe erg dat was.
Daarbij staan twee beelden tegenover elkaar. Het ene is dat van de stroperige staat waar het nooit lukt een probleem op te lossen, het andere dat van de hyperactieve overheid die de ene onbekookte beleidsmaatregel na de andere over ons land uitstort. Vanuit het eerste perspectief was de periode van demissionaire kabinetten een ramp. Vanuit het tweede gaf het de maatschappij een welkome adempauze om al het beleid te verwerken.
Iemand die vindt dat het in ons land allemaal veel te langzaam gaat, is Bram Peper. In Een dolend land klaagt hij over de steeds verdergaande professionalisering van het kamerwerk (p. 24), het omslachtige en tijdrovende consultatiecircuit (idem), de verplichte advisering door de Raad van State (p. 33), het tijdsverlies zonder meerwaarde in de Eerste Kamer (idem), en de inperking van de beleidsautonomie van de minister door de ministerraad en zijn onderraden (eveneens p. 33). Je zou Peper haast feliciteren dat hij geen minister meer is.
Wie daarentegen sterk klaagt over de overdaad aan beleid is de onderwijscolumnist Leo Prick. In NRC Handelsblad van 5 april j.l. schreef deze:
Zo komen er notities over middenschool, basisvorming, wijziging van lbo en vbo, samenvoeging van vbo met mavo, invoering prestatiebeloning, invoering van registratie van leraren, toch maar niet invoering van registratie voor leraren, en nog veel en veel meer.
Dit alles niet omdat het onderwijs erom vraagt, ook niet omdat scholen te kennen hebben gegeven daar behoefte aan te hebben, maar uitsluitend als gevolg van het feit dat we geld uitgeven aan het instandhouden van een omvangrijk beleidsapparaat.
‘Beleidsterreur’, stond er boven zijn column, anderen hebben het over ‘beleidsdiarree’.
De Algemene Rekenkamer
In het koor van degenen die vinden dat er te veel beleid is, heeft zich ook de Algemene Rekenkamer gevoegd. In het rapport Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer (TK 2002-2003, 28 831, nr 2) lezen we:
De Algemene Rekenkamer kan zich niet aan de indruk onttrekken, dat de rijksdienst zucht onder een veel te grote beleidslast – er is wellicht al enkele decennia te veel hooi op de vork genomen. Om te overleven is de rijksdienst niet gaan uitvoeren wat er moest maar gaan uitvoeren wat er kon.
Nu ligt er aan de kritiek van de Algemene Rekenkamer een hele specifieke visie op beleid ten grondslag. Het gaat de Rekenkamer er niet in de eerste plaat om dat er te veel beleid zou zijn in relatie tot de beschikbare middelen, of omdat men problemen probeert op te lossen die de gedane inspanningen niet rechtvaardigen. Het gaat de Rekenkamer er vooral om dat er te veel beleid is om het goed te kunnen toetsen.
De Rekenkamer stelt zich daarbij op als bewaker van het VBTB-proces (van beleidsbegroting naar beleidsverantwoording), dat voorschrijft dat steeds kwantitatief moet worden aangegeven welke doelen moeten worden bereikt en welke middelen daartoe zullen worden ingezet. Dan kan de Rekenkamer nagaan of die activiteiten zijn uitgevoerd en tegen de laagst mogelijke kosten, of de doelen bereikt zijn. Maar tegelijkertijd wil de Rekenkamer dan ook nog nagaan of de verbeteringen het gevolg zijn van het gevoerde beleid of daar los van staan.
Met deze laatste toevoeging geeft de Rekenkamer aan waar de Achilleshiel van het VBTB-proces zit. Wanneer het gaat om een eenvoudig administratief proces – bij voorbeeld het houden van Tweede-Kamerverkiezingen zodanig dat een rechtsgeldige uitslag kan worden vastgesteld – is het niet zo moeilijk om aan te geven welke kosten de verschillende bestuurslagen daarvoor moeten maken. Het moet dan ook voor de Rekenkamer mogelijk zijn om te toetsen of dat allemaal wel efficiënt gaat, zij het dat vanwege zijn taakstelling de Rekenkamer daarbij de gemeentelijke inspanningen buiten beschouwing zal moeten laten. Dan hoeft de Rekenkamer ook de vraag niet te beantwoorden of wanneer de ene gemeente de leden van het stembureau meer betaalt dan de andere, dat betekent dat die tweede gemeente efficiënter werkt.
Het wordt echter wat anders wanneer het Rijk zich niet alleen ten doel stelt dat er rechtmatig een uitslag wordt vastgesteld, maar ook dat de opkomst zo hoog mogelijk is. Daar kun je wat aan knutselen door de stembureaus langer open te stellen, en door wat activiteiten in de sfeer van Postbus 51. Maar niemand zal willen beweren dat de hogere opkomst bij de twee laatste Kamerverkiezingen het gevolg van dat soort maatregelen is. De verklaring daarvoor ligt toch echt bij politici als Pim Fortuyn en Wouter Bos die de politiek weer tot leven gebracht hebben. Welk aandeel de maatregelen van het Rijk gehad hebben, zal nooit iemand kunnen vaststellen. Betekent dat die maatregelen daarom zinloos waren?
Als ik het goed begrijp is dat de opvatting van de Rekenkamer. Die hekelt het beleid inzake zwerfjongeren, omdat niemand weet hoe groot die groep is. En ook het onderwijsvoorrangsbeleid komt er slecht vanaf, omdat de effecten nooit onbetwistbaar zullen worden aangetoond wanneer we niet een experiment aandurven waarbij voor het onderwijs aan klassen van dezelfde samenstelling wat betreft opleiding en etnische afkomst van de ouders geheel verschillende bedragen per leerlingen worden uitgetrokken. In de publiciteit komt dan dat het geld over de balk is gegooid.
Volgens de Rekenkamer heeft men vorig jaar in geen enkel onderzoek kunnen vaststellen dat beleid ‘geheel in uitvoering was genomen’. Toch zijn er genoeg voorbeelden van beleid dat heel succesvol is zonder dat het aan de VBTB criteria voldoet.
Sinds 1970 daalt het aantal verkeersdoden in ons land, van 25,6 per 100.000 inwoners dat jaar naar 6,8 in 2001, al zijn dat er per week nog steeds even veel als bij de ramp in Enschede en de cafébrand in Volendam. Je kunt ook moeilijk volhouden dat het probleem is ‘opgelost’, wat de Rekenkamer als eis stelt aan beleid. Je kunt wel constateren dat de veiligheid van het verkeer nauwelijks een issue meer is, in tegenstelling tot de files.
Dat is het gevolg van allerlei overheidsmaatregelen, maar ook van dingen als de grotere rijervaring van de bevolking. Je kunt niet nagaan wat het aandeel in deze ontwikkeling is geweest van het beleid, en het is daarom ook heel verstandig dat nooit een minister heeft geroepen dat hij ervoor zou zorgen dat het aantal verkeersdoden in dertig jaar tot een kwart zou worden teruggebracht.
Een ander voorbeeld. Veel grote steden zijn overgegaan tot plaatsing van parkeerautomaten, om zo de parkeerruimte zodanig te verdelen, dat wie het geld ervoor over heeft, altijd wel een plekje kan vinden. Toch ben ik nog nooit in een gemeentebegroting specificaties tegen gekomen welke zoektijd naar een vrije parkeerplaats acceptabel is. Betekent dat, dat het beleid niet deugt?
Het tweede paarse kabinet is achteraf ook heel succesvol gebleken in het terugdringen van het aantal asielaanvragen en het aantal toetreders tot de WAO, maar ik denk dat ook daar de middelen en doelstellingen niet nauwkeurig genoeg geformuleerd zijn om de Rekenkamer tevreden te stellen.
Het betekent dat allerlei zinvolle acties als het aan de Rekenkamer gelegen had achterwege waren gebleven, en daarmee maakt de Rekenkamer zich schuldig aan een gevaarlijke vorm van VBTB-fundamentalisme, ook wel aangeduid als controlitis.
Zinloos beleid
Het feit dat de Algemene Rekenkamer te zware criteria voor goed beleid hanteert, neemt uiteraard niet weg, dat er wel degelijk veel zinloos beleid ontwikkeld wordt. Zinloos beleid is beleid dat geen problemen in de maatschappij oplost, maar dat wordt geëntameerd of doorgezet omdat de institutionele belangen van politici, ambtenaren of belangenbehartigers in het geding zijn. Ik denk dat bijna iedereen die werkt in het onderwijs de eerder geciteerde verzuchting van Leo Prick zal onderschrijven. Maar het is te gemakkelijk daar alleen de ambtenaren de schuld van te geven. Onze hele samenleving zit vol met broeinesten van zinloos beleid.
Redacties van kranten, tijdschriften en TV-rubrieken concurreren met elkaar om de aandacht door het onthullen van al dan niet vermeende misstanden. Binnenlands bestuur klaagde onlangs dat er nog geen landelijk hoofddoekjesbeleid is. Wanneer er één kleuter het slachtoffer van gewelddadige ouders wordt, klinkt onmiddellijk de eis dat de scholen een sluitend administratief systeem opzetten zodat er geen kind in Nederland zoek kan raken. Zoals Jan Kuitenbrouwer laatst in HP/De Tijd schreef: relativering is het nieuwe taboe.
Ook pressiegroepen weten er wat van. Laatst was ik op een deskundigenbijeenkomst waar gepraat werd over de verschillen in leges tussen verschillende gemeenten, en wat daar tegen te doen valt. Ik kreeg niet de indruk dat de aanwezige ambtenaren van BZK er afkerig van waren hierop beleid te gaan voeren – al draagt art. 116 van de Gemeentewet hun minister uitdrukkelijk op de beleidsvrijheid van het gemeentebestuur te bevorderen. Het ‘probleem’ was echter duidelijk geagendeerd door de Consumentenbond en de ondernemersorganisaties, die zich met liefde profileren bij de bestrijding van dit ‘onrecht’. Dat bij gelijktrekking van tarieven eerder de lage tarieven omhoog zullen gaan dan de hoge omlaag, daar hebben hoogstens hun leden last van, niet zijzelf.
Maar ministers nemen zo ook hun eigen initiatieven. In plaats van de beleidsvrijheid van het gemeentebestuur te bevorderen, wilde de vorige Minister van BZK graag weten, wat er gebeurde met het extra geld dat de gemeenten kregen omdat zij meedeelden uit de ruimte voor nieuwe uitgaven bij het Rijk. Die was er toen nog. Het leidde tot het Plan van Aanpak Transparantie in de finaciële verhouding, een typisch voorbeeld van zinloos beleid. De diversiteit in de gemeentelijke producten en de variatie in de kwaliteit is veel te groot voor een schema waar je 500 gemeenten in onderbrengt.
Ministers moeten ook regelmatig in de krant komen. Wanneer de minister van grote-stedenbeleid een contract tekent met de burgemeester over de terugdringing van de werkloosheid – op zichzelf al een vorm van zinloos beleid – wil de minister van Sociale Zaken net zo’n contract tekenen met de wethouders.
Wanneer je een staatssecretaris van Cultuur aanstelt, gaat die een Cultuurnota uitbrengen met zijn eigen hobbies. Meestal is het effect daarvan gering, omdat voordat die voornemens tot uitvoering zijn gekomen er een andere staatssecretaris zit met weer andere stokpaardjes. De Nederlandse cultuur zou echter beter beschermd worden tegen zinloos beleid, wanneer er geen afzonderlijke staatssecretaris voor cultuur was, en in plaats daarvan één ambtenaar die jaarlijks zou zorgen voor de overmaking van de subsidies. Maar overtuig daar de organisaties maar eens van die hun nut moeten bewijzen door op zo’n cultuurnota te reageren.
Er wordt ook steeds nieuw beleid gemaakt omdat men in Den Haag niet gelooft in de effecten van het beleid van vorig jaar. Ook al heeft de Wet Poortwachter fenomenale gevolgen voor de instroom in de WAO, het nieuwe kabinet wil de positie van arbeidsongeschikten verder verslechteren op basis van een akkoord in de SER dat gesloten is voordat de effecten van die wet zichtbaar waren. We hebben het aan de kabinetscrisis te danken dat die maatregelen nog niet zijn ingevoerd. Wanneer de kabinetsformatie nog wat langer geduurd had zou dit goede nieuws misschien onder de Haagse kaasstolp zijn doorgedrongen, en was men misschien bereid geweest een paar jaar af te zien van nieuw beleid.
Om met minder ambtenaren toe te kunnen moet je minder ministers en staatssecretarissen hebben, want dan wordt er minder zinloos beleid gegenereerd. Toch wil het kabinet Balkenende wel minder ambtenaren, maar meer ministers. Dat zal dus misgaan. Zeker de minister die voor de afslanking van het ambtelijk apparaat moet zorgen, zal dat niet kunnen als hij niet wordt ondersteund door een hoogwaardige staf, die vervolgens competentiegevechten aangaat met het Ministerie van Financiën.
Institutioneel tegenspel
Hoewel het de taak is van de Tweede Kamer om de regering te controleren, valt er in de strijd tegen zinloos beleid weinig van de leden van de Tweede Kamer te verwachten. Die doen juist graag hun eigen duit in het zakje. Kamerleden, ook van de oppositie, roepen liever dat er te weinig beleid is dan voorgestelde maatregelen kritisch tegen het licht te houden. Er is een grote concurrentie om in de krant te komen, want dat bepaalt weer of je opnieuw op de lijst komt. Elk Tweede-Kamerlid wil daarom een initiatief op zijn naam hebben, terwijl het in de eigen perceptie van Kamerleden weinig bijdraagt aan hun plaats in de geschiedenis wanneer zij iets hebben kunnen tegenhouden. Je moet een Schmelzer of een Wiegel zijn om daarmee een nacht op je naam te kunnen brengen, maar als gewoon Kamerlid is zoiets als de Wet Vermeend-Mohr het hoogste wat je kunt bereiken. En wie daarbij de steun van andere Kamerleden wil hebben, moet zich vooral niet te kritisch opstellen tegenover initiatieven van anderen.
De professionalisering van het kamerlidmaatschap leidt er vaak ook toe dat het Kamerlid door dezelfde koker naar de samenleving kijkt als de minister en zijn ambtenaren. Dat is iets dat ook Peper constateert, en hij zou willen dat Kamerleden beleid en wetgeving veel meer toetsen aan politieke uitgangspunten (p. 24-25). Ik ben dat wel met hem eens, maar ik weet niet of Peper dat als minister zo op prijs had gesteld. Juist het kijken door dezelfde koker als de minister maakt Kamerleden minder kritisch, en het non-interventie beginsel binnen fracties doet de rest. Kamerleden die niet onderwijs in hun portefeuille hebben, zien als ouder de zaak op school verkeerd gaan, maar moeten daar in de Kamer hun mond over houden. Wanneer Tweede-Kamerleden zich meer al generalist zouden opstellen, zouden Peper en consorten nog veel meer klagen over de stroperigheid van de besluitvorming.
Bij grote infrastructurele projecten is het vaak wel goed mogelijk om van te voren in te schatten wat de effecten zijn, aan de hand van verkeerskundige modellen. Wanneer de baten echter niet in verhouding staan tot de kosten, is dat voor Kamerleden geen reden om tegen te stemmen, maar om deftig over strategische projecten te gaan spreken, die zich aan zoiets platvoers als het toetsen op effect ontrekken. Daarom is de Betuwelijn er gekomen, en voor de HSL geldt iets vergelijkbaars.
Peper pleit voor een districtenstelsel, maar dat zal er toch vooral toe leiden dat Kamerleden zich meer als regionaal vertegenwoordiger gaan opstellen. En ook in die rol zullen ze eerder proberen regelingetjes en maatregeltjes voor elkaar te krijgen, dan zinloos beleid tegen te gaan. Honderdvijftig districtskamerleden zullen niet rusten voor er honderdvijftig gemeenten deelnemen aan het grote-stedenbeleid.
Ik verwacht wat dat betreft eerder wat van de Eerste Kamer, die door Peper alleen maar als vertraging gezien wordt. De Eerste Kamer heeft de vorming van Twentestad tegengehouden, een volstrekt zinloos plan dat desondanks de Tweede Kamer was gepasseerd. De Eerste Kamer zou effectiever kunnen zijn in de strijd tegen zinloos beleid, wanneer zij naast de mogelijkheid om een wetsvoorstel af te wijzen ook de mogelijkheid kreeg om te bepalen dat een wet pas kan worden aangenomen in een tweede lezing door de Tweede Kamer, die dan in de plaats komt van de goedkeuring door de Eerste Kamer. De drempel daarvoor zal veel lager zijn dan voor het afstemmen van een voorstel dat de zoveel zwaarder gelegitimeerde Tweede Kamer al gepasseerd is. Je mag hopen dat wanneer een fractie in de Tweede Kamer geconfronteerd wordt met een afwijkend standpunt van de partijgenoten in de Eerste Kamer, dat tot een nieuwe discussie leidt, waarbij codes inzake non-interventiegedrag even niet gelden.
De Eerste Kamer kan daarbij profiteren van de beleidsanalytische toetsing waaraan de Raad van State volgens haar laatste jaarverslag wetsvoorstellen wil gaan onderwerpen. Daarin komen achtereenvolgens de probleembeschrijving, de probleemaanpak en de uitvoering aan de orde. Het betekent dat het probleem en de noodzaak van een oplossing duidelijk moeten zijn, maar dat de Raad van State ook toetst of de voorgestelde middelen het doel wel dichterbij brengen, en of de wet uitvoerbaar is.
Zo kan een hoop zinloos beleid onderkend worden. De Tweede Kamer zal daar niet van onder de indruk zijn, maar de Eerste Kamer wellicht wel. Wil de Raad van State daarbij echter zijn gezag behouden, dan zal de Raad wel zich op gezond verstand moeten baseren, en niet de extreme eisen die de Algemene Rekenkamer stelt aan beleid moeten overnemen. Want dan is er geen wet die deugt.
In: Pluche zomer 2003.