Verschenen in 'Sociaal bestek' - 29-06-2003
Het is opmerkelijk hoe snel onze economie in een paar jaar verzwakt is. In september 2000, minder dan drie jaar geleden, bracht Minister Zalm nog een begroting uit met een overschot. Dat was in 50 jaar niet gebeurd, werd er bij gezegd, waarbij Zalm zich niet realiseerde dat 1951 het jaar van de Koreacrisis zou worden. Zo werd 2001 het jaar van de aanslag op het World Trade Centre in New York, en sindsdien is het snel bergafwaarts gegaan. Er kwam een einde aan de internethype, er volgden ontslagen, de aandelenkoersen stortten in, daardoor zijn de vermogens van de pensioenfondsen niet langer toereikend, en zo is een zichzelf versterkend proces van economische neergang ontstaan.
De gevolgen daarvan zijn duidelijk te merken in het Hoofdlijnenakkoord dat CDA, VVD en D66 gesloten hebben als basis voor het nieuwe kabinet. Daarin staat het sociaal-economisch beleid voorop, terwijl dat in het Strategisch Akkoord van vorig jaar nog voorafgegaan werd door hoofdstukjes over veiligheid, zorg, onderwijs, en integratie en migratie. Toen lazen we nog “Te veel wordt gedacht dat de politiek over de economie gaat.” Nu was de slechte staat van de economie het argument dat er snel een regering moest komen, waarbij D66 zich niet langer aan zijn fwantwoddelijkheid kon onttrekken.
Het Hoofdlijnenakkoord heet meedoen, meer werk, minder regels, maar daarmee wordt geen recht gedaan aan wat het kabinet als eerste prioriteit ziet: het omzetten van het huidige begrotingstekort van 1,2 % BBP (structureel) in een overschot van 0,5 %. Daartoe wordt voor € 11,4 miljard omgebogen, terwijl er een lastenverzwaring van € 3,3 miljard plaats vindt. Behalve tekortreductie is er zo ook nog ruimte voor nieuw beleid: € 3,4 miljard, waarbij de door D66 bevochten € 700 voor onderwijs en kennis de hoogste post is.
Dat alles levert de komende kabinetsperiode niet meer werk op: het CPB schat in dat als gevolg van het akkoord de werkloosheid in 2007 zal uitkomen op 6¼ % van de beroepsbevolking in plaats van op de 6 % die eerder verwacht werd. ‘Meer werk’ kan je dat toch niet noemen, en het ‘meedoen’ duidt dan ook op vrijwilligerswerk. En wat dat ‘minder regels’ betreft: het akkoord zelf bevat allerlei maatregelen die meer regels zullen opleveren, zoals rond de hypotheekaftrek en de zorgtoeslag. Welke regels kunnen worden afgeschaft hoort men graag van de ambtenaren.
Ontwikkeling uitkeringen
De grootste bezuinigingspost wordt gevormd door de uitkeringen. Er vindt gedurende vier jaar geen koppeling plaats van de uitkeringen aan de lonen in de marktsector. Wel is er een koppeling aan de lonen bij de overheid, maar daarop wil men jaarlijks 1 % bezuinigen t.o.v. eerdere voornemens. Omdat er ook nog meer pensioenpremie nodig zal zijn, betekent het dat voor de eigenlijke salarisontwikkeling en daarmee voor de uitkeringen 1,5 % per jaar minder beschikbaar is, over een periode van vier jaar dus 6 %. Dat wil niet zeggen dat mensen met een uitkering er ook dat percentage op achteruitgaan, want vóór het Hoofdlijnenakkoord raamde het Centraal Planbureau nog een stijging per jaar van de koopkracht met ¾ %. Dat slaat nu om in een daling van ¾ % per jaar, terwijl werknemers met een laag inkomen nog altijd uitkomen op een plus van ¼ %.
Hoe het in werkelijkheid zal gaan blijft overigens de vraag. Het rijk heeft maar beperkte macht over de salarissen in de overheidssector. Ook bij de rijksambtenaren zal men moeten onderhandelen, en bij de politie zullen de onderhandelingen volgens het akkoord niet alleen gaan over de salarissen, maar ook over efficiënter functioneren. Wellicht dat de bonden vinden dat daar wel wat tegenover mag staan. Bij gemeenten en provincies en in de zorg staat het Rijk op aanzienlijke afstand bij de onderhandelingen, en is het nog maar de vraag of de ingeboekte bezuinigingen worden gerealiseerd. Dat zou dan door moeten werken naar de uitkeringen.
Voor de uitkeringen blijkt ook van belang wat er met de pensioenen gebeurt. De overheidswerkgevers (bedoeld wordt waarschijnlijk: het Rijk) zullen zich volgens het akkoord krachtig inzetten voor beperking van de pensioenrechten, waardoor minder verhoging van de pensioenpremies nodig is en er meer ruimte overblijft voor de eigenlijke ambtenarensalarissen. Dat zou dan doorwerken naar de uitkeringen, waardoor die minder gekort hoeven te worden. Daar is echter geen geld voor gereserveerd, en de Minister van Financiën moet dus maar hopen dat dit ook niet gaat gebeuren.
Uitkeringsgerechtigden worden ook geconfronteerd met allerlei andere maatregelen die voor hen nadelig uitpakken, zoals de beperking van de bijzondere bijstand, de korting op de huursubsidie, en het eigen risico bij het ziekenfonds. Mensen met een minimuminkomen profiteren niet van de afschaffing van de onroerende-zaakbelasting voor huurders. Andere uitkeringsgerechtigden zullen sneller in de bijstand komen, of vanwege de partnertoets in de bijstand hun hele uitkering verliezen. Dat geldt voor werklozen met een kort arbeidsverleden, maar ook voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten.
Dat laatste is eigenlijk geen nieuw punt, maar blijft mij verbazen. De WAO is al lang geen financieel probleem meer, en de instroom in de WAO neemt als gevolg van de Wet Poortwachter aanzienlijk af. Toch zullen degenen die nog maar een deel van de dag kunnen werken, een aanvulling op hun salaris vanuit de WAO kwijt raken. Dat kan heel schrijnend uitpakken, en zal ook de druk op keuringsartsen om mensen volledig af te keuren vergroten. Wie halve dagen werkt tegen een laag salaris, zal afhankelijk worden van een toeslag vanuit de bijstand, en per saldo niets aan zijn werk overhouden.
Achterliggende filosofie
Het was heel goed mogelijk geweest om tot een andere mix van bezuinigingen en lastenverzwaringen te komen, waarbij de uitkeringen veel meer ontzien werden. Het is duidelijk, dat de belastingverlagingen van de staatssecretarissen Vermeend en Bos van de afgelopen jaren onverantwoord zijn geweest. Die zouden nu dus op een of andere manier moeten worden teruggedraaid.
In het Hoofdlijnenakkoord is daar echter bewust niet voor gekozen, omdat men van korting op de uitkeringen een beter resultaat van de economie verwacht. “Om de arbeidsparticipatie structureel te bevorderen zal de werking van de socialezekerheidsregelingen moeten worden verbeterd”, schrijft men op p. 4. En dat betekent dat de sociale zekerheid zelf moet verslechteren. “Het inkomensbeleid zal worden gekenmerkt door een verdere aanpak van de armoedeval”, en daarom moet de armoede worden vergroot.
De achterliggende filosofie bij het Hoofdlijnenakkoord is dat mensen meer hun best doen om aan het werk te komen wanneer het verschil tussen uitkering en loon groter is. Daarom kiest men er niet voor om de economische ellende evenredig te spreiden over de bevolking door verhoging van de belasting, maar legt men de rekening vooral bij de mensen zonder werk.
Het Centraal Plan Bureau verwacht zelfs, dat de feitelijke stijging van het aanbod op de arbeidsmarkt die op die manier ontstaat, tot een matiging van de loonstijging in de marktsector zal leiden van 0,6 % per jaar, en dat zal dan weer de werkgelegenheid stimuleren. Waarom het oplopen van de werkloosheid op zichzelf niet al dat effect heeft, staat er niet bij. Het CPB hanteert het begrip ‘evenwichtswerkloosheid’. Die is rechtstreeks gerelateerd aan het niveau van de uitkeringen.
In Buitenhof van 18 mei verweet Minster De Geus de VVD tijdens de kabinetsformatie voortdurend met dit soort redeneringen te hebben geschermd. Hij stelde daar de visie van het CDA tegenover, dat de mens een eigen verantwoordelijkheid toekent. Maar hij ambieerde wel om opnieuw minister te worden in een kabinet dat er vanuit gaat dat mensen alleen werk zoeken als de uitkeringen laag genoeg zijn.
Dit punt roept trouwens ook vragen op inzake de opstelling van de linkse oppositiepartijen. Allemaal laten ze hun programma’s doorrekenen door het CPB, tot en met de SP toe, wat betekent dat ze de rekenmodellen van het CPB onderschrijven. De vraag is of dat ook geldt voor de redenering, dat lage uitkeringen een zege zijn voor de arbeidsparticipatie en de economie. Die redenering verklaart wel het beleid dat sinds het eerste kabinet Lubbers door CDA, VVD, PvdA en D66 gevoerd is: wanneer het slecht gaat zijn de uitkeringen het eerste waarop gekort wordt, maar als het goed gaat mogen mensen met een uitkering blij zijn dat hun uitkering evenredig stijgt met de looninkomens.
Consequenties voor de sociale dienst
Intussen wordt het er bij de sociale diensten niet leuker op. Ze worden geconfronteerd met meer cliënten, zowel door de werkloosheid als door het wegvallen van andere regelingen. Ze moeten die cliënten uitkeringen verstrekken die steeds verder achterblijven bij wat andere mensen te besteden hebben. Ze worden verondersteld mensen aan het werk te helpen voor wie er geen werk is. En ze moeten de rekening voor de verstrekte uitkeringen deponeren bij de wethouder financiën.
Ook de nieuwe coalitiepartners hebben afgesproken dat de gemeenten
volledig risicodragend worden voor de uitvoering van de algemene bijstandswet, met ingang van 2004. Hoe groter de werkloosheid, hoe harder fouten aantikken bij de berekening van het totale budget dat over de gemeenten verdeeld gaat worden. Voor de nadeelgemeenten komt het nadeel bovenop het nadeel van de doorwerking van de rijksbezuinigingen op de uitkeringen uit het gemeentefonds. De afschaffing van de OZB gaat weliswaar slechts gedeeltelijk door, alleen voor de huurders, maar de stijging van de OZB op bedrijfspanden en van eigenaren van woningen wordt gemaximeerd, zodat verhoging van de OZB slechts weinig soelaas zal bieden voor de nadeelgemeenten.
Wanneer men toch de gemeenten volledig financieel verantwoordelijk maakt, zou er een gouden kans liggen om in ieder geval de regelgeving terug te dringen. Waarom dan nog het voorschrift dat de intake via het CWI moet lopen en dat reïntegratie-activiteiten moeten worden uitbesteed? Waarom nog bemoeienis met het fraudebeleid van gemeenten? Het zou toch moeten betekenen dat er bij het Ministerie van SZW een grote bezuinigingsslag te maken valt, zowel bij de beleidsafdeling als bij het toezicht.
Misschien zouden een paar medewerkers herplaatst moeten worden bij de Inspectie Financiën Locale en provinciale Overheden, met het oog op gemeenten die door de decentralisatie in een art.-12 situatie terecht komen. Misschien zou men ook eens bij BZK kunnen buurten om dat rare verdeelmodel wat te fatsoeneren. Maar daar zijn toch niet meer mensen voor nodig dan die nu het Gemeentefonds beheren?
Noch in het oude Strategisch Akkoord, noch in het nieuwe Hoofdlijnenakkoord valt daar echter iets over te lezen. Het overlaten van de problemen aan de gemeenten betekent dat de minister niet meer in de krant kan komen. En dus zal het zo blijven dat de sociale diensten bestookt worden met maatregeltjes en subsidietjes, waarover de minister dan weer wazige contracten met de VNG of met individuele gemeenten sluit.
Het zorgstelsel
Een ingewikkeld probleem waar sociale diensten mee te maken krijgen is het zorgstelsel. Er komt volgend jaar al een eigen risico bij het ziekenfonds van € 200 per jaar. Dat is best veel wanneer je in januari van je blinde darm verlost moet worden. Wanneer je nu op een wachtlijst staat voor een nieuwe heup, wordt het zo extra spannend of je nog voor de kerst aan de beurt komt.
Zo’n eigen risico betekent dat het ziekenfonds de eigen bijdragen bij de patiënt moet gaan innen, want de zorgleverancier declareert rechtstreeks bij het ziekenfonds, in het geval van de huisarts zelfs niet per verrichting maar op basis van een abonnement. Dat betekent hoe dan ook nieuwe bureaucratie.
Veel bijstandscliënten zullen zo’n rekening niet in eens kunnen betalen, omdat bij hun het geld aan het eind van de maand gewoon op is. Die zullen dus ook niet gaan sparen voor het geval ze later in het jaar met een ziekenhuisrekening geconfronteerd worden. Gemeenten zullen moeten beslissen of ze in dergelijke gevallen bijzondere bijstand verlenen, waarmee de hele regeling weer gefrustreerd wordt, of dat ze een voorschot verlenen dat moet worden terugbetaald. Of mag van de ziekenfondsen verwacht worden dat zij hun verzekerden een betalingsregeling aanbieden? Dat is dan nog meer bureaucratie.
De vraag is ook of bezoeken aan de huisarts wel onder het eigen risico moeten vallen, wanneer ze het ziekenfonds geen extra geld kosten. Zo’n eigen risico betekent ongetwijfeld dat er minder bezoeken aan de huisarts worden gebracht, maar de vraag is of het de overbodige of juist de noodzakelijke bezoeken zijn die achterwege blijven.
Deze vraag wordt nog veel prangender, wanneer in 2006 het nieuwe zorgstelsel zijn intrede doet. Volgens het Hoofdlijnenakkoord is iedereen verplicht een verzekering te sluiten met een verplicht eigen risico, dat op vrijwillige basis kan worden verhoogd. Dat is een merkwaardig soort verplichting. Bij een verplichte verzekering hoort niet een minimaal eigen risico, maar een maximaal eigen risico, omdat door een eigen risico de verplichte verzekering goedkoper wordt, en dus de last van de verplichting afneemt. Het is zinnig dat de overheid mensen verplicht zich te verzekeren voor risico’s die te groot zijn voor iemand om zelf te dragen, maar je hoeft iemand er toch niet van te weerhouden ook kleinere risico’s te verzekeren. Je mag toch ook een reisverzekering afsluiten?
Er zijn nu veel particulier verzekerden die een polis kiezen met een eigen risico van € 1000. Dat scheelt aanzienlijk in de premie, die des te lager kan zijn omdat een eigen risico een terughoudend gebruik van de zorg stimuleert, en bovendien de administratiekosten beperkt omdat er minder vaak gedeclareerd wordt. Toen de zelfstandigen met lage inkomen verplicht werden het ziekenfonds in te gaan, protesteerden velen omdat deze mogelijkheid verviel. Het lijkt dus goed dat een polis met een hoog eigen risico mogelijk blijft.
Dat functioneert echter alleen goed bij mensen die behoorlijk met geld om kunnen gaan. Zelfstandigen moeten zich hoe dan ook aan kunnen passen aan wisselende inkomens. Maar bij veel cliënten van de sociale dienst zou een hoog eigen risico tot een ramp leiden. Sommigen laten nu al hun huur en energierekening via de dienst lopen. Die moeten zeker niet in de verleiding gebracht worden hun maandlasten aanzienlijk te verlagen door te kiezen voor een polis met een hoog eigen risico.
De vraag is of daar ook een taak ligt voor de sociale dienst. Er is nu sprake van dat de sociale dienst bij sommige cliënten de uitkering deels in natura kan verstrekken. Ik zou er voor willen pleiten dat bij een grotere groep cliënten die in financiële zin weinig zelfredzaam wordt, de sociale dienst een deel van de uitkering kan gebruiken voor een verzekering zonder eigen risico.
Maar ik krijg niet de indruk dat dat het soort problemen is waar de onderhandelaars over het Hoofdlijnenakkoord zich mee hebben beziggehouden. Want de redenering is: hoe sneller mensen in financiële moeilijkheden komen, hoe eerder ze gaan werken.
In: Sociaal bestek juni 2003.