Verschenen in 'Overheidsmanagement' - 21-05-2003
Volgend jaar is het 2004. Dat is het jaar waarin de convenanten aflopen die onder Paars II gesloten zijn over het grote-stedenbeleid. Dan moet er worden afgerekend. Onder D66-minister Van Boxtel was het immers afgelopen met vrijblijvende subsidieregelingen: tegenover het geld dat het Rijk fourneerde stonden harde prestatieverplichtingen voor de gemeenten. En in 2004 wordt gekeken of de steden aan die verplichtingen voldaan hebben.
De belangrijkste verplichting die de steden zijn aangegaan is de terugdringing van de werkloosheid. Dat leek eerst een makkie te worden. Gemeenten verkondigden trots dat ze hun target voor 2004 al in 2001 gehaald hadden. Inmiddels stijgt de werkloosheid echter overal onrustbarend, zodat niemand zijn doelstellingen voor 2004 zal halen. En dat ze in 2001 wel gehaald zijn telt niet mee: het grote-stedenbeleid is geen clickfonds.
Het is opmerkelijk dat je nergens iets hoort over nervositeit hierover bij gemeentebestuurders. Ik ben nog geen gemeente tegengekomen waar men een voorziening gevormd heeft voor de terugbetaling van het grote-stedengeld in 2004, omdat men verwacht de doelstelling niet te realiseren. Ik heb ook nog niets gehoord van accountants die die eis stellen wil men een goedkeurende verklaring afgeven. En bij de kabinetsformatie wordt ook niet gesproken over een meevaller voor het Rijk in 2004, omdat de grote steden dan wegens wanprestatie het grote-stedengeld moeten terugbetalen.
Nu zou dat natuurlijk ook erg onredelijk zijn. Het is duidelijk dat de ontwikkeling van de werkloosheid in een gemeente maar in heel beperkte mate afhangt van de inspanning van de gemeente zelf. Alles overheersend is de conjunctuur, maar in het hedendaagse denken is zelfs het Rijk niet in staat om die te beheersen. Het enige wat men daar kan is extra geld uitgeven als er weinig werkloosheid is, en bezuinigen als de werkloosheid oploopt. Het is opmerkelijk dat juist rechtse Amerikanen daar anders over denken. Het eerste kabinet Lubbers had zijn succes vooral te danken aan de begrotingstekorten van Reagan, en wellicht zullen we onder Balkenende II profiteren van de tekorten van Bush.
Maar wanneer het onredelijk is om gemeenten echt af te rekenen op de resultaten van hun werkgelegenheidsbeleid, dan rijst natuurlijk wel de vraag, waarom dat dan een paar jaar geleden is afgesproken. Het antwoord kan alleen maar zijn, dat prestatiecontracten nu eenmaal in de mode waren. En gedoemd is de politicus die zich aan zo’n mode probeert te ontrekken. Gemeentebestuurders ramden zich ook maar al te graag op de borst dat zij afgerekend wilden worden op resultaat. Dat gebeurde immers in het bedrijfsleven ook. Zij realiseerden zich niet dat zij daarmee uiting gaven aan een krachtiger geloof in de maakbaarheid van de samenleving dan in de jaren zeventig ooit vertoond was. Maar misschien hoopten zij stiekem wel bij falen net zo’n hoge vertrekpremie te kunnen incasseren als in het bedrijfsleven.
Toch is er altijd een besef geweest dat je met prestatieafspraken niets kon. Toen de Europese Commissie in 2000 probeerde op Europees niveau streefcijfers vast te stellen voor de ontwikkeling van de werkloosheid, was de reactie van minister Zalm, dat het niet gaat om het vaststellen van doelen maar om goed beleid. “Sinds we geen doelstellingen meer hebben gaat het financieringstekort als en speer omlaag en de werkgelegenheid als een speer omhoog.” Inmiddels is dat laatste omgedraaid, maar dat wil niet zeggen dat je daar met prestatie-afspraken wat tegen begint.
Desondanks telen de prestatie-afspraken wierig. Nadat Van Boxtel een prestatiecontract gesloten had over de werkloosheidsbestrijding met de burgemeester, wilde Vermeend ook nog eens zo’n contract sluiten met de wethouder van sociale zaken. Van recentere datum zijn de prestatiecontracten bij de politie. Wanneer het daarbij op afrekenen aankomt, zal blijken dat dat net zo goed vodjes papier zijn als de convenanten over het grote-stedenbeleid.
Zalm zelf is verantwoordelijk voor het VBTB-proces, waarbij geeist wordt dat bij elke uitgave duidelijk is welke maatschappelijke effecten die moet opleveren. Die filosofie vind je terug in alle rapporten van de Algemene Rekenkamer, waardoor er een sfeer ontstaat alsof alle uitgaven waarvan de effecten moeilijk zijn te meten, daarom weggegooid geld zijn. Maar hoe kun je het effect meten van de extra onderwijsgelden in achterstandsgebieden, wanneer het niet mogelijk is om de twee-happenproef te nemen?
En dan heeft Binnenlandse Zaken ons intussen verblijd met de programmabegroting. Daarbij hanteert men de mythe dat de positie van de gemeenteraad sterker is wanneer het college wordt afgerekend op de effecten van het beleid dan op het zich houden aan de uitgavenkaders. Het eerste zal echter evenmin lukken als bij het grote-stedenbeleid, terwijl de raad wel zijn zeggenschap over de bestedingen kwijt is. Terecht noemt Elzinga de programmabegroting dan ook een koekoeksei in het nest van het dualisme.
In: Overheidsmanagement mei 2003