Verschenen in 'B&G' - 04-02-2003
Accountants lijden onder een verwachtingskloof. Het publiek verwacht dat hun handtekening betekent dat er niet gefraudeerd is, maar zelf kennen ze zich meer een certificerende rol toe. Dat wordt erger nu de Wet dualisering de accountant opdraagt om ook een verklaring inzake de rechtmatigheid af te geven. Diezelfde wet maakt de gemeenteraad tot opdrachtgever, terwijl zij zelf toch graag het college van B. en W. willen blijven adviseren. En er wil maar geen eenduidig afschrijvingsregiem tot stand komen, waardoor gemeentelijke balansen niet het inzicht in het eigen vermogen geven dat er volgens accountants eigenlijk zou moeten zijn.
Al dit ongenoegen kwam duidelijk tot uitdrukking op een bijeenkomst in het kader van de Voortgezette Educatie Registeraccountants op 9 december j.l., georganiseerd door Seminars op Maat (SOM). Daar werden inleidingen verzorgd door vertegenwoordigers van de grote accountantskantoren: Haringa van KPMG, Ellermeier van Ernst & Young, Van Milligen van PricewaterhouseCoopers, en Van der Schaaf van Deloitte & Touche. Daarnaast was er een inleiding van Wijntjes, oud-directeur van de gemeentelijke accountantsdienst in Den Haag, maar tegenwoordig directeur middelen van de provincie Zuid-Holland. Het seminar werd geleid door oud-directeur Schouten van de directie Bestuurlijke en Financiële Organisatie van BZK.
Tijdens het seminar kon de zaal regelmatig zij zienswijze naar voren brengen middels stemkastjes. Dat leverde soms markante resultaten op. Zo was maar één deelnemer het er niet mee eens dat het imago van onafhankelijkheid en objectiviteit van de accountantsprofessie stevig beschadigd is. Dat gevoel zal door de resultaten van de parlementaire enquête naar de ‘bouwfraude’ niet minder geworden zijn. Men vraagt zich zo langzamerhand af of de handtekening van een accountant meer betekenis heeft dan de kuisheidsgelofte van een R.K. priester.
Een grote meerderheid van de aanwezigen (33 tegen 3) was van mening dat door de door de Wet dualisering voorgeschreven rechtmatigheidscontrole de verwachtingskloof alleen maar toeneemt. Maar het is allemaal niet de schuld van de accountants. De stelling dat de beroepsgroep de rechtmatigheidscontrole heeft veronachtzaamd, werd met 32 tegen 15 stemmen afgewezen. Het ligt aan de gemeenten.
Met 32 tegen 6 werd de stelling geaccordeerd, dat veel gemeenten niet over een adequaat beheersingssyteem voor rechtmatigheidsrisico’s beschikken om accountantscontrole rationeel uitvoerbaar te maken. Je verbaast je erover dat die gemeenten toch altijd weer een accountant kunnen vinden die bereid is een goedkeurende verklaring af te geven. En met 44 tegen 2 stemden de aanwezigen ermee in, dat voor bestuurders en managers scholing noodzakelijk is om de aanstaande veranderingen te begrijpen en te implementeren.
Accountants hebben het moeilijk met rechtmatigheidscontrole, terwijl dat nu juist is wat de buitenwereld van accountants verwacht. Ellermeier benadrukte dat het vooral van belang is welke controle toleranties de gemeenteraad vaststelt, en dat de accountant dat moet uitleggen. Daar hangt ook een prijskaartje aan: de aanwezigen spraken met 32 tegen 15 uit dat de nieuwe regels leiden tot hogere accountantskosten, hoewel Wijntjes had gesteld dat dat niet het geval zou moeten zijn.
Van der Schaaf koos echter een andere benadering: voor hem heeft de accountant geen inspecterende, maar een certificerende rol. De accountant hoeft niet te weten wat de klant niet weet, maar moet aangeven dat de organisatie zodanig is opgezet dat je vertrouwen kunt hebben in de rapportage door de klant.
Maar de vraag is natuurlijk wie de klant is. De opdracht tot de controle wordt niet gegeven door het College, maar door de gemeenteraad. Die moet van de accountant te horen krijgen of hij wat het College in zijn verantwoording schrijft kan vertrouwen. Daarbij gaat het niet alleen om de financiële informatie, maar ook om de niet-financiële informatie. Zeker bij de programbegroting wordt de vraag of de maatschappelijke doelstellingen uit de begroting ook gerealiseerd zijn, van cruciaal belang, omdat op die doelstellingen de autorisatie van de begroting gebaseerd is.
Daar was niet iedereen happig op. Haringa huiverde: “wee je gebeente!” Ellermeier wees er echter op, dat de accountantsverklaring wordt afgegeven bij de programmaverantwoording. Naar zijn mening zal de accountant bij de controle van die programmaverantwoording ook de productverantwoording moeten betrekken.
Opmerkelijk was, dat Van Milligen de vloer aanveegde met de hele programbegroting. Hij deed dat echter niet zozeer vanuit zijn werk als accountant, maar als raadslid van de gemeente Ede. “Als raadslid zie je echt bijna niets meer.” Zijn kritiek kwam sterk overeen met de kritiek die ik samen met Henk Klaassen geuit heb in B & G van september 2001 en in Overheidsmanagement van juli/augustus 2002, en klonk mij dan ook als muziek in de oren.
Terwijl volgens BZK de programbegroting de gemeenteraad nu eindelijk een goed stuurinstrument zou verschaffen, zeggen volgens Van Milligen de getallen in zo’n begroting niemand wat. Het sturen op hoofdlijnen conflicteert met de versterking van volksvertegenwoordigende rol van het raadlid, en brengt zo het raadslid in een crisis. Van Milligen kreeg weinig steun vanuit de zaal. Uit wat ik zo om me heen hoorde, vonden de aanwezigen dat Van Milligen zijn vertegenwoordigende rol wel erg serieus nam.
De vraag is ook of de accountant begrotingsoverschrijdingen bij zijn rechtmaitgheidverklaring moet betrekken, of dat gemeenteraadsleden dat zelf wel kunnen zien. Volgesn Van der Scaaf zou de accountant zich dan ook moeten afvragen of de begroting wel deugdelijk was, maar daar kunnen accountants niet op aangesproken worden. Hij was van mening dat er geen sprake was van onrechtmatigheid wanneer extra uitgaven gedekt waren door extra baten, of wanneer noodzakelijke extra kosten niet tijdig waren voorzien. Wel kon het volgens hem onrechtmatig zijn wanneer er minder uitgaven waren gedaan als gevolg van een te laag activiteitenniveau.
Veel kritiek was er op de indemniteitsprocedure die de nieuwe wet kent bij begrotingsoverschrijdingen, en die in de plaats is gekomen van de mogelijkheid die de gemeenteraad vroeger had om de leden van het college hoofdelijk aansprakelijk te stellen. Wanneer de raad zo’n besluit niet zou willen nemen, zou de provincie dat moeten doen, en de vraag is wat dan de betekenis daarvan is. Volgens Van Milligen was dat allemaal theorie, en sprak dat in de praktijk niet aan. Ook Van der Schaaf was hier heel cynisch over. Zo’n procedure zou rechtmatig maken wat het eerst niet was.
Het feit dat de accountant wordt aangesteld door de raad en aan de raad rapporteert, roept de vraag op, of de accountant dan ook nog het college mag adviseren. Ellermeier vond dat direct gerelateerd aan de certificerende functie van de accountant deze ook een natuurlijke adviesfunctie dient te vervullen zowel ten behoeve van de Raad, het College als van het management. Daarbij past ook het uitbrengen van managementletters. De stelling dat de accountant zijn natuurlijke adviesfunctie ten behoeve van College en management niet meer zou kunnen uitvoeren, werd dan ook door de zaal met 41 tegen 14 verworpen, de gedachte dat er twee accountants zouden moeten komen, één benoemd door de raad en één door het college, zelfs met 42 tegen 1.
Van Milligen ging ook in op de relatie met de Rekenkamer. Terwijl de accountant gaat over de rechtmatigheid, zou het College zelf moeten rapporteren over de doelmatigheid, en de rekenkamer over doeltreffendheid. De laatste zou daarbij moeten samenwerken met de accountant, het college zou ook andere adviseurs moeten kunnen inhuren.
Terwijl accountants liever niet zelf belast willen zijn met de rechtmatigheidscontrole van individuele gemeenten, leggen ze wel een grote belangstelling aan de dag voor eenduidigheid van de verslagleggingsvoorschriften. Ook al erkent men de eigenheid van gemeenten, men wil toch zoveel mogelijk dat de verslaggeving op dezelfde wijze plaats vindt als bij het bedrijfsleven, en dus plaats vindt op basis van Boek II van het Burgerlijk Wetboek. De naam het dwaallicht Leo Verhoef RA, die doet alsof de comptabiliteitsvoorschriften geen afwijking daarvan toestaan, en op basis daarvan regelmatig in de pers opduikt met de mededeling dat alle gemeenten de zaak belazeren, werd toch met enig respect genoemd.
Haringa, die door mij in B & G van februari 2001 van boekhoudkundig fundamentalisme werd beschuldigd, omdat zijn voorstellen voor de aanpassing van de comptabiliteitsvoorschriften volgens mij in de praktijk de ondoorzichtigheid alleen maar zullen vergroten, zei boekhoud-ayatollah als een geuzennaam te beschouwen.
Uit de inleidingen van Wijntjes en Haringa bleek dat over de wijziging van de voorschriften vindt nog steeds gesteggel plaats. Het lijkt wel vast te staan dat begroting en rekening beide twee uitkomsten krijgen, een bedrijfmatige, om Verhoef een plezier te doen, en een beleidsmatige, waar het provinciaal toezicht naar kijkt. Dat betekent bij voorbeeld dat tekorten niet meer geactiveerd mogen worden.
Dat lijkt logisch, maar zou toch gemeenten die op een negatieve algemene reserve zijn uitgekomen wel eens in de problemen kunnen brengen. Die moeten nu afschrijven op die tekorten, zodat in de begroting en rekening een resultaat gepresenteerd wordt na afschrijving. Ook wanneer dat resultaat nul is, worden de oude tekorten ingelopen. Wanneer activering niet meer mag, is een positief resultaat nodig om de oude tekorten in te lopen. Materieel is dat hetzelfde, maar het beeld is heel anders. Hoezo bezuinigen, er is toch een overschot op de begroting?
Er blijken nog problemen te zijn rond het activeren van uitgaven die geen rechtstreeks economisch nut hebben, maar wel een maatschappelijk nut op langere termijn, zoals veel investeringen in infrastructuur. Hier blijken gemeenten heel verschillend mee om te springen, en dat is de accountant een gruwel.
Eerst was de oplossing om eenduidigheid te bereiken door activeren verplicht te stellen. Dan zouden na een jaar of vijftig alle gemeentelijke reserveposities vergelijkbaar zijn, en dat was toch een mooi doel om naar te streven. Maar het leek wel weer ver gaan om gemeenten te dwingen uitgaven te activeren die rechtstreeks bekostigd werden uit rijkssubsidies of uit grondopbrengsten, en ze te dwingen daarop af te schrijven.
Dus werd voor die gevallen een uitzondering gemaakt, maar daarmee werden gemeentelijke balansen direct al weer onvergelijkbaar. Voor de rijkdom van een gemeente maakt het niet uit of een rioolbuis uit de grondexploitatie of uit de algemene middelen is betaald, en dat zou bij de activa dus ook geen verschil mogen maken.
Een probleem was ook, dat gemeenten jaarlijks moesten gaan afschrijven op investeringen die ze uit eenmalige opbrengsten bekostigden, bij voorbeeld uit de verkoop van hun energiebedrijf. Om dat te vermijden werd een andere lijn gekozen: investeringen in infrastructuur mochten niet meer geactiveerd worden, behalve, naar ik aanneem, wanneer ze bekostigd werden door tolheffing.
Nu kwam echter de VNG in het geweer, omdat het de gemeenten ernstig zou belemmeren in hun mogelijkheden om investeringen te doen. Het laatste nieuws was dat volgens de nieuwe voorschriften investeringen in infrastructuur in principe niet geactiveerd zouden mogen worden, maar soms toch weer wel, maar dat ze dan wel zo snel mogelijk moesten worden afgeschreven. Dat zou zelfs resultaatafhankelijke afschrijvingen kunnen rechtvaardigen, waar accountants een broertje dood aan hebben. En het betekende in ieder geval dat de door accountants nagestreefde uniformiteit niet bereikt wordt. Haringa kon alleen nog maar zijn gehoor troosten met de mededeling dat men in andere landen net zo goed met dit probleem worstelt.
Toch vraag ik mij af, wat nu eigenlijk het probleem is. De vraag is wat het doel is van activeren: de bezittingen van gemeenten vergelijkbaar te maken, of het gemeenten mogelijk maken om bepaalde grote uitgaven over meerdere jaren te spreiden. Voor het beleid gaat het om dat laatste. Dan is het niet een kwestie van moeten, maar van mogen activeren. En dan is er niets tegen resultaatafhankelijke afschrijvingen, maar is dat een middel voor gemeenten om eenmalige meevallers te gebruiken om structureel ruimte te creëren.
Daarvoor geldt trouwens: de minister geeft het zijn eigen kinderen. In verband met het nieuwe beloningsmodel voor de politiekorpsen, schreef Minister de Vries op 3 september 2001 aan de Tweede Kamer (27400 VII Nr 69):
Hoewel het kenmerk van prestatiebeloning is, dat het voor de korpsen niet vooraf in te boeken structurele ontvangsten zijn, is het wel degelijk mogelijk om ook met deze incidentele gelden structurele verbeteringen binnen de korpsen te realiseren. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een vermindering van de schuldenlast of eenmalige investeringen (investeringen die in een jaar worden afgeschreven, dan wel investeringen die volgens planning met vreemd vermogen gefinancierd zouden worden).
Hier zien we De Vries zich conformeren aan de wijze waarop lagere overheden financieel beleid voeren. Het zou raar zijn wanneer zijn opvolger als regelgever dat nu juist onmogelijk zou maken. Of zou Pim dat zo gewild hebben?
Door daar zo tegenin te gaan, vervreemden accountants zich van de maatschappij. Ze maken zich geweldig druk over de boekhoudkundige vrijheid die gemeenten wordt toegestaan, en dreigen met hun geweten in de knoop te komen wanneer gemeenten keuzen zouden maken waar zij het niet mee eens zijn. Van der Schaaf had het erover dat de norm zelf onrechtmatig zou kunnen zijn.
Maar wanneer het erom gaat te voorkomen dat er gestolen wordt, dan zijn accountants veel terughoudender met hun rechtmatigheidsoordeel. Ik denk dat de beroepsgroep daarmee bezig is zich in snel tempo van de maatschappij te vervreemden. Wel de gemeentelijke besluitvorming verstoren met theoretische verhandelingen over de activerings- en afschrijvingsmethodiek, maar boeven opsporen: ho maar. Toch is dat laatste wat burgers, raadsleden, bestuurders en managers van accountants verwachten. Wanneer die verwachting niet bewaarheid wordt, zal men daar anderen voor moeten inhuren.
Het optreden van Van Milligen liet zien hoe anders een accountant tegen begroting en rekening gaat aankijken wanneer hij zelf gemeenteraadslid is. Misschien zouden accountantbureaus die voor gemeenten werken veel meer (ex-)-raadsleden onder hun medewerkers moeten hebben. Dan realiseren accountants zich beter wat de infromatiebehoeften van hun cliënten zijn. Anders zou het er voor de beroepsgroep op termijn wel eens donker kunnen uitzien.
In: B & G januari 2003