Verschenen in 'B&G' - 25-09-2002
Het Jaarrapport 2002 van de Raad voor de financiële verhoudingen bevat een uitvoerige beschouwing over het verschijnsel cofinanciering, waarbij het Rijk of de Europese Unie subsidies verstrekken onder voorwaarde dat de ontvangende partij, meestal een gemeente, financieel bijdraagt. In deze beschouwing worden terecht de nodige kritische kanttekeningen geplaatst bij dit verschijnsel, maar de conclusies hadden best wat steviger gekund.
In 1999 werd de stimuleringsregeling breedtesport van kracht. Deze regeling maakt het mogelijk voor gemeenten om tijdelijk de helft van de kosten van een project op dit terrein gesubsidieerd te krijgen door het ministerie van WVC. Dat kan gaan over recreatieve sport in verenigingsverband, maar ook over de aanleg van trapveldjes. Na afloop van de regeling moet de gemeente zelf de lasten overnemen.
Bestuurders zijn dol op dat soort regelingen. De staatssecretaris van VWS was zo in staat om met een eigen budget van € 13,8 miljoen per jaar te bewerkstellingen dat er voor het dubbele aan de breedtesport werd uitgegeven. Voor wethouders sport betekent het dat zij al even zeer in staat zijn hun budget voor breedtesport te verdubbelen.
Zo kan je als wethouder laten zien dat je wat doet voor de bevolking. Door jouw inspanning blijkt immers het ministerie van VWS bereid om een belangrijke subsidie aan de gemeente te geven. Graag stel je als wethouder dan ook de staatssecretaris in staat op het nieuw aangelegde veldje de eerste trap te geven, zodat wethouder en staatssecretaris samen trappend op de foto komen in het plaatselijk advertentieblad.
Intern geeft de regeling de wethouder een extra argument om geld te bepleiten voor de breedtesport: zo’n belangrijke subsidie mag je immers niet mislopen. Anders worden daar zeker vragen over gesteld in de gemeenteraad. Het is een kleine moeite om die even door een ambtenaar te laten formuleren ten behoeve van partijgenoot X, die toch al zo weinig in het nieuws komt.
Voor de ambtenaren betekent de regeling werk aan de winkel, en daarmee brood op de plank. Hoewel het gaat om minder dan één euro per inwoner per jaar, is wel een voorwaarde bij de stimuleringsregeling, dat jaarlijks tussentijds verslag wordt uitgebracht aan de minister van VWS over de voortgang van het project. Die rapportages moeten worden opgesteld, en iemand op het departement moet ze lezen. Die moet naar aanleiding daarvan nu en dan natuurlijk ook een kritische vraag stellen, en daar moet de gemeente dan weer antwoord op geven. Daarmee wordt al gauw voor een miljoen euro aan werk gecreëerd.
Bij zo veel belanghebbenden bij het instituut co-financiering, is het bijna een wonder, dat er ook nog vrij besteedbaar geld van het Rijk naar de gemeente gaat. Daar valt immers niet mee te scoren, zelfs niet voor de minister van Binnenlandse Zaken en de wethouder van financiën. Toch is het wel degelijk in het belang van de burger dat gemeenten zo vrij mogelijk zijn in de besteding van het geld dat zij ontvangen, en betekenen systemen van co-financiering in veel gevallen dat de burger de dupe wordt van de onzuivere afwegingen.
De gunstigste situatie is die, waarin de stimuleringsregeling geen effect heeft op de besteding van de gemeentelijke middelen, en dus niet stimuleert. Dan geeft het bedrag dat voor de breedtesport in de begroting staat, precies weer welk gewicht de gemeenteraad - of na invoering van de Comptabiliteitsvoorschriften 2004 het College van B. en W. - aan dit beleidsterrein hecht, en was men toch al van plan om de eigen inspanning tegen de tijd dat de regeling afloopt te verdubbelen.
De bedoeling van de regeling is echter juist, dat de gemeenten méér aan breedtesport gaat uitgeven dan de gemeenteraad eigenlijk zou willen. Dat betekent dan òf hogere belastingen, dus na afschaffing van de OZB op woningen hogere lasten voor het bedrijfsleven, òf minder andere uitgaven op een andere beleidsterrein dan in overeenstemming is met de gemeentelijke prioriteitstelling.
Eigenlijk is zo’n stimuleringsregeling dus alleen te rechtvaardigen wanneer er reden is aan te nemen dat de staatssecretaris van WVC beter inzicht heeft in de behoefte aan breedtesport in de gemeente dan de gemeenteraad, of wanneer met de breedtesport een belang gediend is dat dat van de gemeente duidelijk overstijgt. Het zou ook kunnen zijn, dat de beoefening van breedtesport als een fundamenteel recht beschouwd moet worden, waarbij de burger niet afhankelijk mag zijn van de luimen van het gemeentebestuur, maar de staatssecretaris gehouden is erop toe te zien dat dat recht voor elke Nederlander gegarandeerd is.
In dat laatste geval zou het echter meer voor de hand liggen, dat de breedtesport volledig middels een specifieke uitkering wordt bekostigd. Er is dan geen risico dat mensen in gemeenten die geen beroep doen op de regeling, bij voorbeeld omdat zij als art.-12 gemeente geen toestemming krijgen voor het eigen aandeel, van faciliteiten voor breedtesport verstoken blijven. Ik denk echter niet dat zo’n uitkering voldoet aan de wettelijke criteria voor specifieke uitkeringen. Daarom is men bij de stimuleringsregeling ook gevlucht in een tijdelijke uitkering, lopend tot 2014, want daarvoor staat de wet een uitzondering toe.
Er zijn goede redenen om zo’n specifieke uitkering niet toe te staan. Het is een onzinnige veronderstelling dat men in Den Haag beter kan beoordelen of er in Heerhugowaard behoefte is aan een trapveldje dan ter plaatse. In Leiden, dat nog een stuk dichter bij Den Haag ligt, heeft een wethouder met een hobby voor bootjes het een keer voor elkaar gekregen om subsidie te krijgen voor het beweegbaar maken van een brug die nooit open gaat, en waarvoor de gemeente zelf dus nooit een cent op tafel zou hebben gelegd. Je kunt zeggen dat een systeem van co-financiering ten minste dat soort blunders nog voorkomt, maar dan zeg je ook, dat het oordeel van de gemeente belangrijker is dan dat van het departement.
Zowel co-financiering als een reguliere specifieke uitkering brengen ook een hoop bureaucratie met zich mee, waardoor de kosten van de regeling bij rijk en gemeente samen veel hoger zijn dan wat er uiteindelijk voor het tot stand brengen van voorzieningen beschikbaar is. En het kan allerlei discussies oproepen wat onder de regeling valt. Ik heb de regeling voor de breedtesport er niet op nageslagen, maar ik kan mij discussies voorstellen of denksporten eronder vallen, en hoe dat zit met twirlen, of met ball room dancing.
Een andere vraag is altijd of je zo’n subsidie mag gebruiken om iets in stand te houden wat je anders zou afschaffen. Mag de stimuleringsregeling worden gebruikt om een zwembad open te houden dat anders gesloten zou worden. Of alleen maar om een nieuwe golfbaan aan te leggen, waarbij de gemeente dan het geld dat vrijkomt bij sluiten van het zwembad wel als eigen dekking mag opvoeren?
Het zijn allemaal argumenten om de voorkeur te geven aan financiering uit eigen belastingen of uit het gemeentefonds dan uit specifieke uitkeringen. De gemeente is dan beter in staat om eigen prioriteiten te realiseren, en de bureaucratiekosten zijn een stuk lager.
Dat geldt overigens niet voor alle co-financieringsregelingen. Er is ook een regeling voor energiebesparing. Maar daarbij is het de vraag waarom de keuze van projecten bepaald moet worden door het beleid van gemeenten. Energiebesparing is geen gemeentelijk belang, maar een nationaal belang. In feite is het zelfs een mondiaal belang, maar het is het rijk dat in het kader van internationale verdragen een taakstelling op zich neemt. Daarbij moet gewoon afgewogen worden welke projecten het meeste rendement opleveren, en moet die afweging niet verstoord worden door de vraag of ergens nu toevallig een wethouder zit die gemotiveerd is voor energiebesparing. Daarom zijn voor energiebesparing specifieke uitkeringen zeer wel op hun plaats, maar niet op basis van co-financiering.
Europa
Het verschijnsel cofinanciering heeft een grote omvang gekregen in de driehoeksverhouding tussen de Europese Unie, de lidstaten, en de lagere overheden binnen die lidstaten. Er is in Brussel een grote geldpomp geïnstalleerd, die vrij besteedbaar geld onttrekt aan de lidstaten, om die te storten in de verschillende Europese fondsen, waaruit lagere overheden dan weer geld kunnen krijgen voor geoormerkte projecten wanneer zij daar zelf geld bijleggen. Het Europees Sociaal Fonds heeft daarvan de grootste bekendheid gekregen, door de fraudes bij de Arbeidsvoorziening.
Het doel van die fondsen is tweeërlei. Aan de ene kant wil men zo de rijke landen mee laten betalen aan de ontwikkeling van de armere, om zo de welvaartsverschillen in Europa te verkleinen. Ierland heeft laten zien dat dat ook werkt. Het is een legitiem doel, hoewel een merkwaardige consequentie is dat daardoor relatief welvarende landen als Portugal en Spanje meer buitenlandse steun krijgen dan menig ontwikkelingsland.
Tegelijkertijd komen ook de rijke landen in Europa voor steun uit de fondsen in aanmerking. Daarvoor zijn twee argumenten. Fanatieke Europeanen zoals de gewezen Eurocommissarissen Andriessen en Van den Broek stellen dat op die manier ook de mensen in het welvarende deel van Europa enthousiast kunnen worden gemaakt voor de Europese integratie. Ze zien wat Europa kan betekenen voor de mensen wanneer het stadhuis van hun gemeente wordt opgeknapt met Europese steun.
Hier valt echter het nodige tegen in te brengen. Dergelijke subsidies zijn in strijd met het op Europees niveau onderschreven subsidiariteitsbeginsel, dat zegt dat een besluit genomen moet worden op het laagste niveau waar dat zonder bezwaren mogelijk is. En de mensen zijn minder dom dan Andriessen en Van den Broek denken. Die hebben heus wel door dat voor een land als Nederland de Europese subsidies een sigaar uit eigen doos zijn.
Er is echter nog een tweede reden waarom de Europese fondsen groeien en bloeien. Dat is dat in de moeizame onderhandelingen over de bijdragen van de verschillende fondsen het gemakkelijker is om tot overeenstemming te komen, wanneer men ook afspraken kan maken over de bestemming van het geld. Landen als Nederland gaan letten op het saldo, en zijn bereid een hogere bijdrage aan de fondsen te leveren, wanneer zij ook meer geld terugkrijgen. En dat geld kan dan weer gebruikt worden om opgelegde bezuinigingen te compenseren.
Men geeft dan echter vrij besteedbaar geld weg, om er geld voor in de plaats te krijgen waarvan de besteding vastligt, en onder de voorwaarde dat Nederland daar zelf dan ook nog eens geld bijlegt. Op deze manier heeft men zich bij de Arbeidsvoorziening in de nesten gewerkt. Daar werden grote bezuinigingen op de kerntaken opgelegd, maar kreeg men voor specifieke activiteiten toegang tot de Europese fondsen, waar men dan ook nog eigen geld moest bijleggen. Dat moest wel fout gaan.
Gemeentefonds
Met de Europese co-financieringsregelingen is heel wat meer geld gemoeid dan met de binnenlandse. In het rapport van de Rfv worden drie Europese regelingen genoemd waardoor er tot en met 2006 resp. € 126 miljoen, € 676 miljoen en € 1.659 miljoen voor doelen in Nederland beschikbaar is, terwijl met de meest royale van de genoemde binnenlandse regelingen, die voor energiebesparing, in een periode van vier jaar € 34 miljoen beschikbaar is.
Daarmee is ook de vraag opgekomen, of er bij de verdeling van het gemeentefonds geen rekening moet worden gehouden met de Europese fondsen. Het ministerie van BZK middels het PLAan Van Aanpak Transparantie in de financiële verhouding inzicht te krijgen hoeveel geld verschillende gemeenten uit de fondsen verwerven, maar de gemeenten die van die subsidies profiteren vrezen dat transparantie een doorzichtige truc is om hen op de algemeen uitkering te korten. Ook de Rfv gaat er in het genoemde rapport op in, of de Europese fondsen afbreuk doen aan de mogelijkheden voor gemeenten om bij een gelijke lastendruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau te creëren, het derde aspiratieniveau.
Daarbij loopt men echter volledig vast. Je kunt stellen, dat wie veel geld uit Europa krijgt, minder geld uit het gemeentefonds nodig heeft om hetzelfde voorzieningenniveau te realiseren, en dat er dus reden is de Europese uitkeringen als negatieve verdeelmaatstaf te hanteren. Een probleem is dan, of het moet gaan om de feitelijke uitkeringen, of om de potentie om uitkeringen te verwerven. In het eerste geval haalt men de stimulus weg om uitkeringen te verwerven, in het tweede straft men gemeenten die sterk hun eigen prioriteitsstelling hanteren.
Een andere invalshoek is, dat gemeenten juist gecompenseerd moeten worden om dat ze meer eigen geld nodig hebben als complement van de uitkeringen uit de Europese fondsen. Bij de eerste benadering wordt de verdeling van het gemeentefonds als maatgevend gezien, bij de tweede wordt geaccepteerd dat vanuit Europa de verdeling van middelen wordt gecorrigeerd, en ziet men het als de taak van de beheerders van het gemeentefonds ervoor te zorgen dat dat niet ten koste gaat van gemeentelijke uitgaven waarvoor Europa geen subsidie verstrekt.
In beide gevallen wordt eigenlijk het effect van co-financiering geneutraliseerd. Wanneer de uitkering uit de Europese fondsen als negatieve verdeelmaatstaf wordt gehanteerd, dwingt men de gemeenten om de voorziening af te wegen tegen de volledige kosten. Wel zal men dat niet voor 100 % moeten doen, omdat er dan geen gemeente meer zo gek is om de administratieve lasten op zich te nemen, en het risico dat er een Europese neuzelaar langs komt die bepaalt dat men uiteindelijk toch niet aan de voorwaarden voldoet. Het aantrekkelijk van deze optie, is dat het totale bedrag dat via het gemeentefonds wordt verdeeld, zo toeneemt.
In het tegengestelde geval, maakt men de Europese fondsen voor de gemeenten maximaal toegankelijk. Voor gemeenten die niet uit de fondsen mogen snoepen betekent het echter een verlaging van de uitkering. Er is dan geen partij die het nut van de voorziening tegen de volledige kosten afweegt. De met de Europese fondsen gerealiseerde voorzieningen worden irrelevant geacht voor het derde aspiratieniveau, of de Europese uitkeringen worden gezien als een noodzakelijke correctie op de verdeling van het gemeentefonds om het derde aspiratieniveau te bereiken. Het eerste valt vanuit BZK misschien nog te verdedigen, het tweede zeker niet.
Standpunt Rfv
De Rfv houdt beide manieren om bij de verdeling van het gemeentefonds rekening te houden met de Europese uitkeringen voor mogelijk, maar stelt zich daarbij wel heel begripvol op tegenover het verschijnsel van co-financiering. Er wordt een lange lijst met voor- en nadelen gegeven, maar daarbij wordt als eerste voordeel genoemd: "doordat alle betrokkenen slechts een deel van de kosten zelf betalen is het totstandbrengen van de voorzieningen voor elk der betrokkenen afzonderlijk relatief goedkoop."
Dat is een begrijpelijk standpunt voor een wethouder van Den Haag of van Groningen, maar een lid van Rfv zou dit toch niet als een voordeel maar als het cruciale nadeel moeten aanwijzen. Co-financiering leidt ertoe, dat alle partijen het volledige nut van de voorziening afwegen tegen een deel van de kosten, en daardoor worden verkeerde afwegingen gemaakt.
In plaats van zich het hoofd te breken over de gevolgen van de Europese uitkeringen voor het gemeentefonds, zou men veel krachtiger stelling moeten nemen tegen het verschijnsel co-financiering als zodanig. Het hanteren van de Europese uitkeringen als negatieve verdeelmaatstaf neutraliseert het verschijnsel wel, maar vraagt nieuwe informatiestromen, en brengt dus nieuwe bureaucratiekosten met zich mee.
Wanneer wel?
Het is echter niet zo, dat co-financiering altijd uit den boze is. In het rapport van de Rfv worden ook gevallen genoemd, waarin co-financiering gerechtvaardigd kan worden op basis van externe effecten. Een rijksweg ontleent zijn nationale betekenis aan zijn functie als schakel in het landelijke wegennet, maar heeft meestal ook een specifieke betekenis voor de regio. Als onderdeel van een ringweg kan een stuk rijksweg van belang zijn voor de stedelijke verkeersafwikkeling, en een nieuwe oprit kan van groot belang zijn voor de ontsluiting van een industrieterrein. Naarmate het stedelijk openbaar vervoer beter is, zullen ook meer mensen voor de trein in plaats van de auto kiezen.
In een dergelijk geval moet er juist niet gecompenseerd worden binnen het gemeentefonds, maar moeten de bedragen worden afgestemd op de verhouding waarin de nieuwe weg bijdraagt aan het gemeentelijke en het landelijke voorzieningenniveau, bij voorbeeld op basis van de verwachte herkomst en bestemming van de gebruikers. Wellicht zou het een mooie taak zijn voor de Rfv om daar criteria voor te ontwikkelen, al zullen bestuurders altijd proberen om die criteria op te rekken. Daarom zijn burgemeesters met goede contacten in Den Haag ook zo geliefd.
Vanuit deze invalshoek zou ook een Europees fonds gerechtvaardigd zijn dat bijdraagt aan restauratie en instandhouding van monumenten van Europees belang. Het voorkomen van het wegspoelen van Venetië, de instandhouding van de Franse kathedralen, en zelfs de herbouw van het paleis van de Hohenzollerns in Berlijn, daar wil ik best via mijn belastingaanslag aan mee betalen. Daar heb ik meer mee dan met een trapveldje in Heerhugowaard. Laat voor dat trapveldje toch die gemeente de volledige kosten dragen.
In: B & G september 2002