Bij besluitvorming over samenvoeging van gemeenten dienen ook de financiële aspecten punt van overweging te zijn. Daarbij is aan de ene kant van belang welke componenten van de uitkering uit het Gemeentefonds niet zonder meer kunnen worden opgeteld om de uitkering van de nieuwe gemeente te berekenen, en aan de andere kant of hier schaaleffecten in de kostenstructuur van gemeenten tegenover staan. Hoewel onder de nieuwe financiële verhoudingswet schaalvergroting als zodanig niet meer wordt gehonoreerd, zijn er wel aanwijzingen zijn dat dit een kostenfactor is.

Er bestaat een zekere consensus dat de kosten per gebruiker van een organisatie een U-vorm vertonen. Er zijn kosten die ook bij een zeer klein aantal gebruikers worden gemaakt, vaak aangeduid als de ‘nullast’. Bij een grotere organisatie kunnen deze kosten over een groter aantal gebruiker worden verdeeld, en nemen de kosten per gebruiker daarmee af. Neemt de organisatie verder in omvang toe, dan ontstaat een toename van het aantal hiërarchische lagen, en de behoefte aan allerlei specialistische functies om de organisatie beheersbaar te houden. Daardoor lopen de kosten per inwoner daarna weer op.

Reeds lang wordt hiermee rekening gehouden in de financiële verhouding tussen rijk en gemeenten. De eerste financiële-verhoudingswet die ons land gekend heeft, die van 1897, vergoedde de gemeenten een kwart van de salariskosten van burgemeester en secretaris, met een maximumbedrag van f 600, een gulden per inwoner, en f 0,25 extra voor elke inwoner boven 25.000. Daarnaast werd rekening gehouden met het aantal inwoners dat niet in staat was de gemeentelijke belastingen te betalen. In dit stelsel was zowel de vergoeding voor de nullast als een compensatie voor meerkosten van grote gemeenten herkenbaar.

Nu komen de meerkosten per inwoner van grote gemeenten zeker niet alleen voort uit schaaleffecten. Ten minste even belangrijk is dat grote gemeenten vaak een minder draagkrachtige bevolking hebben, en ook taken vervullen t.b.v. naburige kleinere gemeenten. In de loop van de twintigste eeuw is dit toegenomen, en daarom is bij de verschillende herzieningen van de financiële verhouding de differentiatie tussen grote en kleine gemeenten steeds versterkt, tot en met die van 1984.

Bij de herziening van 1997 is echter een andere weg ingeslagen. Geconstateerd werd dat de correlatie tussen grootte en sociale problematiek aan het afnemen was. Randgemeenten van de grote steden zonder centrumfunctie en met een beperkte sociale problematiek kunnen steden met centrumfunctie en sociale problematiek in inwonertal overtreffen. De vergelijking tussen Deventer (70 665 inw. per 1-1-98) en Amstelveen (77 725 inw) spreekt wat dat betreft boekdelen.

Bovendien leidde het stelsel waarbij sociale structuur en centrumfunctie indirect via het inwonertal werden gecompenseerd, ertoe dat bij een samenvoeging van gemeenten de nieuwe gemeente een aanzienlijk hoger bedrag zou ontvangen dan de oorspronkelijke gemeenten samen. Een fusie van Enschede en Hengelo had voor de nieuwe gemeente een jaarlijkse uitkering opgeleverd die f 45 miljoen hoger was dan die aan Enschede en Hengelo gezamenlijk, zonder dat de nieuwe gemeente in die mate met extra kosten zou worden geconfronteerd.

Dat was een belangrijke stimulans voor die fusie, maar het was ook een belangrijke stimulans voor de Raad voor de gemeentefinanciën om na te denken over een ander stelsel, want door de wijze van voeding van het Gemeentefonds ging deze f 45 miljoen ten koste van de overige gemeenten in Nederland. Dit heeft geleid tot de nieuwe financiële-verhoudingswet die per 1 januari 1997 is ingevoerd, en waarbij de verdeling nagenoeg reorganisatiebestendig is gemaakt. Daartoe is gekozen voor lineaire verdeelmaatstaven, dat wil zeggen verdeelmaatstaven waarbij elke component van de uitkering evenredig is aan het aantal relevante eenheden. Men kan dan de uitkering van de nieuwe gemeente berekenen door de uitkeringen van de oude gemeenten bij elkaar op te tellen.

Niet-lineaire verdeelmaatstaven

Wel zijn hierop een beperkt aantal uitzonderingen. Twee daarvan hebben rechtstreeks te maken met de schaalnadelen van kleine gemeenten. Ter compensatie van de nullast ontvangt elke gemeente (in basis) een bedrag van f 259.951,44.

Daarnaast wordt rekening gehouden met de schaal van de sociale diensten, op zo’n manier dat gemeenten voor elke volgende cliënt van de sociale dienst steeds een iets kleiner bedrag ontvangen, dat afloopt van (in basis) f 3458,66 voor de eerste cliënt naar f 2172,95 per cliënt voor gemeenten met zeer veel bijstandsgerechtigden, waarbij steeds wordt gerekend met het gemiddelde aantal cliënten in drie voorliggende jaren. Voor gemeenten met zeer veel bijstandcliënten is het systeem bij benadering equivalent met een nullast van f 450.000.

Het gevolg hiervan is, dat samenvoeging van twee gemeenten maakt dat de nieuwe gemeente eenmaal het vaste bedrag minder krijgt dan de twee oude gemeenten samen, en dat men als gevolg van de schaalfactor voor de sociale diensten een bedrag misloopt van maximaal f 450.000 bij samenvoeging van twee gemeenten met elk een groot aantal bijstandscliënten. Samenvoeging van twee gemeenten leidt daardoor tot een vermindering van de totale uitkering met een bedrag van tussen de 250.000 en 700.000 gulden (in basis).

In het geval van de voorgestelde samenvoeging van de drie gemeenten Enschede, Hengelo en Borne tot Twentestad is berekend dat de totale uitkering daalt met f 1,2 miljoen, dit in tegenstelling tot de stijging met f 45 miljoen die onder het oude verdeelstelsel werd voorzien.

Daarbij mogen de voorstanders van Twentestad blij zijn, dat de drie gemeenten niet aan de Waddenzee of aan het IJsselmeer liggen, vanwege de aftopping van de verdeelmaatstaf buitenwater boven 10.000 ha. Bij samenvoeging van twee gemeenten met elk meer dan 10.000 ha buitenwater valt hierdoor een uitkeringscomponent van f 504.400 weg (in basis). Zou men het voormalige eiland Urk indelen bij de gemeente Noordoostpolder, waarvoor de argumenten minstens zo sterk zijn als voor de vorming van Twentestad, dan ontvangt de nieuwe gemeente voor deze maatstaf een bedrag van f 494.413 in basis minder dan de twee gemeenten nu gezamenlijk ontvangen.

Maar er zijn ook verdeelmaatstaven waarbij samenvoeging van gemeenten extra geld kan opleveren. Dat geldt echter niet voor Twentestad. Gemeenten met een slechte bodemstructuur krijgen een bedrag per inwoner dat varieert met het aantal inwoners. Voor gemeenten beneden 5000 inwoners ligt het bedrag per inwoner lager, voor gemeenten met meer dan 400.000 inwoners hoger dan voor de overige gemeenten. Samenvoeging van twee gemeenten beneden 5000 inwoners en een zeer slechte bodem, kan zo maximaal f 147.000 opleveren (in basis). Annexatie van een grotere gemeente door een gemeente boven 400.000 inwoners levert maximaal f 14,73 voor elke inwoner van de geannexeerde gemeente.

Dan dient wel vast te staan dat beide betrokken gemeenten een zeer slechte bodemstructuur hebben, en mag hermeting van het percentage slechte bodem in de nieuwe gemeente niet tot onaangename verrassingen leiden. In het tweede geval is bovendien de vraag of dit niet zal leiden tot aanpassing van het vaste bedrag dat voor gemeenten boven 400.000 inwoners geldt.

Samenvoeging van gemeenten kan ook maken dat de nieuwe gemeente meer geld ontvangt dan de oude gemeenten tezamen op basis van de z.g. klantenpotentiëlen. Dit is een vernuftige maat voor de centrumfunctie van gemeenten, die is geïntroduceerd met de wet van 1997. Klantenpotentiëlen worden in eerste instantie niet per gemeente berekend, maar per kern. Kernen bestaan uit aangesloten rastervierkanten van 0,5 bij 0,5 km in één gemeente met meer dan 25 adressen. De inwoners van elke kern worden als klant toegerekend aan de eigen kern en aan naburige kernen, op zo’n manier dat een grote kern meer klanten heeft in een kleine kern dan omgekeerd, en het verschil groter wordt naarmate de kernen dichter bij elkaar liggen. Onderscheid wordt gemaakt tussen het lokaal klantenpotentieel en het regionaal klantenpotentieel, waarvoor verschillende rekenregels gelden.

In principe tellen de klantenpotentiëlen van de kernen bij elkaar op, zodat ook deze twee maatstaven reorganisatiebestendig zijn. Dat verandert echter, wanneer twee kernen in de oude gemeenten aan elkaar grenzen, zodat zij binnen de nieuwe gemeente één kern vormen. Dan ‘trekt’ de nieuwe kern harder aan de inwoners uit de omgeving van de twee oude kernen dan in de oude situatie, en zijn de klantenpotentiëlen van de nieuwe gemeente hoger dan van de oude samen. Dat levert dus ook een hogere uitkering op. Het effect hiervan hangt sterk af van de plaatselijke situatie, en vraagt een ingewikkelde berekening.

De definitie van de twee klantenpotentiëlen is zodanig, dat de totalen voor Nederland gelijk zijn aan het aantal inwoners. Dit betekent dat de hogere klantenpotentiëlen als gevolg van de samenvoeging ten koste gaan van de klantenpotentiëlen van de naburige gemeenten, en dat hetzelfde geldt voor de extra inkomsten uit het Gemeentefonds die op deze manier verkregen worden.

Bij de vorming van Twentestad gaat dit niet op, omdat de kernen van de drie betrokken gemeenten niet aan elkaar grenzen. Een dergelijke samenvoeging is dus financieel minder gunstig dan van gemeenten met aaneengesloten kernen. Van belang is daarbij ook het perspectief dat men heeft op de stedenbouwkundige ontwikkeling in de nieuwe gemeente. Wanneer het plan is dat in het gebied tussen de bestaande kernen een nieuw centrum wordt gebouwd, zodat de gemeente als één stad gaat functioneren, is een samenvoeging in financieel opzicht aantrekkelijker dan wanneer het juist de bedoeling is dat de kernen hun eigen karakter houden en het tussenliggende gebied als groenzone blijft functioneren. Dit is de bedoeling in Twentestad, ondanks de naam.

Men kan zich afvragen of ook de uitzonderingspositie van de Waddengemeenten en van de vier grote steden een inbreuk inhoudt op het stelsel van lineaire verdeelmaatstaven. Formeel is dat zo. De vaste bedragen en de extra bedragen per inwoner zijn in de regeling gerelateerd aan de gemeenten, en niet aan de eilanden of aan de centra van de grote steden. Dit betekent dat in het academische geval van indeling van een of meer Waddeneilanden bij een gemeente op het vasteland, niet zonder meer vaststaat dat die gemeente ook de extra bedragen ontvangt die thans door de betreffende eilandgemeenten worden ontvangen, maar dat een beslissing moet worden genomen wat te doen met de betreffende verdeelmaatstaven.

Bij de vaste bedragen voor de vier grote steden is er geen probleem zolang herindelingregelingen de betreffende gemeenten in stand laten. Dan hebben zij ook na grenswijziging recht op de betreffende vaste bedragen. Worden die gemeenten opgesplitst, zoals ooit voor Amsterdam en Rotterdam de bedoeling was, dan dient een geheel nieuwe regeling te worden getroffen.

Schaaleffecten in de uitgaven: de nullast

De vraag is nu, in hoeverre de niet-lineaire componenten in het verdeelstelsel corresponderen met schaaleffecten in de uitgaven, en ook of al deze schaaleffecten in het verdeelstelsel zijn opgenomen. Dat lijkt redelijk het geval voor de schaalfactor voor de sociale diensten, die rechtstreeks voortvloeit uit het onderzoek dat Cebeon/VB heeft gedaan naar de kostenstructuur van sociale diensten in het kader van de nieuwe verdeling van het Gemeentefonds.

De hoogte van het vaste bedrag kan getoetst worden aan een aantal ijkpuntonderzoeken die verricht zijn t.b.v. de huidige verdeling van het Gemeentefonds, en aan een aantal ijkpunten die voortvloeien uit de behoefte om het tot nu toe niet geijkte deel van het Gemeentefonds (het ‘verzamelcluster’) alsnog te ijken. Bij de ijking die geresulteerd heeft in de thans geldende verdeling van het Gemeentefonds, werd bij twee clusters een vast bedrag gevonden, te weten f 35.000 voor algemene kosten van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stadsvernieuwing, en f 150.000 voor algemene kosten van het bestuursapparaat.

Bij de nieuwe ijkpunten werd een vast bedrag van f 60.000 gevonden voor het cluster bevolkingszaken en van f 50.000 voor het cluster fysiek milieu. Daarnaast werden voor de ijkpunten bestuursorganen en voor het ijkpunt orde en veiligheid formules gepresenteerd met een gecompliceerd niet-lineair gedrag.

Voor het ijkpunt bestuursorganen werd aangesloten bij de vergoedingsregeling voor raadsleden en bestuurders en bij de uitgaven per wethoudersklasse. Het lijkt onwaarschijnlijk dat deze structuur ook voor het verdeelstelsel gehanteerd zal gaan worden. Het gemiddelde bedrag per inwoner voor de verschillende wethoudersklassen neemt af met het aantal inwoners. Wanneer men de bedragen probeert te benaderen met een vast bedrag en een bedrag per inwoner, komt men uit in de buurt van f 150.000 als vast bedrag en f 38 per inwoner.

Ingewikkeld is ook de formule voor het cluster orde en veiligheid. Hier treft men aan de ene kant een nullast aan van f 20.000, aan de andere kant een gecompliceerde ‘beroepsingroeifactor’ voor de brandweer, die afhangt van het aantal woonruimten. Wanneer men de niet-lineaire componenten probeert te benaderen door een vast bedrag en een bedrag per woonruimte, komt men in de buurt van f 12.000 als vast bedrag en f 16 per woonruimte.

Bij het berekenen van de totale nullast in de uitgaven moet men rekening houden met het feit dat de ‘oude’ ijkpunten zijn gebaseerd op begrotingen voor 1992, de nieuwe op die voor 1997. Rekening houdend met een stijging van het prijsindexcijfer van 1992 op 1997 van 11,6 %, komt men voor 1997 uit op een nullast van f 478.000. In 1997 bedroeg het vaste bedrag (incl. uitkeringsfactor van 1,125 volgens meicirculaire 1998) f 292.000. Dit blijft ver achter bij de nullast, ook wanneer men rekening houdt met het gegeven dat bij de verdeling van het Gemeentefonds ervan is uitgegaan dat gemeenten zo’n 5 % van hun uitgaven kunnen betalen uit andere inkomsten dan de uitkeringen van het Rijk en de OZB, de zogenaamde overige eigen middelen.

Dat voor zeer kleine gemeenten de middelen uit het gemeentefonds achter blijven bij de kosten, kan ook aannemelijk worden gemaakt aan de hand van de opbrengst van de OZB, die in 1999 voor gemeenten beneden 5.000 inwoners f 42 per inwoner meer bedraagt dan voor gemeenten tussen 10.000 en 20.000 inwoners (zie Tabel).

Functies gemeentebegroting met relevantie voor schaaleffecten
Bedragen per inwoner
	Functies
Inwonergroepen	001	002	001 +	920	920	920
	Bestuurs-	Bestuurs-	002	Belastingen	Onderdeel	Belastingen
	organen	ondersteuning			OZB
	Saldo	Saldo	Saldo	Saldo	Baten	Lasten
< 5000	-126	-171	-297	343	277	60
5000 - 10000	-89	-94	-183	238	257	47
10000 - 20000	-75	-70	-145	230	244	44
20000 - 50000	-65	-79	-144	245	270	45
50000 - 100000	-54	-108	-162	300	338	57
100000 - 150000	-55	-130	-185	404	430	60
150000 - 250000	-38	-145	-183	368	433	67
> 250000	-35	-244	-279	480	440	80
Bron:CBS, Statistiek gemeentebegrotingen 1999.

Voor zeer kleine gemeenten is dit zowel goed nieuws als slecht nieuws. Het goede nieuws is dat wanneer de ontwikkelde ijkpunten langs de boven aangegeven lijnen gehonoreerd gaan worden in de verdeling van het Gemeentefonds, zij er financieel op vooruit gaan. Het vaste bedrag zou moeten stijgen met f 186.000 om de meerkosten van kleine gemeenten volledig te compenseren.

Het slechte nieuws is, dat wanneer een dergelijke herziening van het verdeelstelsel tot stand zou zijn gekomen, en de meerkosten van kleine gemeenten niet meer gedeeltelijk door de inwoners zelf worden gedragen, het belang voor het collectief van de gemeenten om te komen tot samenvoeging van kleine gemeenten groter wordt.

Degenen die dergelijke samenvoegingen toch al bepleiten, maar niet om financiële redenen, zullen daarbij echter hun wenkbrauwen fronsen. Leidt bij het huidige verdeelstelsel samenvoeging van gemeenten nog tot een korting op de uitkering uit het Gemeentefonds die lager is dan de mogelijke besparing als gevolg van de samenvoeging, bij een volledig kostengeoriënteerd stelsel is dat niet langer het geval. Terwijl het belang dat het collectief van de gemeenten heeft bij samenvoeging van kleine gemeenten dan toeneemt, vervalt de incentive voor de gemeenten zelf om die samenvoeging te bevorderen.

Intussen gaan er ook stemmen op, met name vanuit de Tweede-Kamerfractie van de Partij van de Arbeid, om gemeenten die uit fusies zijn ontstaan meer financiële mogelijkheden te bieden om tot binnengemeentelijke decentralisatie te komen. Betekent dit een nieuwe specifieke uitkering, die betaald wordt door een uitname uit het Gemeentefonds van het voordeel dat het collectief van de gemeenten van de samenvoeging heeft, dan vervalt dit voordeel zonder dat de financiële incentive voor gemeenten tot samenvoeging toeneemt.



Andere niet-lineaire componenten

Bij de overige niet-lineaire componenten in de verdeling van het gemeentefonds zijn er weinig aanwijzingen dat deze overeenkomen met een niet-lineair