Mede-auteur: Henk Klaassen

Sinds vijftien jaar zien we in de hele westerse wereld een opmars van New Public Management. In Nederland heeft dat onder andere zijn weerslag gekregen in het gebruik van productbegrotingen. Die zouden moeten dienen als allocatie-instrument, als middel om de organisatie aan te sturen, en als afrekeninstrument. Onderzoek bij negen grotere gemeenten leert echter, dat de meeste gemeenten inderdaad dit ambitieniveau hebben, maar dat in feite de in de begrotingen opgenomen prestatiegegevens alleen een illustratieve functie hebben.

In Amerika heet het New Public Management, in Duitsland das Neue Steuerungsmodell, en in Nederland BBI of het Tilburgse Model. Het zijn allemaal verschijningsvormen van een brede beweging binnen de Westerse overheden, waarbij politici en ambtenaren zich laten inspireren door het voorbeeld van het bedrijfsleven. Voorzover overheden er al niet goed aan doen om taken geheel aan het bedrijfsleven over te laten, dienen ze in deze opvatting zelf op een meer bedrijfsmatige manier te werk te gaan. Vandaar kerntakendiscussies, privatisering, maar ook interne verzelfstandiging.

Interne verzelfstandiging houdt in dat gemeentelijke diensten geleid worden door managers die dezelfde vrijheid hebben als managers in het bedrijfsleven. Daartoe is nodig dat het politieke bestuur bepaalt wat de dienst moet doen, welke producten de dienst moet leveren, terwijl de managers bepalen hoe dat gebeurt, met inzet van welke bedrijfsmiddelen, analoog aan externe uitbesteding. Hierop slaat de bekende metafoor van Osborne en Gaebler, dat de overheid niet moet roeien maar sturen.

Het betekent een andere manier van begroten. Niet langer heeft de autorisatie betrekking op de input, op de bedragen die mogen worden besteed voor bepaalde overheidstaken en de middelen waarmee die gerealiseerd gaan worden, maar het gaat om de output, om de producten die door de organisatie geleverd worden en de prijs die daarvoor vanuit de collectieve middelen betaald wordt. Zo ontstaat een productbegroting, door Van Helden aangeduid als de spits van het BBI proces, in een recente discussienotitie van PricewaterhouseCoopers als het kloppend hart van de planning en control cyclus.

Er vindt op die manier een scheiding plaats tussen allocatie en bedrijfsvoering. Het eigen karakter van de overheid als inkomensbestedende organisatie komt tot uitdrukking in de politieke besluitvorming over de te leveren productie, maar de diensten functioneren als bedrijven die producten leveren op bestelling van de klant, en gedragen zich dus als inkomensvormende organisaties. Of zoals Mol het onlangs uitdrukte, binnen het inkomensbeheer, dat gericht is op de besteding van collectieve middelen aan collectieve taken, zien we een verzelfstandiging van het vermogensbeheer, dat erop gericht is met bepaalde middelen een optimaal financieel resultaat te bereiken.

Eigen aan bedrijfsmatig werken is dat de dienst wordt beloond voor de feitelijk geleverde prestatie. Blijkt de dienst de afgesproken prestatie te kunnen leveren met inzet van minder middelen dan voorzien, dan is er sprake van winst, die kan worden toegevoegd aan de dienstreserve. Blijft de prestatie daarentegen achter bij wat was afgesproken, dan wordt er ook minder betaald, en zal dat ten koste van de dienstreserve gaan. Dat heet afrekenen.

Op die manier komen alle aspecten van New Public Management samen:

• sturen op output, waarbij het politiek bestuur bepaalt wat en hoeveel er geproduceerd moet worden;
• een productbegroting, waarin per product wordt aangegeven hoeveel geld daarvoor beschikbaar is;
• kengetallen in de vorm van prijzen per product, die uit de productbegroting berekend kunnen worden, voorzover ze al niet in de productbegroting zijn opgenomen;
• het concernmodel, met een duidelijke scheiding van verantwoordelijkheden tussen gemeentebestuur en management van de diensten;
• interne verzelfstandiging of zelfbeheer; als consequentie van het concernmodel;
• integraal management, dat managers de keuze geeft welke productiemiddelen worden ingezet ter wille van een zo groot mogelijke efficiency;
• bedrijfsmatig werken, mogelijk gemaakt door interne verzelfstandiging en integraal management;
• afrekenen tussen concern en diensten op basis van geleverde prestaties.

Het onderzoek



Ons onderzoek richtte zich op het gebruik van kengetallen binnen deze context, en met name van kengetallen in de zin van prijs per product, daarmee aansluitend bij een eerdere publicatie van de Erasmus Universiteit over het gebruik van kengetallen bij gemeenten. Wij stelden onszelf vragen als hoe gemeenten omgaan met toerekeningsproblemen bij het vergelijken van kengetallen, en op welke manier ze gebruikt worden bij de bevordering van de doelmatigheid.

Om het onderzoek beheersbaar te houden richtten wij ons op één grootteklasse van gemeenten, die tussen 80.000 en 200.000 inwoners. Dergelijke gemeenten hebben voldoende draagvlak voor verschillende diensten met integraal management. De vier grootste gemeenten zijn buiten beschouwing gebleven, omdat die heel andere organisatiepatronen kennen. De toepassing van moderne sturingsinstrumenten bij kleinere gemeenten was ook al door anderen onderzocht.

Bij de selectie van de onderzochte gemeenten hebben we ons in de eerste plaats gericht op die gemeenten die in het verleden een zekere reputatie hebben opgebouwd op het terrein van New Public Management: Delft, Tilburg en Groningen. Hilversum vroeg recent aandacht voor de eigen prestaties op dit gebied. Daarnaast is min of meer at random gekozen voor Amersfoort, Arnhem, Breda, Dordrecht en Haarlem.

Van deze gemeenten zijn begrotings- en rekeningsstukken opgevraagd. Op basis van de daarin aangetroffen informatie over kengetallen is per gemeente een gespreksnotitie opgesteld met de belangrijkste conclusies en potentiële verklaringen voor de geconstateerde ontwikkelingen. Daarna heeft met vertegenwoordigers van elke gemeente een gesprek plaatsgevonden. Onze conclusies uit dat gesprek zijn vervolgens om commentaar voorgelegd aan onze gesprekspartners.

Uit de begrotings- en rekeningstukken van de onderzochte gemeenten bleek dat geen van de gemeenten beschikt over een productbegroting in de hiervoor beschreven zin. In al deze gemeenten spreekt men wel van een productbegroting, maar nergens wordt consequent per product aangegeven welk bedrag beschikbaar is, zodat een prijs per product kan worden berekend.

Daarmee is het in het algemeen niet mogelijk om de ontwikkeling van die prijs in de tijd binnen één gemeente na te gaan, en daarmee het optreden van doelmatigheidswinst te constateren, en is het al helemaal niet mogelijk om die prijs bij verschillende gemeenten te vergelijken. In de meeste gevallen kwamen de gemeenten helemaal niet toe aan de problemen waar wij ons in ons onderzoek op wilden richten.

Opmerkelijk was dat in de onderzochte gemeenten de meeste dienstbegrotingen niet het karakter van een bedrijfsbegroting hebben, waarbij aan de batenkant vergoedingen van de kant van het concern voor de geleverde producten zijn opgenomen. In plaats daarvan ziet men doorgaans dat dienstbegrotingen een groot tekort vertonen, dat wordt aangezuiverd vanuit het concern. Dat is strijdig met de gedachte dat gemeentelijke diensten bedrijfsmatig moeten werken. Nergens wordt ook consequent afgerekend op basis van geleverde prestaties.

De producten spelen ook geen rol bij de allocatie. Ook bij een gemeente als Hilversum, die er uitspringt door het opnemen van zeer veel kengetallen in de begroting, is de meerjarenbegroting niettemin gebaseerd op extrapolaties per economische categorie. In Groningen constateert men in de begroting voor 1999 dat de bezuinigingsronde, het doelmatigheidsonderzoek en het opstellen van een financieel beleidskader ten koste zijn gegaan van de beoogde kwaliteitsverbetering van de productbegroting. Hier komt wel heel schrijnend tot uitdrukking dat de productbegroting niet fungeert als allocatie-instrument, maar een soort voorgeschreven ritueel is. De productbegroting is niet dienstbaar aan de allocatie is, maar concurreert ermee.

De prestatiegegevens in de onderzochte productbegrotingen hebben alleen een illustratief karakter. Het zijn de ballen in de kerstboom, terwijl de stam wordt gevormd door incrementele besluitvorming op basis van economische categorieën.



Bevindingen van anderen



Wellicht waren onze verwachtingen ook te hoog gespannen. Van Helden kon in zijn onderzoek naar het BBI proces bij kleinere gemeenten alleen maar tot de conclusie komen dat zes van de acht door hem onderzochte gemeenten een productbegroting hebben, doordat hij de productbegroting definieert als een begroting ‘waarin per beleidsterrein prestatie-indicatoren worden aangegeven’ (p. 20), terwijl hij elders sprak over een begroting ‘die gebaseerd is op prestatiegegevens’. Dat laatste is wel even iets anders.

Er zijn veel beschrijvingen van het gebruik van productbegrotingen waaruit blijkt dat het in de praktijk een moeizaam proces is. Vooral het zodanig omschrijven van producten, dat deze in de praktijk meetbaar en relevant zijn, blijkt niet mee te allen. In de praktijk komt men ook zeer aanvechtbare producten tegen. Zo stuitte men in de begroting van Heerenveen van 1991, die een belangrijke voorbeeldfunctie heeft gehad, reeds bij functie 001 bij de output op 3 weduwen van voormalige wethouders. Bij ons onderzoek vonden we bij de gemeente Delft het aantal leden van de drankbestrijdingsorganisatie als prestatie-eenheid. Breda boekt uitkeringen aan voormalige ambtenaren onder ‘overige producten’, terwijl dit uitgaven zijn waar juist geen product tegenover staat.

Vaak beschouwt men dit als aanloopproblemen. De meeste van de door ons onderzochte gemeenten gaven ook aan nog steeds te geloven in een begroting waar alle uitgaven op een zinvolle wijze aan producten worden toegerekend.

De homogeniteit van de productie



Men komt in de literatuur ook de opvatting tegen dat het model van sturing op output, waarbij het bestuur eenduidig zijn wensen kenbaar maakt middels de vaststelling van het aantal te leveren producten, slechts beperkt toepasbaar is. Mol wijst erop dat het voor outputsturing nodig is dat de productie homogeen is en de output identificeerbaar. Dat geldt voor activiteiten als de uitgifte van paspoorten en het inzamelen van huisvuil.

Maar het geldt niet voor het schrijven van beleidsnota’s, het ontwikkelen van een nieuw stadshart, of het voeren van een werkgelegenheidsbeleid. Daarbij kan men niet eenduidig in een aantal te leveren producten uitdrukken wat men van de organisatie verwacht. Daarmee vervaagt bij dergelijke activiteiten het onderscheid tussen allocatie en bedrijfsvoering, waar de productbegroting op gebaseerd is. Bij dit type activiteiten moeten voortdurend keuzes met een allocatief karakter worden gemaakt. Dit vereist voortdurend overleg met de politieke opdrachtgever. Puts spreekt in dit verband van de noodzaak van een tweede overlegcircuit, naast de informatie-uitwisseling die ten grondslag ligt aan de begroting.

Hiemstra wijst erop dat juist de bestuurlijk interessante activiteiten zich slecht in termen van een productbegroting laten vatten. Dit kan ook verklaren dat wethouders zich bij de beoordeling van ambtenaren nauwelijks laten leiden door de vraag of zij de in de productbegroting omschreven prestaties hebben geleverd en binnen de begroting zijn gebleven, maar veel meer of ze de wethouder tijdig informeren, of de manager de organisatie goed beheerst en een goede werksfeer weet te creëren, en of kwalitatief omschreven doelen worden gerealiseerd.

Hiermee houdt verband dat het BBI proces geen warme gevoelens oproept bij politici, zoals Van Helden constateert. Politici ervaren de productbegroting niet als het instrument om tot financiële keuzes te komen en om de organisatie aan te sturen dat het in theorie zou moeten zijn. Bij de afronding van het BBI proces constateerde een van de initiatiefnemers reeds, dat de discipline dreigde te verslappen. In Amsterdam werden kwaliteitscontracten door de wethouder louw ontvangen, tot onvrede van de ambtenaren. Deze kwaliteitscontracten zijn overigens inmiddels alweer ter ziele.

Oud-wethouder Dijkstra van Tilburg ervoer meerdere malen dat de ‘financiële dogma’s’ van het Tilburgse model zich tegen hem keerden. Zouridis en Tops hebben het in dit verband over ‘disciplinering van de politiek’. Daarvan is zeker sprake wanneer theorieën over sturen op afstand worden gehanteerd ten aanzien van activiteiten die zich niet eenduidig in prestatie-afspraken laten vastleggen.

Andere bezwaren



Maar ook wanneer de productie wel homogeen is, en dus eenduidig in de productbegroting kan worden vastgelegd, is de productbegroting vaak toch geen goed sturingsinstrument. In de eerste plaats wordt bij outputsturing de fictie gehanteerd dat het bestuur bepaalt hoeveel eenheden worden geproduceerd. Dat gaat maar in enkele gevallen op. In het geval van kinderopvang bij voorbeeld, kan bij de begroting het aantal kindplaatsen worden vastgesteld, omdat dat geen open-eindregeling is.

In andere gevallen zijn het echter de burgers die bepalen hoeveel er geproduceerd moet worden, of het nu gaat om de hoeveelheid huisvuil, het aantal paspoorten, het aantal beschikkingen van de sociale dienst of het aantal leerlingen in het onderwijs. We verwachten van gemeentelijke diensten dat zij in staat zijn binnen bepaalde grenzen dergelijke fluctuaties op te vangen.

In de literatuur wordt wel geklaagd, dat wethouders meer zijn geïnteresseerd in die ene vuilniszak die blijft staan dan in het totale tonnage dat wordt opgehaald, maar daar hebben wethouders natuurlijk ook groot gelijk in. Stel dat de directeur van de reinigingsdienst begin december zou constateren dat het in de productbegroting voorziene tonnage gehaald is, en om die reden zijn personeel meedeelt dat de klus geklaard is, en dat men tot het volgend jaar niet meer op het werk hoeft te verschijnen. Zo iemand zal dan toch wanneer hij terugkomt van zijn voortijdige wintersportvakantie een interim-manager achter zijn bureau aantreffen.

Om in staat te zijn juist fluctuaties in de gevraagde productie op te vangen, moeten diensten een zekere scharrelruimte hebben. Ze moeten in staat zijn om een hogere vraag naar het ene product te compenseren door van het andere dan maar wat minder te produceren, om binnen hun totale budget te blijven. Dat kan wanneer dienstdirecteuren de vrijheid hebben die het BBI model ze toestaat, maar ze moeten dan juist niet gehinderd worden door gedetailleerde besluiten over het te produceren aantal eenheden.

Er is dan geen sprake van outputsturing, maar van saldosturing. Saldosturing kan ook aanzienlijk bijdragen aan de financiële beheersbaarheid. Juist bij de permanente bezuinigingen die in de jaren tachtig werden opgelegd kon dat goed werken: achter de façade van outputsturing en productbegroting kregen directeuren de vrijheid om zelf prioriteiten en posterioriteiten te stellen om zo die bezuinigingen te kunnen halen. Maar daarbij past dan geen afrekenen op resultaat, en dat gebeurt dan ook nergens systematisch.

Allocatieproblemen



Maar ook wanneer er alleen homogene producten zouden zijn en bij geen enkel daarvan sprake zou zijn van een open-eindregeling, dan nog ontstaan er problemen. In de eerste plaats gaat het daarbij om een zeer groot aantal producten, zodat leden van een gemeenteraad dat nooit allemaal kunnen overzien, en evenzeer afhankelijk blijven van de voorstellen van het college als bij de ouderwetse input begroting. Die laatste bood nog eerder de mogelijkheid om op een ondergeschikt punt, zoals een subsidie aan een niet te grote instelling, een correctie te plegen.

Maar wanneer de raad toch op basis van de productbegroting amendementen wil vaststellen, dan loopt men vast op het gegeven dat in een productbegroting wordt gewerkt met integrale kosten van producten, terwijl bij reallocaties de marginale kosten van belang zijn. Juist omdat men bij een productbegroting kosten zo veel mogelijk probeert toe te rekenen aan de eindproducten, kunnen die verschillen aanzienlijk zijn.

Verder kan de prijs per eenheid bij interne verzelfstandiging niet op de markt worden vastgesteld, zoals bij aanbesteding. Het systeem van interne verzelfstandiging is er dan op gericht de dienst aan te zetten tot efficiënt werken, door toe te staan dat gemaakte winst door de organisatie zelf bestemd wordt. Tegelijkertijd zal men dan het volgend jaar een lagere prijs per eenheid vaststellen. Lukt het de dienst dan weer om winst te maken, dan wordt de prijs een volgend jaar nog lager. Dit gaat door tot de dienst zichzelf volkomen vastgedraaid heeft, en uiteindelijk gestraft wordt voor goed gedrag.

En daarbovenop is er dan nog het probleem, dat dienstresultaten en dienstreserves juridisch eigendom blijven de gemeente, zodat het altijd mogelijk is dat de wethouder er een andere bestemming aan zal willen geven, die meer overeenkomt met de veronderstelde preferenties bij de kiezers.

Al met al moet men constateren dat het niet verwonderlijk is, dat we nergens een echt systeem van outputsturing met behulp van een productbegroting hebben aangetroffen. Toch waren onze gesprekspartners over het algemeen van mening dat men daar wel naar moet streven. Alleen in Tilburg werd heel duidelijk verschil gemaakt tussen verschillende soorten activiteiten die zich op een verschillende wijze laten aansturen, en had men daar de organisatie ook aan aangepast.

Vergelijkbare ontwikkelingen



Onder invloed van het Grote-Stedenbeleid zien we een verschuiving in de aandacht van producten naar maatschappelijke effecten, met name bij niet-homogene en/of eenmalige activiteiten. Daarmee richt men zich in ieder geval op datgene waar het in de politiek om te doen moet zijn. Ook hier vindt men weer vele beren op zijn weg.

In de eerste plaats treft men soms zeer dubieuze omschrijvingen aan van maatschappelijke doelstellingen. Zo omschrijft Hilversum als doel van het gemeentelijk onderwijsbeleid het zorgdragen dat kinderen onderwijs kunnen genieten, niet dat die kinderen een bepaald kennisniveau bereiken. Maar de vraag is of er iets in Hilversum anders zou lopen, wanneer men dat tweede wel als doel gekozen had. Daarmee rijst twijfel aan het nut van dergelijke algemene doelstellingen, waaruit dan activiteiten en producten worden afgeleid.

Bij gekwantificeerde maatschappelijke doelstellingen valt vaak het willekeurige karakter op. In Tilburg wil men dat het aantal bezoekers bij de podiumkunsten in vier jaar met 20 % stijgt, en het aantal sportbeoefenaren met 10 %. Waarom niet omgekeerd is onduidelijk, terwijl men wel meer geld aan sport besteedt en niet aan podiumkunsten. Het aantal slachtoffers van vernielingen aan de auto in de eigen buurt moet in het oude gedeelte van Tilburg dalen van 18,6 % naar 18,0 %. Wanneer men denkt zich op dergelijke cijfers te kunnen vastleggen, koestert men ideeën over de maakbaarheid van de samenleving die alles overtreffen wat we dienaangaande in de jaren zeventig van de vorige eeuw hebben gezien.

Dit alles betekent niet dat er geen mogelijkheden zijn om tot meer rationalisatie van de besluitvorming te komen. De onderzoeken waarop de huidige verdeling van het gemeentefonds is gebaseerd, met kengetallen per cluster uitgaven die bepaald worden door de objectieve omstandigheden van de gemeente, bieden gemeenten de mogelijkheid om de eigen uitgaven te vergelijken met die van een gemiddelde gemeente met dezelfde kenmerken. Het gevaar daarbij dreigt wel dat het gemiddelde zonder meer tot norm wordt verheven. Het kan echter heel zinvol zijn wanneer een gemeentebestuur zich bij grote afwijkingen de vraag stelt of aan die afwijkingen een bewuste prioriteitstelling ten grondslag ligt, of dat het de gemeente min of meer toevallig overkomen is.

Ook op het veel gedetailleerdere niveau van homogene producten kan een vergelijking met andere gemeenten zinvol zijn. Het heeft daarbij echter geen zin een aantal willekeurige productbegrotingen van andere gemeenten uit de kast te trekken (zo die er al zijn).Vaak zal men in de begroting- of rekeningsstukken geen kengetal aantreffen voor het betreffende product, en als men dat wel vindt – of het kan berekenen – kunnen verschillen ook het gevolg zijn van uiteenlopende toerekeningen. Om dergelijke vergelijkingen zinvol te kunnen maken, moet men met een aantal vergelijkbare gemeenten samenwerken, om alle administratieve verschillen te elimineren. Dan kan men aan de uitkomsten ook beleidsmatige consequenties verbinden.

PricewaterhouseCoopers

Ondanks het feit dat de productbegroting nergens functioneert als allocatie-instrument, als sturingsinstrument en als afrekeningsinstrument, bestaat er in Nederland een brede consensus dat dat wel zou moeten. Dat geldt niet alleen voor de meeste gemeenten met wie wij gesproken hebben, het blijkt ook uit de aangehaalde notitie van PricewaterhouseCoopers, die is opgesteld in het kader van een project van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om tot verbetering van de planning- en controlcyclus te komen.

De auteurs constateren dat planning & control onvoldoende is verankerd in de werkwijze van medewerkers en leidinggevenden. Ook nam men waar dat planning & control veelal primair instrumenteel wordt benaderd en dat het nog teveel blijft steken in alleen financiële beheersing in plaats van sturing op inhoud, kwaliteit en effect (p. 3). In de ogen van PricewaterhouseCoopers heeft het BBI-traject er wel toe bijgedragen dat het begrip planning & control in gemeenten gemeengoed is geworden, maar is het in de praktijk nog onvoldoende vertaald in het daadwerkelijk anders omgaan met het (be)sturingsvraagstuk van de eigen organisatie (p. 10).

PwC groepeert in het door hun ontwikkelde denkmodel voor de excellente gemeente de in het planning & control proces van gemeenten voorkomende instrumenten naar tijdshorizon. Zo onderscheiden zij een zestal fasen (p. 29):

1. bepalen van normen /uitgangspunten;
2. maken van plannen;
3. uitvoeren en realiseren van de plannen;
4. toetsen van de feitelijke prestaties;
5. bijstellen van de uitvoering;
6. afleggen van verantwoording over de prestaties

In fase b wordt, naast het strategisch plan, de meerjarenraming, de gemeentebegroting en de afdelingsplannen, de productbegroting onderscheiden. De productbegroting bevat: doelstellingen, prestatiebegroting en financiële kengetallen. Het corresponderend gedrag dat PwC daarbij benoemt is onder andere het maken van productdefinities, overleg met bestuur over output, doelen vertalen in prestatie-indicatoren.

In de gekozen opzet van PwC voor de planning & control cyclus is manifest dat een duidelijke rol is weggelegd voor prestatiemeting en de productbegroting. Het vormt onderdeel van de fase Plannen en begroten en is wezenlijk om uiteindelijk te komen tot de voorgestane ‘excellente planning & control’.

Daarbij draaft men voort als een blind paard, zonder ook maar één moment in overweging te willen nemen of verschillende taken wellicht een andere wijze van aansturing vragen, en of de gebrekkige resultaten van de productbegroting tot nu toe niet het gevolg zijn van wezenlijke tekortkomingen in de achterliggende theorie.

Wij hopen dat de resultaten van ons onderzoek zowel bij gemeenten als bij adviseurs tot enige reflectie zullen leiden op de mogelijkheden van de productbegroting en de rol van producten in de planning & control cyclus.