Verschenen: 31-03-2001
Over de lokale politiek bestaan veel misverstanden. Het meest voorkomende is wel dat het vroeger allemaal beter was. Toen waren de opkomstcijfers bij de raadsverkiezingen immers veel hoger, en was de betrokkenheid bij de gemeentepolitiek dus veel groter.
Ik denk niet, dat die opkomstcijfers lager zijn geworden omdat de gemeentepolitiek minder goed functioneert. Tot aan de jaren zeventig waren veel wethouders niet meer dan de spreekbuis van hun ambtenaren, die met het zweet in hun handen zaten te luisteren of de wethouder het wel goed begrepen had. Door het toegenomen opleidingsniveau van lokale politici is dat in ieder geval verbeterd.
Bij de raadsverkiezingen van 1974 in Leiden, tijdens het hoogtepunt van de polarisatie, bleken de meeste kiezers niet te weten dat de PvdA vier jaar lang fel oppositie gevoerd had. Ook in 1986 bleek dat kiezers in drie geheel verschillende gemeenten meer vertrouwen in de burgemeester hadden in de door henzelf gekozen gemeenteraad.
De lagere opkomstcijfers bij de raadsverkiezingen zijn niet zozeer het gevolg van veranderingen in de lokale politiek, als van een verminderde trouw aan de landelijke partijen, zoals die ook blijkt uit de afnemende ledentallen en de grotere verschuivingen bij alle verkiezingen. Mensen binden zich niet voor hun leven aan een partij, maar maken elke keer opnieuw een keuze. Neem het ze eens kwalijk. En dus vragen ze zich meer dan vroeger af of gemeenteraadsverkiezingen wel de moeite waard zijn.
Dat wil niet zeggen dat we ons bij de teloorgang van de lokale politiek neer moeten leggen. De afnemende opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen leidt tot een afnemende legitimatie van de lokale politiek, en daarmee tot een toenemende centralisatie, of het nu gaat om de Zalmsnip of om het grote-stedenbeleid. Wijzigingen in de structuur van het gemeentebestuur zijn daarbij niet het middel tegen alle kwalen, maar de kwaal is ernstig genoeg om het urgent te maken dat wijzigingen die mogelijk zijn, ook worden geïmplementeerd. En daar hadden we de Commissie Elzinga voor.
Die commissie stelt drie dingen voor: verbreek de koppeling tussen wethouderschap en raadslidmaatschap, draag de bestuursbevoegdheden van de raad over aan B. en W, met een controlerende taak voor de gemeenteraad, en versterk de positie van de burgemeester, zonder dat deze deel uit gaat maken van de lokale politiek.
Het eerste voorstel zou een grote verbetering opleveren. Nu maken wethouders zowel deel uit van hun fractie, als van het college van B. en W. Dat zijn beide gremia die naar consensus streven. Daardoor heeft elke vergadering van B. en W. het karakter van een Torentjesoverleg, waar de collegefracties tot overeenstemming moeten zien te komen voordat voorstellen van B. en W. naar buiten gaan. Het is dus ook altijd op voorhand duidelijk dat die voorstellen een meerderheid in de raad zullen behalen.
Dat is jammer voor de oppositie, maar ook voor al die burgers die zich laten verlokken tot het deelnemen aan verplichte inspraakprocedures, want het resultaat staat toch vast. Wanneer de wethouder niet meer tegelijkertijd raadslid is, is het niet meer zo dat de fractiespecialist van zijn partij mede namens hem spreekt, en het dus bij voorbaat eens moet zijn met de portefeuillehouder, die eveneens namens hem spreekt. In dat opzicht zijn de verhoudingen in de landelijke politiek meer ontspannen, en geeft die partijen meer mogelijkheden hun eigen identiteit te tonen, ook al is het af en toe nodig om conflicten via onderhandeling te beslechten, in plaats van door te stemmen. Maar die onderhandelingen kunnen dan ook in een later stadium plaats vinden.
Het tweede voorstel van de Commissie Elzinga ontkracht echter het eerste. Het haalt net die bevoegdheden weg bij de gemeenteraad, die de lokale politiek interessant maken. Grote bouwprojecten en fusies van scholen worden een bevoegdheid van het college, en niet van de gemeenteraad. Volgens Elzinga maakt dat niet uit: "Ook waar nu reeds het college of de burgemeester bestuurlijke bevoegdheden heeft, is het de gemeenteraad die altijd het laatste oordeel velt, voortvloeiend uit de relatie van politiek vertrouwen. In de nationale politiek is het al niet anders."
Als het zo zit, is het de vraag, wat er dan gewonnen wordt met het leggen van de bestuursbevoegdheden bij het college. Het lijkt mij voor full-timers aan het Binnenhof toch makkelijker het Kabinet te dwingen om voorafgaand aan een besluit de Kamer te raadplegen, dan voor amateurs in de Raadszaal, zeker wanneer het gaat om bevoegdheden die nu juist kort geleden expliciet aan het college zijn overgedragen.
Daarbij is men geneigd de invloed van de gemeenteraad in de huidige situatie te onderschatten. Uit het proefschrift van Gerard Schouw - inmiddels landelijk voorzitter van D66 - over het functioneren van wethouders bleek hoe groot juist door het vooroverleg de invloed is van de collegefracties. Wil men de lokale politiek versterken, dan moet men de inbreng van de verschillende fracties beter tot uitdrukking laten komen, maar deze niet frustreren.
Overigens is lang niet iedereen voor een dergelijke verlevendiging van de politiek. Het zou ertoe kunnen leiden dat voorstellen van B. en W. in de gemeenteraad worden afgestemd, en dat is menig regent een schrikbeeld. Het bedrijfsleven wil graag zaken doen met het college, en niet het risico lopen dat afspraken door eigenwijze raadleden worden afgestemd. En ook Schouw had het er laatst over dat bij GroenLinks en de PvdA "meer geloof [wordt] gehecht aan een politiek spektakel binnen de raadszalen, dan aan een passende structuur waarbinnen resultaten worden geboekt".
Voor Schouw houdt die passende structuur in een rechtstreeks gekozen burgemeester. Veel burgemeesters zijn daar wel voor te porren, want de zittende burgmeester heeft in Nederland zoveel aanzien, dat hij bijna altijd van herverkiezing verzekerd is. En met een direct kiezersmandaat zijn ze geen partij maar voor raadsleden of wethouders. Er zaten veel burgemeesters in de Commissie Elzinga.
Zo’n rechtstreekse verkiezing, daar is nog wel wat voor te zeggen wanneer die verkiezing het centrale moment wordt in de lokale politiek. Om de opkomst bij raadsverkiezingen niet nog lager te maken, zullen dan die verkiezingen met de burgemeestersverkiezing moeten samenvallen. Je moet dan de wethouders door de burgemeester laten benoemen, want anders krijg je een college met twee verschillende legitimaties, en dat is dodelijk voor de collegialiteit. Nu al leiden de verschillende legitimaties van burgemeester en wethouder tot veel onuitgesproken leed.
Bij zo’n systeem moet je dan wel hopen dat de kiezers de medestanders van de burgemeester ook een meerderheid in de gemeenteraad bezorgen. Anders krijg je de behoefte om de burgemeester op oneigenlijke gronden af te zetten – zoals de Republikeinen probeerden in de zaak Monica Lewinski – of je krijgt competentieconflicten zoals tussen Chirac en Jospin.
Het merkwaardige van de Commissie Elzinga is echter dat men de positie van de burgemeester wel wil versterken, maar dat deze geen deel moet gaan uitmaken van de lokale politiek. Men heeft het over een ‘eigenstandige’ positie, en kiest dus eigenlijk voor triolisme (raad, wethouders, burgemeester) in plaats van voor dualisme. Toch houdt men vol dat de voorstellen gericht zijn op versterking van de lokale politiek.
Wil men echt de lokale politiek versterken, dan moet men de benoeming van de burgemeester tot inzet daarvan maken, zoals ook de benoeming van de premier inzet van de landelijke politiek is. Dat kan met een rechtstreeks gekozen burgemeester, maar zelf prefereer ik een burgemeester die gelijktijdig met de wethouders voor vier jaar door de raad gekozen wordt. In die constructie wordt minder macht in de handen van één persoon gelegd, en vermijdt men het risico van bestuurlijke patstellingen tussen raad en burgemeester. Het zou dan heel gewoon zijn, dat de lijsttrekker van de grootste collegepartij burgemeester wordt.
Het is merkwaardig dat zelfs iemand als Ed van Thijn daartegenover de eigenstandigheid van de burgemeester verdedigt. De Commissie Elzinga baseert zich daarbij op de resultaten van enquêtes: de mensen willen het. Maar hun vertrouwen in de onafhankelijke burgemeester is gebaseerd op het feit, dat deze meestal buiten de lokale politieke conflicten blijft, terwijl de wethouders met hun poten in de bestuurlijke modder staan. Daarom hebben veel mensen ook een groot vertrouwen in de Koningin.
Zodra echter de invloed van het Staatshoofd op controversiële beslissingen duidelijk wordt, neemt het vertrouwen af. Zo zal het ook gaan met een burgemeester die meer macht krijgt. Daar is op zichzelf ook niets op tegen, wanneer die macht maar inzet is van de lokale politiek. Anders wordt de lokale politiek nog verder gemarginaliseerd.
Uit: Socialisme & Democratie maart 2000; voetnoten ontbreken.