Verschenen: 31-03-2001
Minister Vermeend is een ongeduldig mens. Als staatssecretaris bij Financiën was hij gewend aan een belastingdienst waar hij het voor het zeggen had. Als Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid merkt hij daarentegen, dat hij afhankelijk is van sociale diensten die onder de zeggenschap van de gemeentebesturen vallen. En dus probeert hij zijn ideeën over de manier waarop de sociale diensten moeten werken gestalte te geven in afspraken met de VNG, in de hoop dat de gemeenten zich daaraan zullen houden.
Vanzelfsprekend is dat niet, omdat de VNG helemaal niet door de leden gemachtigd is om zulke afspraken te maken. Wanneer de minister afspraken maakt met het midden- en kleinbedrijf over het in dienst nemen van allochtonen, is er ook geen bedrijf dat daar individueel aan gebonden is. Er worden best allochtonen in dienst genomen, maar dat is dan omdat men de allochtone sollicitant het meest geschikt vindt, niet omdat zoiets in Den Haag is afgesproken.
Nu is de positie van de minister ten opzichte van de gemeenten anders dan ten opzichte van het midden- en kleinbedrijf. De gemeenten kunnen het grootste deel van hun bijstandsuitgaven bij het Rijk declareren, en dat geeft het Rijk een groot financieel belang bij een restrictieve uitvoering van de bijstandswet, nog afgezien van de nagestreefde verhoging van de arbeidsparticipatie. Vanouds houdt het Rijk dan ook toezicht op het functioneren van de sociale diensten, middels een soort inspectie die naar de vriendelijke naam rijksconsulentschap luistert.
Dat is Vermeend echter niet genoeg. Op 28 september van het afgelopen jaar verscheen een persbericht van het Ministerie van SZW over afspraken tussen de minister en de VNG over de bevordering van de arbeidskansen van bijstandsgerechtigden. VNG en SZW zouden onder meer samen de mogelijkheden onderzoeken om concrete afspraken te maken over terugdringing van het aantal mensen met een bijstandsuitkering, ‘in relatie tot verdere ontschotting van middelen, budgettering en verdere vereenvoudiging van regels’.
In de ledenbrief van de VNG had men het over een gezamenlijke intentieverklaring. Het subtiele verschil in formulering zegt iets over de delicate positie van de VNG in dit soort processen. Intussen wordt er gewerkt aan een nadere uitwerking. In dat kader wil het ministerie afspraken maken over de daling van het aantal bijstandcliënten met een bepaald, concreet percentage, evenals een stijging van de activiteiten van gemeenten op het terrein van fraudebestrijding.
Daarbij is het natuurlijk een probleem dat de VNG niet het mandaat heeft om namens de gemeenten als contractpartner op te treden, maar is het ook de vraag of dergelijke afspraken überhaupt zinvol zijn.
Indicatoren
Elk productieproces, of het nu gaat om materiële goederen of om pure dienstverlening, kan worden gekarakteriseerd aan de hand van vier aspecten waar indicatoren voor kunnen worden ontwikkeld: de input, het proces, de output en de effecten. De paradox is, dat naarmate we verder in deze reeks komen, het maatschappelijk belang toeneemt, maar de bestuurlijke beheersbaarheid juist afneemt.
Een gemeentebestuur kan eenzijdig bepalen hoeveel geld er voor een sociale dienst beschikbaar is. Het kan ook regels stellen over de manier waarop de dienst functioneert (het proces), zij het dat dan het aantal cliënten niet onverwacht moet stijgen, want dan zijn die regels met een bepaald budget niet meer na te leven. Dat geld ook voor de output, in de zin van aantal beschikkingen, aantal heronderzoeken, aantal fraudeonderzoeken en dergelijke. Wanneer er bij gelijkblijvend budget meer beschikkingen moeten worden afgegeven, zullen andere prestaties van de dienst daaronder lijden.
De afgelopen tien jaar hebben veel gemeenten pogingen ondernomen middels een productbegroting over te gaan van sturing op input naar sturing op output. Daarbij worden de begrotingsbedragen afgeleid uit de door de verschillende gemeentelijke diensten te leveren prestaties. Dit is het dominerende model geworden voor de sturing van de gemeentelijke organisatie; in een recent rapport uitgebracht in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties spreekt men van de productbegroting als ‘kloppend hart’ van de planning- en controlcyclus.
Onderzoek bij negen grotere gemeenten leerde echter dat in die gemeenten de productbegroting noch functioneert als allocatie-instrument, noch als sturingsinstrument, noch als afrekeninstrument, maar dat de opgenomen prestatiegegevens alleen een illustratieve functie vervullen, terwijl de werkelijke sturing nog steeds op input plaats vindt.
Daar zijn allerlei verklaringen voor te geven. Zo kan sturing op output alleen functioneren wanneer er sprake is van homogene producten, en wanneer het het gemeentebestuur is dat de productie vast stelt, en niet de burger. Het eerste is van toepassing bij onderhoud van wegen en groen, of bij een regeling als de kinderopvang, die geen open einde kent, het tweede bij het inzamelen van huisvuil of bij de sociale dienst.
Bij pogingen om een systeem van afrekenen te creëren tussen het gemeentelijk ‘concern’ en de diensten op basis van geleverde prestaties, stuit men op eindeloze discussies over de vraag welke ontwikkelingen wel en niet aan de dienst moeten worden toegerekend. Wanneer al een dienst wordt toegestaan ‘winst’ te maken, blijft de dienstreserve toch eigendom van de gemeente, en kan niemand college en raad verhinderen daar een bestemming aan te willen geven.
Sturen op effecten
Desondanks zijn gemeenten geneigd nog een stap verder te gaan, door over te gaan van sturen op output naar sturen op effect. Het Grote Steden Beleid van dit kabinet heeft dat sterk gestimuleerd, door de verstrekking van een aantal specifieke uitkeringen afhankelijk te maken van door de gemeente geformuleerde intenties ten aanzien van maatschappelijke ontwikkelingen. Wat er gebeurt wanneer die intenties niet gerealiseerd worden, is daarbij overigens niet duidelijk; ik heb nog niet gehoord van accountants die eisten dat gemeenten daarvoor een voorziening in hun balans opnemen, wat tot een groot rekeningtekort zou leiden.
Bij het sturen op effecten vallen drie dingen op. In de eerste plaats committeren gemeenten zich aan streefcijfers over zaken die zij lang niet volledig in de hand hebben. Gemeenten tekenen voor ontwikkelingen in de werkgelegenheid of de werkloosheid die beïnvloed worden door allerlei omstandigheden die buiten hun macht liggen, zoals de economische conjunctuur. Maar men plant ook rustig een stijging van de participatie aan cultuur en sport. De gekwantificeerde doelstellingen van gemeentelijk beleid laten een geloof in de maakbaarheid van de samenleving zien die alles overtreft wat we op dat gebied in de jaren zeventig hebben beleefd.
In de tweede plaats valt vaak de willekeurigheid van de doelstellingen op. In Tilburg, waar men voorop loopt in het denken over de aansturing van de gemeentelijke organisatie – Tilburg was de enige gemeente in het onderzoek waar men duidelijk was afgestapt van het Tilburgse model – stelt men zich een stijging ten doel van het bezoek aan podiumkunsten met 20 % en van het aantal sportbeoefenaren met 10 %. Andersom had ook gekund. Opmerkelijk is de manier waarop de ontwikkeling van de veiligheid in Tilburg wordt gepland. Het percentage slachtoffers van vernieling aan de eigen auto ontwikkelt zich in het stadsdeel Tilburg-Oud van 18,6 % in 2000, via 18,4 % dit jaar en 18,2 % in 2002, naar 18,0 % in 2003 en 2004.
Ten slotte blijkt dat er weinig relatie is tussen nagestreefde resultaten en ingezette middelen. In Tilburg krijgt de sport wel meer geld, maar geldt dat niet voor de podiumkunsten. Het blijkt ook dat de bestuurders het vaststellen van gewenste beleidseffecten als een soort eenmalige operatie zien, die geen consequenties heeft voor hun keuzes voor nieuwe beleid in volgende jaren. Ook in Rotterdam bleek er geen relatie te leggen tussen de hoogte van de geformuleerde streefcijfers en de door de gemeente te plegen inspanningen en in te zetten middelen.
In een recent SGBO-onderzoek wordt geconstateerd dat maar zelden intern consequenties worden verbonden aan het niet halen van de doelstellingen. Belangrijke redenen daarvoor zijn dat vaak meerdere afdelingen verantwoordelijk zijn voor activiteiten die dienstig zijn aan een bepaalde doelstelling, en dat externe factoren een te grote rol spelen om iemand verantwoordelijk te stellen bij tegenvallende resultaten.
Evenmin stappen bestuurders op wanneer meetbare beleidsdoeleinden niet gehaald worden. In Tilburg had men reeds aan het begin van het vorige decennium als meetbare beleidsdoelstelling geformuleerd dat het aantal arbeidsplaatsen in de stad zou stijgen en de werkloosheid zou dalen. Toen in 1993 de werkelijke ontwikkeling precies andersom was, verbond men daar alleen de conclusie aan, dat er voortaan een andere doelstelling moest worden geformuleerd.
De bijstand
Wat zegt dit nu over de beoogde afspraken tussen gemeenten en de minister inzake de bijstand? Opmerkelijk is dat de minister niet op input stuurt, terwijl dat heel goed zou kunnen, door de component in de uitkering uit het Gemeentefonds die gerelateerd is aan de apparaatskosten van de sociale dienst om te zetten in een specifieke uitkering. Het zou vooral voor Amsterdam en Rotterdam betekenen dat deze gemeenten meer geld aan de uitvoering moeten gaan besteden.
Als het om fraudebestrijding gaat, zouden afspraken gemaakt kunnen worden over het aantal onderzoeken. Dan stuurt de minister op output, en dat is in de relatie tussen twee verschillende rechtspersonen goed te doen. De gemeente functioneert dan als een soort aannemer.
Anders ligt het bij afspraken over het aantal fraudegevallen. De vraag is of die alleen een morele verplichting inhouden voor gemeentebesturen, of dat ze ook financiële consequenties hebben. In het eerste geval kunnen gemeenten rustig afspraken maken, omdat toch niemand ze daar aan zal houden wanneer het tegenzit. Hetzelfde geldt voor afspraken over terugdringing van het aantal cliënten. Die afspraken hebben dan een zelfde status als de convenanten in het kader van het Grote Steden Beleid, en de vraag is of de minister daarmee meer bereikt dan het botvieren van zijn eigen profileringsdrang.
Zijn collega Zalm - niet voor niets de minister voor wie bij gemeentebestuurders de meeste waardering bestaat – ziet in ieder geval niets in dit soort prestatie-afspraken. Geconfronteerd met voorstellen om in Europees verband streefcijfers voor de ontwikkeling van de werkloosheid af te spreken, stelde hij, dat het niet gaat om het vaststellen doelen, maar om goed beleid. "En het noemen van cijfers leidt niet tot goed beleid. … Sinds we geen doelstellingen meer hebben, gaat het financieringstekort als een speer omlaag en de werkgelegenheid als een speer omhoog."
Anders wordt het wanneer aan het al dan niet halen van de afgesproken prestatie financiële consequenties worden verbonden. Het bestaan van zo’n afspraak kan de wethouder financiën ertoe brengen voorstellen te doen om de sociale dienst uit te breiden, om daarmee financieel voordeel te behalen. Op zichzelf is het immers best aannemelijk dat een actievere sociale dienst door meer fraudebestrijding en een actiever sanctiebeleid het aantal bijstandgerechtigden kan terugdringen, al is daarbij de formulering ‘kansen te bieden aan bijstandsgerechtigden’ in de preambule van de gezamenlijke intentieverklaring van VNG en SZW wel erg hypocriet. De beoogde sluitende aanpak zal door de slachtoffers hiervan eerder als een stuitende aanpak ervaren worden.
Bij afspraken over terugdringing van het aantal geconstateerde fraudegevallen moet gewaakt worden voor perverse effecten. Een gemeente kan die terugdringing ook bewerkstelligen door minder alert te worden, en dat zal de minister toch niet willen.
In het novembernummer van dit blad betwijfelde Ria Engels of er nog wel voldoende mogelijkheden zijn voor gemeenten om mensen de arbeidsmarkt op te helpen. Dat lijkt me te rigoreus. Ongetwijfeld zijn er onder de fase-viercliënten velen, die onder andere omstandigheden voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering in aanmerking zouden komen, maar er valt toch ook niet te ontkennen dat een beter geëquipeerde sociale dienst meer aan fraudebestrijding kan doen, en dat het vooral in de twee grootste steden wel heel gemakkelijk is om je aan de arbeidsverplichting te onttrekken.
Het merkwaardige is echter, dat de nieuwe financiering van de ABW de gemeenten al een financieel belang geeft bij terugdringing van het aantal bijstandsuitkeringen. Anders dan bij prestatie-afspraken met financiële consequenties, geldt daarbij echter dat elke uitkering telt. Wanneer bij prestatieafspraken arbitrair een daling van 500 uitkeringen wordt afgesproken, telt daarentegen alleen de 500ste, omdat die bepaalt of de sanctie dan wel de beloning wel of niet van toepassing is.
Aan de nieuwe financiering van de bijstand valt nog veel te verbeteren. Begin februari was er nog geen besluit genomen over het objectief verdeelmodel. Het zou onomstotelijk moeten vaststaan dat gemeenten als ze geld overhouden aan het objectieve budget vrij zijn in de besteding daarvan, en er dus ook lantaarnpalen van mogen kopen (ontschotting!). Ze moeten immers een tekort ook uit de algemene middelen bijpassen, en een versterking van hun sociale dienst gaat ten koste van de algemene middelen. Er zouden ook afspraken kunnen worden gemaakt met gemeenten die zelf bereid zijn meer risico te dragen.
Het lijkt mij dan ook beter dat men op het ministerie zijn energie besteedt aan de verdere ontwikkeling van het financieringsstelsel, dan nu met prestatieafspraken weer een nieuw instrument te willen ontwikkelen.
Uit: Sociaal Bestek maart 2001; voetnoten ontbreken.