Verschenen: 19-05-2001
Eigenlijk waren burgemeesters vroeger gewoon wethouders, althans in de Hollandse steden. Tijdens de Republiek vormden zij gezamenlijk het dagelijks bestuur, en werden daartoe jaarlijks door de Vroedschap aangewezen. Mijn woonplaats Leiden telde vier van dergelijke burgemeesters. Anders dan tegenwoordig was er geen van bovenaf benoemde voorzitter. De steden werden nog niet door de provincies gecontroleerd, maar de Hollandse steden controleerden via de Statenvergadering juist de provincies en daarmee de Republiek.
Een nog veel markanter verschil met de wijze waarop thans de steden bestuurd worden, was de manier waarop men lid van de vroedschap werd. Dat gebeurde niet door verkiezing, maar door coöptatie. Daarnaast kwam het in crisissituaties voor dat de Stadhouder een nieuwe Vroedschap benoemde. Er was dus eerder sprake van een benoemde gemeenteraad dan van een benoemde burgemeester.
Heel anders was de situatie op het platteland. Daar heerste de ambachtsheer, een feodale figuur wiens ambt door vererving overging zoals tegenwoordig nog het koningschap, maar zonder dat er een gemeenteraad was die toestemming voor het huwelijk van een (toekomstige) heer moest verlenen. Wel had de ambachtsheer de mogelijkheid zijn heerlijke rechten te verkopen. Dat is een optie die de Oranjes niet hebben.
Het bood de mogelijkheid tot een opmerkelijke vorm van regionaal bestuur avant la lettre: steden kochten de heerlijke rechten van de naburige ambachten. Dat maakte het gemakkelijker om stadsuitbreidingen te realiseren, maar gaf ook de mogelijkheid om concurrerende activiteiten rondom de stad te verbieden. Zo kocht Leiden in 1582 de heerlijke rechten van Leiderdorp, in 1610 die van Zoeterwoude en in 1615 die van Oegstgeest.
De Franse tijd
De weg van het college van burgemeesters uit de zestiende en zeventiende eeuw naar het college van Burgemeester en Wethouders zoals we dat nu kennen, is lang geweest. Nadat in 1795 de Fransen ons land bevrijd hadden van de Pruisen en van de door hen in het zadel gehouden Oranjes – in Zuid-Nederland was dat al eerder gebeurd – werden vroedschappen en burgemeesters naar huis gestuurd. In Leiden kwam er in 1796 na drie 'provisioneele raden' een gekozen stedelijk bestuur bestaande uit een raad van 29 leden en een hoofdschout. Deze droeg twee substituut-schouten voor aan de raad en het ‘Comité van Justitie’.
In 1803 kwam er een nieuw reglement voor het gemeentebestuur, vastgesteld door het bestuur van het departement Holland. Er werden nu 16 raadsleden gekozen, met vier bijzondere kamers, waarvan één, de vijf leden tellende Kamer van Wethouders, het Dagelijks Bestuur had. De voorzitter van deze kamer was ook voorzitter van de Raad. Daarmee waren de vroegere burgemeesters onder een andere naam teruggekomen: "de Wethouders droegen weder deftige tabbaarden met zilveren letters op den rand, ten einde ook uiterlijk het oude aanzien hunner voorgangers, de Burgemeesters, te toonen."
Tijdens het Koninkrijk Holland gold een bij koninklijk decreet vastgesteld reglement voor alle gemeenten. Deze werden bestuurd door één burgemeester, staatsambtenaar en door de Koning benoemd, gesteund door wethouders en door vroedschappen. De wethouders en de leden van vroedschap werden op aanbeveling van de vroedschap door het Departementaal bestuur benoemd. Anders dan vroeger werden de gemeenten voortdurend door het landsbestuur gecontroleerd. Burgemeester en wethouders vormden niet één college. De wethouders kozen zelf een voorzitter, en zetten ook in hun kleding de traditie van de vroegere burgemeesters voort. De burgemeester werd naast de wethouders ondersteund door drie bezoldigde ambtenaren.
Tijdens het Keizerrijk blijft slechts een maire over, gesteund door 'adjoints', adjuncten. Die term bestaat in Frankrijk nog steeds voor een wethouderachtige functie, en vinden we in Duitsland in vertaalde vorm terug bij de Beigeordneten, in Italië bij de assessori. In Nederland keert echter na 1813 de term adjunct in dit verband niet terug.
Het Koninkrijk der Nederlanden
Na een periode van meer dan twee jaar waarin een 'provisioneele regering' optreedt, krijgt Leiden in 1816 de vier burgemeesters terug. Zij worden benoemd door de Koning uit een voordracht van drie door de Vroedschap, waarvan de 28 leden voor het leven gekozen worden. Elk jaar treedt een van de burgemeesters af. Zij kiezen zelf uit hun midden een voorzitter.
In 1824 gaat er weer een nieuwe regeringsreglement in, nu opgelegd door het Rijk voor alle steden. De raadsleden worden indirect gekozen, zoals de Grondwet van 1814 dat voorschreef, en er komt een voor zes jaar door de Koning benoemde burgemeester die geen raadslid is. Deze wordt bijgestaan door drie door de Koning uit de raad benoemde wethouders. Een van hen treedt na twee jaar af, de andere twee na vier jaar.
Hiermee werd teruggegrepen op het stadsbestuur ten tijde van het Koninkrijk Holland, waarin de burgemeester staatsambtenaar was. Men sprak van "Napoleonisme met de slappe hand". Toch was de praktijk gematigd, althans in Leiden. De eerste burgemeester die volgens het nieuwe reglement werd benoemd, was reeds inwoner van de stad, en was al voorzittend burgemeester geweest. Hij werd daarna opgevolgd door een van de wethouders. Hoewel de burgemeester staatsambtenaar was, zien we dus nog niet de latere carrièreburgemeester optreden.
Thorbecke
De nieuwe gemeentewet van 1851 heft het verschil tussen steden en plattelandsbestuur op, waarmee er ook een definitief einde komt aan de heerlijke rechten. Dit tot verdriet van het gemeentebestuur van Leiden, dat ook in de meest revolutionaire perioden graag vasthield aan zijn rechten in het omringende gebied. Er komt geen andere voorziening voor regionaal bestuur voor in de plaats, en daarmee is het regionale gat van het begin af aan een mankement aan het 'Huis van Thorbecke', waardoor het in dit huis af en toe stevig kan tochten.
Elke gemeente krijgt een rechtstreeks gekozen raad, op basis van een censuskiesrecht. Deze raad kiest uit zijn midden wethouders met een zittingstermijn van zes jaar, waarvan de helft na drie jaar aftreedt. De burgemeester blijft benoemd door de Koning, maar kan zijn functie combineren met die van raadslid. Opmerkelijk is dat tot 1931 volgens de gemeentewet alleen ingezetenen van de gemeente benoembaar waren tot burgemeester, met een uitzonderingsbepaling waarvan men steeds meer gebruik ging maken. De carrièreburgemeester past dus niet in het Huis van Thorbecke.
In Leiden werd in 1851 opnieuw een van de wethouders tot burgemeester benoemd. Deze bleef lid van de gemeenteraad. Zijn opvolger, die van buiten kwam, stelde zich bij de eerste gelegenheid kandidaat voor het raadslidmaatschap, en werd ook gekozen. Hij bleef raadslid tot 1889. In die tijd werden politieke partijen belangrijker, en kwam er een einde aan de combinatie van het burgemeesterschap met het raadslidmaatschap. Het zou echter nog meer dan een eeuw duren, voordat de Gemeentewet van 1994 ook formeel de combinatie van burgemeester en raadslid onmogelijk zou maken.
Uiteenlopen burgemeesterschap en wethouderschap
Vanaf de negentiende eeuw zien we de functies van burgemeester en wethouder steeds verder uiteenlopen. Werd de naam wethouder in 1803 geïntroduceerd voor een functie die kon worden gezien als een voortzetting van de vroegere burgemeestersfunctie, tijdens het Koninkrijk Holland en onder het bestuursreglement van 1826 functioneren wethouders als ondersteuners van de burgemeester, maar worden zowel de burgemeester als de wethouders van bovenaf benoemd. De gemeentewet van 1851 combineert de Kroonbenoeming van de burgemeester met de verkiezing door de raad van de wethouders, en daarna wordt de burgemeester steeds meer een niet-politieke functionaris, terwijl het politieke profiel van de wethouders toeneemt.
De burgemeester wordt steeds vaker van buiten de gemeente benoemd, en maakt ook geen deel meer uit van de raad. Er komen carrièreburgemeesters. Voor veel wethouders van grotere gemeenten blijkt een dergelijke carrière weggelegd, maar het burgemeesterschap functioneert ook als sociaal vangnet voor landelijke politici. De laatste tijd zien we ook burgemeesters van functie ruilen, en is het instituut waarnemend burgemeester sterk in opmars, waarbij de tijdelijke vervanging van de burgmeester niet meer wordt overgelaten aan de wethouder die als eerste loco-burgemeester is aangewezen.
In tegenstelling tot de burgemeesters, worden vanaf 1919 de wethouders tegelijk met de raad gekozen. Vanaf 1931 zijn zij ook formeel geen ondersteuners van de burgemeester meer, en is dus er geen reden meer om te spreken over de burgemeester en 'zijn' wethouders, al blijft dat spraakgebruik wel gangbaar. Vanaf 1948 kan de raad de wethouders niet alleen verkiezen maar ook ontslaan bij gebrek aan vertrouwen. De komst van programcolleges in de jaren zeventig en de steeds grotere openbaarheid heeft de band tussen wethouders en hun raadsfracties verstevigd.
Toch vormen burgemeester en wethouders gezamenlijk het belangrijkste – zij het niet het hoogste – bestuurscollege van de gemeente. Zij worden geacht collegiaal te besturen, maar zijn allerminst collega's. Dat komt ook in hun rechtspositie tot uitdrukking. Burgemeesters zijn werknemers van de gemeente, wethouders zijn politieke ambtsdragers. Daarom kunnen burgemeesters wel en wethouders niet van de spaarloonregeling gebruik maken. Belangrijker is dat de wethouder die uit eigen beweging ontslag neemt recht heeft op een wachtgeldregeling, en de burgemeester niet. Dat laatste kan tot pijnlijke situaties leiden.
België
Het is opmerkelijk, dat in België, waar de burgemeester eveneens door de Kroon benoemd wordt, de praktijk zoveel anders is dan in Nederland. Daar valt de zittingsduur van de burgemeester net als die van de wethouders samen met die van de gemeenteraad, en doet de raad gelijktijdig met de verkiezing van de wethouders een aanbeveling voor de benoeming van de burgemeester, die slechts in uitzonderlijke gevallen niet gevolgd werd.
Je kunt filosoferen, waarom de ontwikkeling in Nederland zoveel anders is geweest als in België. Een aantrekkelijke hypothese lijkt me nog steeds, dat Nederland een veel groter koloniaal rijk bestierde dan België, met een korps professionele bestuurders, variërend van de assistent-resident tot de gouverneur-generaal. Samen vormden zij het 'Binnenlands bestuur' van Nederlandsch Indië. Langzaam maar zeker heeft Nederland zijn eigen binnenlands bestuur gemodelleerd naar dit koloniale voorbeeld, en daarmee min of meer zichzelf gekoloniseerd. Het verklaart waarom Nederland samen met Georgië een in Europa verder unieke benoemingswijze van de burgemeester kent, die ook de aandacht van de Raad van Europa getrokken heeft.
Wie is de baas
Hoewel formeel alle gemeenten dezelfde instituties kennen, kan het feitelijk functioneren daarvan sterk uiteenlopen. Dat geldt met name voor de verhouding tussen de burgemeester en de wethouders. In kleine gemeenten is de positie van de burgemeester vaak het sterkst. Deze trad in de negentiende eeuw in de positie van de ambachtsheer, en kon dus terugvallen op een traditie van eenhoofdig bestuur. De burgemeester is in dergelijke gemeenten de enige fulltime bestuurder. "Gekozen bestuurders zijn in kleine gemeenten het alibi voor de machtsuitoefening van de benoemde bestuurder", klaagde in 1980 een wethouder van een kleine gemeente.
Geheel anders liggen de verhoudingen in de grote steden. Dat wil burgemeesters die promotie maken naar een grotere gemeente nog wel eens opbreken. In de grote steden zijn de wethouders eveneens full-timers, en vinden na de raadsverkiezingen onderhandelingen plaats over collegeprogramma en portefeuilleverdeling waar de burgemeester buiten staat. Bij de discussies in het college kan hij ook niet terugvallen op een raadsfractie die deel uitmaakt van het onderhandelingsspel waarin uiteindelijk wordt uitgemaakt welke voorstellen haalbaar zijn in de raad en welke niet. Meestal fungeert een van de wethouders als informele leider van het college.
Tegelijkertijd ziet echter het publiek de burgemeester als de baas van de stad. Hij is immers benoemd door de Koningin, en die regeert weer bij de gratie Gods. Zo is hij ook een beetje God op aarde. Samen met Sinterklaas en Prins Carnaval is hij een rituele figuur. Bij enquêtes blijkt ook dat mensen meer vertrouwen hebben in de burgemeester dan in de raadsleden, juist omdat hij buiten de lokale politiek staat.
Zijn feitelijke macht blijft daar echter sterk bij achter. Bram Peper klaagde als burgemeester van Rotterdam dat hij niet meer was dan een 'bestuurlijke randgroepjongere'. Hij droomde van de positie van een rechtstreeks gekozen burgemeester, zoals zijn vele collega's die hij in het buitenland ontmoette die hadden. Voor Hans Ouwerkerk is het feit dat je er als burgemeester in je eigen gemeente toch een beetje buiten staat, reden om functies binnen de landelijke PvdA te vervullen.
Naar elkaar toegroeien burgemeesterschap en wethouderschap
Inmiddels zien we een aantal ontwikkelingen, waardoor het burgemeesterschap en het wethouderschap weer naar elkaar toegroeien. In de eerste plaats is dat de vertrouwensregel. Regelt voor de wethouders art. 49 van de Gemeentewet dat de raad hen bij gebrek aan vertrouwen kan ontslaan, inmiddels is er een ongeschreven regel gaan gelden, dat dit ook voor de burgemeester geldt.
Sinds Hans Ouwerkerk in 1998 zijn aanblijven als burgemeester van Groningen ervan afhankelijk maakte of een voldoende grote meerderheid van de raad nog vertrouwen in hem had na de voorafgaande oudejaarsrellen, kan geen burgemeester het zich meer permitteren om tegen de wil van de meerderheid van de gemeenteraad te blijven zitten. Dat is duidelijk gebleken in Middelburg, waar burgemeester Spar van der Hoek van hogerhand te horen kreeg dat het gebeurd was nadat de gemeenteraad het vertrouwen had opgezegd. In 1988 was dat in Smallingerland nog heel anders gelopen. Die ontwikkeling dwingt wel tot een duidelijker wachtgeldregeling voor burgemeesters, zodat daar niet achteraf over onderhandeld hoeft te worden.
Een tweede ontwikkeling is de dualisering, waardoor wethouders niet meer tegelijkertijd lid van de gemeenteraad zullen zijn. Sinds het verschijnen van het rapport van de Commissie Elzinga bestaat hier brede consensus over, die het waarschijnlijk maakt dat het betreffende wetsvoorstel nog voor de wethoudersverkiezingen van 2002 in het staatsblad zal staan. Een belangrijk verschil tussen burgemeesters en wethouders verdwijnt hiermee, al zullen de wethouders wel veel meer aan de fracties in de gemeenteraad gebonden blijven.
Een derde ontwikkeling is dat de gemeenteraad meer zeggenschap krijgt over de benoeming van de burgemeester, door een formeel aanbevelingsrecht. Toch blijft ondanks deze ontwikkelingen de positie van de burgemeester en van de wethouders duidelijk verschillend. Behalve doordat de regering de mogelijkheid houdt om van de aanbeveling van de raad af te wijken, komt dat omdat de zittingsduur van de burgemeester niet samenvalt met die van de raad.
De aanbeveling van de burgemeester maakt daardoor geen deel uit van de onderhandelingen over wat desondanks de collegevorming heeft. De burgemeesterspositie telt dus niet mee bij de verdeling van de wethouderszetels, en het is heel goed mogelijk dat deze bezet wordt door een partij die niet eens in het college vertegenwoordigd is.
Benoeming van de burgemeester voor dezelfde periode als de wethouders zou maken dat de burgemeester de status van eerste wethouder krijgt, en zijn feitelijke macht daarmee meer in overeenstemming komt met de macht die hem wordt toegeschreven. Het zou het burgemeesterschap ook tot inzet van de raadsverkiezingen maken, wat die verkiezingen spannender maakt en de opkomst zal doen toenemen. Wel verliest daarmee de burgemeester zijn semi-goddelijke status, maar persoonlijk til ik daar niet zwaar aan.
De onafhankelijkheid van de burgemeester
Daar staat tegenover, dat de Commissie Elzinga juist pleit voor behoud van de eigenstandige positie die de burgemeester in de loop van de tijd verworven heeft. Daarmee kiest die commissie in feite niet voor dualisme in het gemeentebestuur maar voor triolisme: raad, wethouders en burgmeester hebben elk hun eigen positie en eigen legitimatie.
Vaak ziet men de onafhankelijkheid van de burgemeester ook als een garantie voor de integriteit van het openbaar bestuur. Ik meen dat de praktijk leert dat dit niet opgaat. Teveel burgemeesters zijn in affaires rond declaraties en corruptie terecht gekomen. Daarbij zou de betrekkelijk onkwetsbare positie die de burgmeester ten opzichte van de gemeenteraad ook nu nog heeft, wel eens eerder kunnen maken dat burgemeesters de grenzen van het betamelijke uit het oog verliezen, dan hun als boegbeeld van integriteit te laten optreden.
Van een wethouder was nooit een dergelijk uitbundig reisgedrag geaccepteerd als Peper zich permitteerde, ook al voerde hij op elke reis wel een gesprek met een collega om die reis een zekere functionaliteit te geven. Niet voor niets was Peper een uitgesproken tegenstander van de door de raad gekozen burgemeester.
Om die reden ben ik ook tegen de rechtstreeks verkozen burgemeester. Dat is alleen zinvol wanneer deze daarna ook zijn eigen wethouders kan aanwijzen, anders treden in het college twee botsende legitimaties op. De wethouders worden dan weer ondersteuners van de burgemeester, zoals dat voor 1931 in de wet stond. Zo'n stelsel legt echter veel te veel macht bij één persoon, die daarmee feitelijk voor de gemeenteraad oncontroleerbaar zal worden.
Gepubliceerd in: A.C. Barske (red.), De eigenstandige burgemeester op weg naar eigentijdse legitimatie - Club van Midden-Limburgse Burgemeesters 1881 - 2001, Club van Midden-Limburgse Burgemeesters, Gemeentehuis Ambt Montfort, Sint Odiliënberg, 2001.
Voetnoten niet opgenomen