Verschenen: 04-11-2001
‘Agenda voor de toekomst’ heet het. En op het voorblad staat ook nog, in een handschriftletter: ‘Bestuurlijke afspraken’. Waarom hebben ze zich niet tot dat laatste beperkt? Bij bestuurlijke afspraken tussen SZW en VNG kun je je nog iets voorstellen. Maar een agenda voor de toekomst: ooit gehoord van een agenda voor het verleden?
De titel is niet het enige wat er mis is aan het document waarin op 24 april van dit jaar afspraken tussen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de VNG zijn vastgelegd. Eigenlijk is de hele gedachte die erachter zit fout. "Vanuit een moderne invulling van de medebewindrelatie willen partijen vanuit ieders onderscheiden verantwoordelijkheden komen tot een sterker accent op het overeenkomen van concrete resultaten, waarbij er meer ruimte zou moeten ontstaan voor een op de lokale situatie toegesneden uitvoering."
Ieders onderscheiden verantwoordelijkheid, wat is dat in dit geval? Voor de minister is dat duidelijk. Die is verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering van de bijstandswet door de gemeenten. Als hij vindt dat gemeenten de wet niet zorgvuldig uitvoeren, kan hij ze controleurs op hun dak sturen en hun korten op hun vergoeding voor verstrekte uitkeringen. Dat gebeurt ook in de praktijk.
De gemeenten hebben bij de uitvoering van de Algemene Bijstandswet een beperkte beleidsvrijheid gekregen, en hebben ook financiële verantwoordelijkheid. Zij bepalen het budget van hun sociale dienst, en hebben financieel belang bij een sobere uitvoering. Hoever dit alles gaat bepaalt het Rijk, en in dat proces van wet- en regelgeving vervult de minister een sleutelrol. Tot zover de klassieke invulling van de medebewindrelatie.
In die relatie draagt de VNG geen eigen verantwoordelijkheid voor wat gemeenten doen. Het is een organisatie die de belangen van de gemeenten vertegenwoordigt. Zij heeft een groot gezag bij de Tweede Kamer. Daarom onderhandelt de minister graag met de VNG over nieuwe wetten en beleidsmaatregelen, want wanneer de VNG daar eenmaal mee instemt, is de kans groter dat hij de Tweede Kamer meekrijgt.
De VNG draagt ook geen verantwoordelijkheid voor het standpunt van individuele gemeenten. Die houden het volledige recht om tegen voorstellen te protesteren, maar zijn daarbij veel minder kansrijk wanneer de VNG eenmaal ja gezegd heeft. Kansloos zijn ze overigens niet: soms kunnen individuele gemeenten de Kamer ervan overtuigen dat een bepaalde maatregel juist in hun geval onrechtvaardig uitpakt.
Een overeenkomst tussen de VNG en een minister kan dus alleen maar gaan over het gebruik van bevoegdheden door de minister waar de VNG mee instemt. Maar wanneer een minister een overeenkomst sluit met de VNG om de gemeenten tot bepaalde maatregelen te brengen is dat de omgekeerde wereld. De VNG kan die maatregelen niet aan de gemeenten opleggen, de minister juist wel. Wat er modern aan zo’n overeenkomst is, ontgaat mij. Het leidt vooral tot een drabbige vermenging van verantwoordelijkheden.
Er is wat dat betreft een groot verschil met een door een belangenorganisatie afgesloten CAO, die algemeen verbindend verklaard kan worden. Misschien zou de minister dat wel graag willen, en zijn ze daar bij de VNG ook niet vies van. Maar voor individuele gemeenten lijkt het mij geen wenkend perspectief. Die worden dan al snel een soort dochterondernemingen van de VNG.
Nu heeft de VNG zich er ook wel voor gewacht om toezeggingen namens de gemeenten te doen waartoe zij niet bevoegd is. De VNG heeft alleen zachte afspraken met de minister gemaakt. Zij belooft vooral om van alles te onderzoeken en te stimuleren en naar van alles te streven. Daarbij maakt de VNG wel keuzes die niet door gemeentebestuurders uit alle politieke partijen gedeeld zullen worden. Het convenant biedt verder mogelijkheden voor harde afspraken met afzonderlijke gemeenten, waarvoor noch de minister noch de gemeenten de VNG nodig hebben.
Prestatieafspraken
Die afspraken betreffen in de eerste plaats extra middelen ten behoeve van het case-management door gemeenten, wanneer de gemeente bereid is om resultaatsverplichtingen aan te gaan. Dat kan voor beide partijen een profijtelijke zaak zijn: de gemeente krijgt de mogelijkheid zijn sociale dienst op sterkte te brengen, en het rijk profiteert van het lagere bijstandsbudget dat in een gemeente nodig is wanneer dat case-management resultaat heeft.
Er zijn wel twee kanttekeningen bij te maken. De eerste is dat wanneer het een echte resultaatsverplichting is, gemeenten die niet in staat zijn om die verplichting na te komen, de extra middelen weer terug zullen moeten betalen. Dat zou bij een teruglopende conjunctuur wel eens het geval kunnen zijn. Wanneer de werkloosheid weer toeneemt, zoals het Centraal Planbureau al vóór 11 september voorspelde, zal het een stuk moeilijker worden om juist de mensen die nu nog in de bijstand zitten aan het werk te krijgen.
Inmiddels maakt Vermeend zichzelf ook zorgen over de gevolgen van de loonontwikkeling voor de werkgelegenheid. Kennelijk realiseert ook hij zich dat tegen massale bedrijfssluitingen geen sluitende aanpak door de CWI’s is opgewassen. We mogen hopen dat de gedachte dat het aan de mensen zelf ligt wanneer ze geen werk hebben in plaats van aan macro-economische ontwikkelingen, binnenkort terzijde wordt geschoven als een uiting van ideologische marktverblinding in het fin de siècle van de twintigste eeuw.
De tweede kanttekening is dat sommige gemeenten in het verleden – toen de arbeidsmarkt meer mogelijkheden bood dan in de nabije toekomst – zelf veel meer geld gestoken hebben in case-management dan andere. Die gemeenten zijn daar weliswaar voor beloond middels de nieuwe financiering van de bijstand, maar hebben een bestand aan bijstandscliënten overgehouden waar veel minder mee te beginnen valt dan met dat van gemeenten waar men minder actief is geweest.
Dat laatste geldt vooral voor Amsterdam en Rotterdam, waar de gemeente de sociale dienst al jaren veel minder geld per cliënt geeft dan andere gemeenten, en ook veel minder dan de gemeente zelf uit het gemeentefonds krijgt voor het cluster bijstand. Voor andere gemeente is het zuur, dat Vermeend in Amsterdam en Rotterdam nu gaat betalen wat zij zelf uit hun algemene uitkering hebben moeten bekostigen. Naast een resultaatsverplichting zou ook een inputverplichting inzake het geld dat gemeenten uit hun algemene middelen in hun sociale dienst steken, op zijn plaats zijn.
Opmerkelijk is bovendien dat gemeenten niet vrijgelaten worden in de manier waarop zij denken het best aan de resultaatsverplichting te kunnen voldoen. De reïntegratie moet worden uitbesteed, ook al is het bij uitvoering in eigen beheer veel gemakkelijker om sancties op te leggen, waar elders in het document juist weer wel om gevraagd wordt.
Behalve prestatieafspraken over de resultaten van het case-management, moeten er ook prestatieafspraken komen over de resultaten van fraudebestrijding. In ruil daarvoor zouden gemeenten met minder beleids- en verantwoordingsregels geconfronteerd worden. Maar dan moet nog wel even worden vastgesteld wanneer een gemeente goed presteert: als er veel fraude wordt geconstateerd, of juist weinig. Fraudebestrijding is bij uitstek een activiteit die zich leent voor input- en processturing, en niet voor sturing op effecten.
Macrotrends
Bij de zachte afspraken die de VNG met de minister gemaakt heeft, zijn ook nog wel opmerkingen te maken. Men gaat ‘wenselijke landelijke macrotrends voor de komende vier jaar’ opstellen, die ‘individuele gemeenten kunnen vertalen in eigen gemeentelijke doelen’, compleet met ‘indicatoren op basis waarvan kan worden vastgesteld of de macro-ontwikkeling in lijn verloopt met de gezamenlijk vastgestelde macrodoelen’. Laat men toch luisteren naar Gerrit Zalm, niet voor niets ook door PvdA-raadsleden meer gewaardeerd dan Vermeend, dat het in Nederland nog nooit zo goed gegaan als sinds we geen streefcijfers voor het financieringstekort en de werkloosheid meer kennen.
Wat moeten gemeenten met een wenselijke landelijke macrotrend, wanneer de feitelijke ontwikkeling vooral van de conjunctuur afhangt. Bovendien hebben de grote steden al afspraken met Van Boxtel over terugdringing van het aantal bijstandcliënten, die overigens even weinig conjunctuurbestendig zijn. Kennelijk zien Vermeend en Van Boxtel elkaar niet als collega’s die gezamenlijk beleid voeren, maar als concurrenten wie het vaakst in de krant staat. Daarmee zadelen ze de gemeenten op met de taak het rijksbeleid te coördineren.
Orwell
Je komt in het document ook fantastische staaltjes tegen van een spraakgebruik dat in Orwell’s 1984 niet had misstaan. Het is onwenselijk dat er veel cliënten zijn zonder arbeidsverplichting, of dat die verplichting niet gehandhaafd wordt, want elke cliënt moet de gelegenheid krijgen om aan het arbeidsproces deel te nemen. Onder deregulering vinden we dat gemeenten alleen gesubsidieerde arbeid mogen aanbieden op indicatie van het CWI. Gelegenheid krijgen = gedwongen worden, deregulering = regulering, liefde = haat, oorlog = vrede!
Onduidelijk is ook wat niet-uitkeringsgerechtigden te wachten staat die zich in hun onschuld tot de gemeente wenden om gereïntegreerd te worden. Ook voor hen zou er sprake moeten zijn van een ‘sluitende keten’. Wanneer geen werk voor hen gevonden wordt, moet de gemeente kennelijk afspraken met hen maken over maatschappelijke participatie. Maar daar staat dan geen beloning tegenover, en dus ook geen sanctie als de cliënt gillend weg loopt.
Of zijn de hoge heren in Den Haag inmiddels zozeer begeesterd door de leuze van werk, werk, en nog eens werk, dat zij dromen van een algemene arbeidsplicht, ook voor niet-uitkeringsgerechtigden? Dat doet dan toch ook erg Orwelliaans aan, zoals die uitdrukking ‘sluitende keten’ toch ook eerder associaties oproept met slavernij dan met vrije mensen die zelf hun bestaan inrichten. De betrokkenen zullen het vooral als een stuitende keten ervaren.
Interessant is ook de activering van alleenstaande ouders, van wie iedereen weet dat ze nu de hele dag op hun luie krent zitten. Ook voor hen moet er een sluitende keten zijn, maar in hun geval roept vooral het sluitstuk van die keten, de maatschappelijke participatie, vragen op. Waarom wordt het verzorgen van kinderen, zeker door alleenstaande ouders die tegelijkertijd vadertje en moedertje moeten spelen, niet als vorm van maatschappelijke participatie erkend?
Je hoeft geen lid van de Christen Unie te zijn om daarvoor te pleiten. Ex-D66-minister Winnie Sorgdrager noemde het een onzalige gedachte om bijstandsmoeders te verplichten te solliciteren, omdat de kinderen daardoor eerder tot criminaliteit vervallen. Wanneer haar partijgenoot Van Boxtel werkelijk een integraal grote-stedenbeleid zou voeren, zou de opvang van kinderen uit gebroken gezinnen na schooltijd hem meer waard moeten zijn dan de arbeidsparticipatie van hun moeder. Maar Van Boxtel denkt dat Internet het allemaal wel op zal lossen.
En met de ondertekening van de Agenda voor de toekomst geeft ook de VNG te kennen de opvang van kinderen in hun eigen huis maar onzin te vinden. Zit er niemand uit de Christen Unie in dat bestuur?
Contradicties
Toch blijken de ondertekenaars naarmate je verder in het stuk komt, er zelf steeds minder in te geloven dat iedereen zomaar aan het werk geholpen kan worden. Omdat werk moet lonen, strijdt men tegen de armoedeval. Per saldo betekent dat een grotere afstand tussen lonen en uitkeringen, wat voor vrome praatjes de PvdA ook houdt over de koppeling. In dat kader moeten gemeenten terughoudend zijn met bijzondere bijstand en kwijtschelding van gemeentelijke heffingen. Maar dan blijkt op p. 8 van het stuk dat er weer wel een nieuwe vorm van inkomensondersteuning te moeten komen voor mensen met een inkomen op minimumniveau die geen toegang tot de arbeidsmarkt hebben.
Zijn dat nu mensen voor wie geen sluitende keten geldt, of zijn het de mensen die verplicht gaan worden tot maatschappelijke activiteiten. Kunnen we dan niet beter de keten sluitend maken met gesubsidieerd werk, en degeen die ook daar niet voor in aanmerking komt arbeidsongeschikt verklaren?
Dezelfde vraag wordt opgeroepen door de tekst over cliëntenparticipatie, waar ook niet-uitkeringsgerechtigden bij betrokken zouden moeten worden. Waarom die dat zouden willen is niet helemaal duidelijk, maar het zou hun in ieder geval een forum geven om te klagen over hun mislukte reïntegratie.
Leden van cliëntenraden moeten ook worden gestimuleerd tot deelname aan deskundigheidsbevordering. Dat gaat dan toch uit van enige bestendigheid van het cliëntschap, en je vraagt je af hoe de deelname aan cursussen voor leden van de cliëntenraad van een sociale dienst zich verhoudt tot reïntegratie-activiteiten. Word je daarvoor vrijgesteld van de sollicitatieplicht, of geldt het lidmaatschap van zo’n raad op zichzelf als een maatschappelijke activiteit, waarmee de keten van de reïntegratie gesloten wordt? Dan is de sluitende keten gediend met grote cliëntenraden, met bij voorkeur vele subraden en commissies.
Bewaren
Ik raad iedereen aan de Agenda voor de Toekomst vooral te bewaren. Door de positie die aan de VNG wordt toegekend zou het een mijlpaal kunnen zijn in een ontwikkeling waarbij de VNG een holding wordt met de afzonderlijke gemeenten als dochterondernemingen. En het geeft een prachtig beeld van het denken in bestuurlijke kringen aan het begin van deze eeuw over arbeid en uitkeringen, met alle hypocrisie en tegenstrijdigheden die daarbij horen. Wie over tien jaar een inleiding moet houden over de geschiedenis van de sociale dienst, zal er veel citaten in vinden waarmee hij te zijner tijd de lachers op zijn hand krijgt.
Sociaal Bestek november 2001