P. Bordewijk en H. Moor

B & G november 2001

Sinds 1999 biedt de Inspectie Financiën Lokale en provinciale Overheden (IFLO) van het Ministerie van BZK gemeenten de mogelijkheid om een begrotingsscan te laten maken. In gesprekken met twee Gelderse gemeenten die zo’n scan hebben laten maken, zijn wij nagegaan wat hiervan de implicaties zijn. Het blijkt dat het effect niet zozeer is, dat de gemeente nieuwe informatie verkrijgt, maar dat het bestuur en de rest van de organisatie meer toegankelijk worden voor informatie over financiële problemen die voor de afdeling financiën al lang duidelijk waren.

Vanaf 1999 biedt de IFLO in samenwerking met de afdelingen financieel toezicht van de provincies aan gemeenten de mogelijkheid om een begrotingsscan te laten verrichten. Dat geeft gemeenten de mogelijkheid om gebruik te maken van de deskundigheid van de inspecteurs van de IFLO om hun financiële positie te laten toetsen.

Een belangrijk onderdeel van zo’n scan is de vergelijking van de eigen uitgavenstructuur met de opbouw van de uitkering uit het gemeentefonds, maar ook met die van soortgelijke gemeenten. Maar er wordt ook uitgebreid ingegaan op zaken als de reservepositie en het afschrijvingsbeleid. De risicoparagraaf van de gemeenten wordt getoetst. En er wordt gekeken of een gemeente eventueel voor een aanvullende uitkering op grond van art. 12 van de financiële verhoudingswet in aanmerking zou komen.

In twee jaar tijd is een dergelijke scan uitgevoerd bij ruim twintig gemeenten. De eerste was Winterswijk. Tot de eerste gemeenten behoorde ook Rheden, eveneens in Gelderland. Die twee gemeenten vertonen opmerkelijke verschillen, maar ook overeenkomsten.

De gemeenten vergeleken

Rheden en Winterswijk zijn beide middelgrote gemeenten, met (per 1-1-2000) resp. 44.313 en 28.561inwoners. Rheden is echter een meerkernige gemeente die ingeklemd ligt tussen de Veluwe en de IJssel. Winterswijk heeft daarentegen één hoofdkern, met een groot buitengebied daaromheen.

Rheden is in 1818 ontstaan door een samenvoeging van Velp, Rheden en Dieren. Daarnaast zijn er vier kleinere kernen, Ellecom, Laag-Soeren, Spankeren en De Steeg. Velp zou je wanneer het zelfstandig was een randgemeente van Arnhem noemen, terwijl Dieren 12 km verder naar het noordoosten ligt, en je om in Laag-Soeren te komen nog eens 4 km moet doorfietsen. Het gemeentehuis staat niet in Rheden maar in De Steeg. Door de meerkernige structuur en de nabijheid van Arnhem behoort Rheden tot de gemeenten met weinig centrumfunctie.

Winterswijk daarentegen, hoewel kleiner dan Rheden, heeft juist wel een redelijke centrumfunctie. Winterswijk heeft slechts één grote kern, met een duidelijk stedelijk karakter. Het winkelapparaat van Winterswijk is afgestemd op 60.000 inwoners, mede omdat Winterswijk grenst aan liefst vijf Duitse gemeenten. Daardoor komt de centrumfunctie slechts gedeeltelijk in de verdeling van het gemeentefonds tot uitdrukking, omdat kernen over de grens niet meetellen bij de berekening van de klantenpotentiëlen.

Voor het uitgavencluster cultuur en ontspanning is dat ook zeer wel te verdedigen, omdat het cultureel centrum nauwelijks bezoekers trekt uit de omliggende Duitse gemeenten. Maar het lokaal klantenpotentieel speelt ook een rol bij het cluster wegen en water, vanwege de winkelfunctie. En daarbij trekt Winterswijk nog meer bezoekers uit de aangrenzende Duitse gemeenten dan uit de Nederlandse buurgemeenten.

Het gevolg van de verschillen in centrumfunctie was dat bij de herziening van de verdeling van het gemeentefonds in 1997 Winterswijk er op vooruit ging, terwijl Rheden juist een nadeelgemeente was. Dat laat nog eens zien, dat die herverdeling niet alleen maar geld verschoof van kleine gemeenten naar grote, maar dat de effecten veel subtieler waren. Bij de herziening van dit jaar, waarbij het z.g. verzamelcluster werd geijkt, waren de rollen overigens omgekeerd. Daarbij raakte Winterswijk een deel van het eerdere voordeel weer kwijt, terwijl Rheden er toen juist op vooruit ging.

Een overeenkomst tussen Rheden en Winterswijk is dat beide gemeenten een voorzieningenniveau hebben dat gebaseerd is op een groter aantal inwoners dan men feitelijk heeft. In Rheden is dat het gevolg van het dalende inwonertal. Rheden had in 1975 nog 50.476 inwoners, en heeft daarmee in een kwart eeuw een bevolkingsdaling van 12 % meegemaakt. Tussen de Veluwe en de IJssel zijn er nu eenmaal weinig landschappelijk acceptabele bouwmogelijkheden meer.

Winterswijk daarentegen groeit nog steeds enigszins, maar minder dan in het verleden de bedoeling was. In de jaren zestig was de verwachting in het streekplan dat Winterswijk uit zou groeien tot een gemeente met 40.000 inwoners. Daar is nu het cultureel centrum op afgestemd, terwijl dat aantal inwoners nooit gehaald zal worden. Ook Winterswijk ligt in een landschappelijk zeer waardevol gebied, en ondervindt de beperkingen daarvan.

Ondanks de verschillen is een opmerkelijke overeenkomst tussen beide gemeenten dan weer, dat ze allebei door de herverdeling van het gemeentefonds in de problemen zijn gekomen. In Rheden kwam het nadeel bovenop het nadeel van de teruglopende bevolking en de kortingen uit het gemeentefonds. Daarbij speelt in een dergelijke situatie ook mee dat zelfs een stationaire gemeente bezuinigen moet wanneer het reële accres van het gemeentefonds minder dan 0,6 % bedraagt, omdat anders de uitkeringsbasis sneller stijgt dan de storting in het gemeentefonds (in reële termen).

In Winterswijk leidde het voordeel van de herverdeling tot een over-optimistische reactie. Er werd besloten tot opknappen van de muziekschool en van het cultureel centrum, maar ook tot een 36-urige werkweek en verruiming van de kwijtschelding van gemeentebelastingen zonder dat daar dekking voor was. Het gemeentebestuur was ook niet bereid de OZB aan te passen aan de inflatie. Bovendien bleek later de omvang van de meevaller weer tegen te vallen. De begroting werd sluitend gemaakt door de inzet van de behoedzaamheidsreserve en met eenmalige middelen. Dat leidde al snel tot kritische opmerkingen van de provincie.



Winterswijk

Na de verkiezingen van 1998 had de nieuwe wethouder Financiën van Winterswijk behoefte orde op zaken te stellen. De gedachte om daarbij een commercieel bureau in te schakelen is niet in Winterswijk opgekomen, maar de mogelijkheid van een financiële scan zoals de IFLO die in 1999 aanbood, kwam als geroepen.

De bestuurders hoopten er daarbij ook enigszins op, dat Winterswijk in aanmerking zou komen voor een aanvullende uitkering op basis van art. 12. Niet iedereen was overigens even enthousiast: bij het management van de gemeente bestond ook enige beduchtheid voor wat de scan zou kunnen opleveren.

De afdeling Financiën in Winterswijk is zeer positief over de samenwerking met de IFLO en de provincie. Voor de scan was het nodig dat de gemeente zelf veel informatie verschafte over de toerekening van uitgaven, maar het meeste werk is toch gedaan door de IFLO en de provincie. Het was een exercitie waarbij vakbroeders uit de drie bestuurslagen nauw samenwerkten.

De belangrijkste conclusies waren:

• het niveau van de heffingen was wat hoger dan gemiddeld, maar zeker niet extreem hoog. Alleen om die reden al zou Winterswijk niet voor een art.-12 uitkering in aanmerking komen;
• t.o.v. de opbouw van de uitkering uit het gemeentefonds geeft Winterswijk veel uit aan kunst en ontspanning, en weinig aan het verzamelcluster;
• er dient dekking gezocht te worden voor de intensiveringen en het belastingbeleid moet worden heroverwogen.

De scan heeft in Winterswijk het gevolg gehad dat de gemeente zich geen illusies meer maakte over een aanvullende uitkering, en besloten heeft tot een bezuiniging van ƒ 2,5 miljoen per jaar. Ook worden de OZB-tarieven nu weer aangepast aan de inflatie. Er wordt gedacht aan de invoering van gereguleerd parkeren, en misschien op termijn van een parkeerbelasting, om op die manier ook van de centrumfunctie in financiële zin te kunnen profiteren. Bij de bezuinigingen zijn de hoge kosten van het cultureel centrum wel een aandachtspunt, maar is de opbouw van de uitkering uit het gemeentefonds niet maatgevend

Rheden

In Rheden was een belangrijk motief om te vragen om een begrotingsscan, dat de gemeente zich tekort gedaan acht bij de verdeling van het gemeentefonds, omdat dat te weinig rekening zou houden met de specifieke problemen van gemeenten met een teruglopende bevolking. Om die reden wilde het bestuur graag dat in Rheden een scan zou plaats vinden.

De afdeling financiën wilde graag getoetst zien of het sombere beeld dat zij bij begrotingen gepresenteerd had, reëel was. Om de voorzieningen in stand te kunnen houden waren forse verhogingen van de OZB nodig, die als sluitpost ging functioneren. Daardoor zit Rheden met zijn lasten nu boven de art.-12 norm. Wanneer er dan toch rekeningsoverschotten waren, riep dat de vraag op of de afdeling financiën niet te pessimistisch raamde. Evenmin als in Winterswijk was de gedachte opgekomen hier een commercieel bureau voor in te huren.

Er is veel energie in gestoken om Rheden te vergelijken met andere gemeenten met een teruglopende bevolking, te weten Bussum, Voorburg, Rijswijk en Hoogezand-Sappemeer. Die gemeenten blijken niet de financiële problemen van Rheden te kennen, maar hebben ook niet de meerkernige structuur van Rheden. Het is moeilijk om te kiezen of nu het zwembad in Dieren gesloten moet worden of dat in Velp. Als buitenstaanders zijn wij geneigd ons af te vragen, of het niet beter zou zijn wanneer er een gemeentebestuur zou komen dat zou kunnen kiezen tussen een zwembad in Velp en een zwembad in Arnhem, maar dat wordt in Rheden zelf niet als een optie gezien.

Het rapport concludeert dat Rheden toch te veel afwijkt van de andere gemeenten om conclusies mogelijk te maken. Of daarmee Rheden gelijk heeft dat het wordt onderbedeeld blijft enigszins in het vage. Het rapport stelt slechts dat de beheerders van het gemeentefonds in de afwijkende dynamiek van gemeenten geen reden zien om tot aanpassing van het verdeelstelsel over te gaan. Volgens de Rhedense ambtenaren had men bij de IFLO wel begrip voor de problemen die Rheden ondervindt van de terugloop van de bevolking.

Het rapport verwijst ook naar een onderzoek van AEF waarin de positie van gemeenten met een afwijkende dynamiek onderzocht is. Daarvan was de conclusie dat knelpunten vooral optreden bij de wat grotere (licht) stationaire gemeenten. Het Periodiek OnderhoudRapport gemeentefonds 1999 bood de gemeente Rheden nog de hoop dat er onderzoek zou worden gedaan naar de gevolgen van restrictief beleid voor de financiën van de gemeente, maar in het POR 2000 is dat van de agenda afgevoerd.

Anders dan in Winterswijk, heeft in Rheden de gemeente zelf veel inspanningen ten behoeve van de scan moeten doen. Dat kwam ook omdat bij de opstelling van de begroting van Rheden de functionele indeling weinig aandacht had gekregen, zodat veel werk nodig was om de saldi op de juiste wijze aan de functies toe te rekenen. Men schat dat het rapport voor 80 % het werk van de gemeente is geweest. Maar ook in Rheden is men zeer tevreden over de samenwerking met IFLO en provincie.

Uit het rapport blijkt dat Rheden reële begrotingen voor 1999 en 2000 had opgesteld. Bij vergelijking van de uitgaven met de opbouw van de uitkering uit het gemeentefonds blijkt dat de extra inkomsten vooral besteed worden aan onderwijs en zorg, aan kunst en ontspanning, en aan groen. Ook in Rheden was de informatie niet nieuw voor de afdeling financiën, maar maakte deze het mogelijk die informatie met meer gezag over te dragen op het bestuur en de collega’s.

Om de reële belastingdruk niet verder te laten opklimmen, was reeds voor de scan besloten tot bezuinigingen. Die lopen door tot 2005. De beslissing daartoe werd door de scan gelegitimeerd. Evenals in Winterswijk zijn de verschillen tussen de uitgaven en de opbouw van de uitkering uit het gemeentefonds niet leidend geweest bij de bezuinigingen. Daarnaast profiteert de gemeente van de accressen van de laatste paar jaren en van opbrengsten uit deelnemingen.



Vergelijkingen

Naast de vergelijking van de uitgaven met de opbouw van de algemene uitkering (de vergelijking van de gemeente ‘met zichzelf’), geven de rapporten ook nog een aantal andere vergelijkingen:

• met soortgenoten, d.w.z. gemeenten die een vergelijkbare centrumfunctie en een vergelijkbare sociale structuur hebben, zoals vermeld in bijlage 2 van de Kengetallenbrochure;
• met gemeenten in dezelfde groottegroep (tussen 20.000 en 50.000 inwoners);
• met een speciaal voor de begrotingsscan voor elk van de twee gemeenten gemaakte selectie van acht gemeenten, met een vergelijkbare opbouw van de algemene uitkering;

Bij Rheden kwam daar dan nog bij een vergelijking met andere gemeenten met een afnemende bevolking.

In de twee rapporten treffen we vergelijkingen aan tussen de bedragen per verdeelmaatstaf die de onderzochte gemeente per inwoner ontvangt, en het gemiddelde van die bedragen voor de verschillende groepen gemeenten waarmee de onderzochte gemeente vergeleken is. Er worden ook vergelijkingen gemaakt met de uitgaven per inwoner voor de verschillende clusters. In Winterswijk heeft deze laatste vergelijking alleen plaats gevonden met de soortgenoten, in Rheden met alle vier de groepen gemeenten.

Het is de vraag wat al deze vergelijkingen toevoegen aan de vergelijking van de uitgaven per cluster met de opbouw van de algemene uitkering. Afwijkingen van de ontvangen bedragen per verdeelmaatstaf per inwoner, geven aan dat de structuur van een gemeente net even iets anders is dan het groepsgemiddelde, en zeggen dus eerder iets over de geschiktheid van de groep als vergelijkingsbasis voor die gemeente, dan over die gemeente zelf.

Wanneer Rheden per inwoner meer geld voor bijstandsgerechtigden blijkt te ontvangen dan het gemiddelde in de groottegroep, wat zegt dat dan anders dan dat Rheden relatief meer bijstandscliënten heeft, en dus ook meer uitgaven. Wanneer de gemeente per bijstandcliënt meer zou uitgeven is dat beleidsmatig eerder interessant, maar blijkt dat juist uit de vergelijking van de gemeente met zichzelf.

Voor zover de vergelijking van de uitgaven per cluster van een gemeente met die van een groep gemeenten wat anders oplevert dan die met de opbouw van de uitkering uit het gemeentefonds, zal dat dus ook het gevolg zijn van het feit dat de groep niet in alle opzichten overeenkomt met de onderzochte gemeente. Daarmee is het onduidelijk wat de meerwaarde is met de vergelijking met de groep.

Het lijkt erop, dat de IFLO maar geen afscheid kan nemen van een instrument dat men ontwikkeld heeft voordat de vergelijking van de uitgaven met de opbouw van de uitkering mogelijk was. Daar staat tegenover dat toen de twee scans plaats vonden, de ijking van het verzamelcluster nog niet was afgerond. Daarom was toen voor de daarin voorkomende uitgaven een meer gedetailleerde beschouwing mogelijk bij vergelijking met de uitgaven van soortgenoten.

Het blijkt dan dat in Winterswijk de lage uitgaven in het verzamelcluster vooral het gevolg zijn van lage uitgaven voor bestuursondersteuning, terwijl die uitgaven in Rheden juist hoger zijn dan bij de soortgenoten. Aangezien die uitgaven echter sterk bepaald worden door de organisatiestructuur en de vertaling daarvan in de begroting, kunnen daar geen conclusies aan verbonden worden.

Conclusie

Voor zover de twee door ons bezochte gemeenten representatief zijn voor de gemeenten waar een scan heeft plaats gevonden, kunnen de volgende conclusies worden getrokken:

• de door de IFLO in samenwerking met de provincies aangeboden begrotingsscan is een goedkope methode voor een financiële doorlichting van de gemeente. Kosten van externe adviseurs worden zo vermeden, maar wel zal de gemeente zelf de nodige inspanningen moeten verrichten, en wel des te meer, naarmate de functionele indeling bij de opstelling van de begroting minder aandacht heeft gekregen;
• een scan levert niet veel informatie op die een afdeling financiën niet al heeft, maar maakt het die afdeling wel mogelijk die informatie indringender aan de orde te stellen: vreemde ogen dwingen;

• de verschillen tussen de uitgaven en de opbouw van de uitkering uit het gemeentefonds kunnen verklaren waarom de lasten in een bepaalde gemeente hoog of laag zijn, maar het zegt niets of hoog of laag fout is, laat staan dat het leidend zou moeten zijn voor een bezuinigingsoperatie. Dat is vaak feitelijk onmogelijk, maar in ieder geval vanuit de autonomie van de gemeente ongewenst. Hooguit gaat het om signalen die aanleiding kunnen zijn voor een eigen, diepgravend onderzoek. Het mag niet zo zijn dat intergemeentelijke vergelijkingen de noodzaak van eigen politieke keuzes wegnemen.