Verschenen: 15-12-2001
In: 'de rol van de burgemeester in de lokale politiek', speciale uitgave van de gemeente Almere ter gelegenheid van het zilveren ambtsjubileum van burgmeester Hans Ouwerkerk.
Eigenlijk waren burgemeesters vroeger gewoon wethouders, althans in de Hollandse steden. Tijdens de Republiek vormden zij gezamenlijk het dagelijks bestuur, en werden daartoe jaarlijks door de Vroedschap aangewezen. Mijn woonplaats Leiden telde vier van dergelijke burgemeesters. Anders dan tegenwoordig was er geen van bovenaf benoemde voorzitter. De steden werden nog niet door de provincies gecontroleerd, maar de Hollandse steden controleerden via de Statenvergadering juist de provincies en daarmee de Republiek.
Een nog veel markanter verschil met de wijze waarop thans de steden bestuurd worden, was de manier waarop men lid van de vroedschap werd. Dat gebeurde niet door verkiezing, maar door coöptatie. Daarnaast kwam het in crisissituaties voor dat de Stadhouder een nieuwe Vroedschap benoemde. Er was dus eerder sprake van een benoemde gemeenteraad dan van een benoemde burgemeester.
Heel anders was de situatie op het platteland. Daar heerste de ambachtsheer, een feodale figuur wiens ambt door vererving overging zoals tegenwoordig nog het koningschap, maar zonder dat er een gemeenteraad was die toestemming voor het huwelijk van een (toekomstige) heer moest verlenen. Wel had de ambachtsheer de mogelijkheid zijn heerlijke rechten te verkopen. Dat is een optie die de Oranjes niet hebben.
De Bataafs/franse Tijd
De weg van het college van burgemeesters uit de zestiende en zeventiende eeuw naar het college van Burgemeester en Wethouders zoals we dat nu kennen, is lang geweest. We kunnen hem volgen aan de hand van de geschiedschrijving van Leiden in de negentiende eeuw door Blok. De term wethouders komt daarin voor het eerst voor wanneer in 1803 het bestuur van het departement Holland een nieuw reglement voor de gemeentebesturen vaststelt.
Volgens dit reglement werden er 16 raadsleden gekozen, met vier bijzondere kamers, waarvan één, de vijf leden tellende Kamer van Wethouders, het Dagelijks Bestuur had. De voorzitter van deze kamer was ook voorzitter van de Raad. Daarmee waren de vroegere burgemeesters onder een andere naam teruggekomen: "de Wethouders droegen weder deftige tabbaarden met zilveren letters op den rand, ten einde ook uiterlijk het oude aanzien hunner voorgangers, de Burgemeesters, te toonen."
Tijdens het Koninkrijk Holland gold een bij koninklijk decreet vastgesteld reglement voor alle gemeenten. Deze werden bestuurd door één burgemeester, staatsambtenaar en door de Koning benoemd, gesteund door wethouders en door vroedschappen. De wethouders en de leden van de Vroedschap werden op aanbeveling van de Vroedschap door het Departementaal bestuur benoemd. Anders dan vroeger werden de gemeenten voortdurend door het landsbestuur gecontroleerd. Burgemeester en wethouders vormden niet één college. De wethouders kozen zelf een voorzitter, en zetten ook in hun kleding de traditie van de vroegere burgemeesters voort. De burgemeester werd behalve door de wethouders ondersteund door drie bezoldigde ambtenaren.
Het Koninkrijk der Nederlanden
In 1816 zijn de vier burgemeesters van voor de Bataafse tijd terug. Zij worden benoemd door de Koning uit een voordracht van drie door de Vroedschap, waarvan de 28 leden voor het leven gekozen worden. Elk jaar treedt een van de burgemeesters af. Zij kiezen zelf uit hun midden een voorzitter. In 1824 gaat er weer een nieuw regeringsreglement in, nu opgelegd door het Rijk voor alle steden. De raadsleden worden indirect gekozen, zoals de Grondwet van 1814 dat voorschreef, en er komt een voor zes jaar door de Koning benoemde burgemeester die geen raadslid is. Deze wordt bijgestaan door drie door de Koning uit de raad benoemde wethouders. Een van hen treedt na twee jaar af, de andere twee na vier jaar.
Hiermee werd teruggegrepen op het stadsbestuur ten tijde van het Koninkrijk Holland, waarin de burgemeester staatsambtenaar was. Men sprak van "Napoleonisme met de slappe hand". Toch was de praktijk gematigd, althans in Leiden. De eerste burgemeester die volgens het nieuwe reglement werd benoemd, was reeds inwoner van de stad, en was al voorzittend burgemeester geweest. Hij werd daarna opgevolgd door een van de wethouders. Hoewel de burgemeester staatsambtenaar was, zien we dus nog niet de latere carrièreburgemeester optreden.
Thorbecke
In 1851 krijgt elke gemeente een rechtstreeks gekozen raad, op basis van een censuskiesrecht. Deze raad kiest uit zijn midden wethouders met een zittingstermijn van zes jaar, waarvan de helft na drie jaar aftreedt. De burgemeester blijft benoemd door de Koning, maar kan zijn functie combineren met die van raadslid. Opmerkelijk is dat tot 1931 volgens de gemeentewet alleen ingezetenen van de gemeente benoembaar waren tot burgemeester, met een uitzonderingsbepaling waarvan men steeds meer gebruik ging maken. De carrièreburgemeester past dus niet in het Huis van Thorbecke.
In Leiden werd in 1851 opnieuw een van de wethouders tot burgemeester benoemd. Deze bleef lid van de gemeenteraad. Zijn opvolger, die van buiten kwam, stelde zich bij de eerste gelegenheid kandidaat voor het raadslidmaatschap, en werd ook gekozen. Hij bleef raadslid tot 1889. In die tijd werden politieke partijen belangrijker, en kwam er een einde aan de combinatie van het burgemeesterschap met het raadslidmaatschap. Het zou echter nog meer dan een eeuw duren, voordat de Gemeentewet van 1994 ook formeel de combinatie van burgemeester en raadslid onmogelijk zou maken.
Uiteenlopen burgemeesterschap en wethouderschap
Vanaf de negentiende eeuw zien we de functies van burgemeester en wethouder steeds verder uiteenlopen. Werd de naam wethouder in 1803 geïntroduceerd voor een functie die kon worden gezien als een voortzetting van de vroegere burgemeestersfunctie, tijdens het Koninkrijk Holland en onder het bestuursreglement van 1826 functioneren wethouders als ondersteuners van de burgemeester, maar worden zowel de burgemeester als de wethouders van bovenaf benoemd. De gemeentewet van 1851 combineert de Kroonbenoeming van de burgemeester met de verkiezing door de raad van de wethouders, en daarna wordt de burgemeester steeds meer een niet-politieke functionaris, terwijl het politieke profiel van de wethouders toeneemt.
De burgemeester wordt steeds vaker van buiten de gemeente benoemd, en maakt ook geen deel meer uit van de raad. Er komen carrièreburgemeesters. Voor veel wethouders van grotere gemeenten blijkt een dergelijke carrière weggelegd, maar het burgemeesterschap functioneert ook als sociaal vangnet voor landelijke politici. De laatste tijd zien we ook burgemeesters van functie ruilen, en is het instituut waarnemend burgemeester sterk in opmars, waarbij de tijdelijke vervanging van de burgemeester niet meer wordt overgelaten aan de wethouder die als eerste loco-burgemeester is aangewezen.
In tegenstelling tot de burgemeesters, worden vanaf 1919 de wethouders tegelijk met de raad gekozen. Vanaf 1931 zijn zij ook formeel geen ondersteuners van de burgemeester meer, en is dus er geen reden meer om te spreken over de burgemeester en 'zijn' wethouders, al blijft dat spraakgebruik wel gangbaar. Vanaf 1948 kan de raad de wethouders niet alleen verkiezen maar ook ontslaan bij gebrek aan vertrouwen. De komst van programcolleges in de jaren zeventig en de steeds grotere openbaarheid heeft de band tussen wethouders en hun raadsfracties verstevigd.
Toch vormen burgemeester en wethouders gezamenlijk het belangrijkste – zij het niet het hoogste – bestuurscollege van de gemeente. Zij worden geacht collegiaal te besturen, maar zijn allerminst collega's. Dat komt ook in hun rechtspositie tot uitdrukking. Burgemeesters zijn werknemers van de gemeente, wethouders zijn politieke ambtsdragers. Daarom kunnen burgemeesters wel en wethouders niet van de spaarloonregeling gebruik maken. Belangrijker is dat de wethouder die uit eigen beweging ontslag neemt recht heeft op een wachtgeldregeling, en de burgemeester niet. Dat laatste kan tot pijnlijke situaties leiden.
Wie is de baas
Hoewel formeel alle gemeenten dezelfde instituties kennen, kan het feitelijk functioneren daarvan sterk uiteenlopen. Dat geldt met name voor de verhouding tussen de burgemeester en de wethouders. In kleine gemeenten is de positie van de burgemeester vaak het sterkst. Deze trad in de negentiende eeuw in de positie van de ambachtsheer, en kon dus terugvallen op een traditie van eenhoofdig bestuur. De burgemeester is in dergelijke gemeenten de enige fulltime bestuurder. "Gekozen bestuurders zijn in kleine gemeenten het alibi voor de machtsuitoefening van de benoemde bestuurder", klaagde in 1980 een wethouder van een kleine gemeente.
Geheel anders liggen de verhoudingen in de grote steden. Dat wil burgemeesters die promotie maken naar een grotere gemeente nog wel eens opbreken. In de grote steden zijn de wethouders eveneens full-timers, en vinden na de raadsverkiezingen onderhandelingen plaats over collegeprogramma en portefeuilleverdeling waar de burgemeester buiten staat. Bij de discussies in het college kan hij ook niet terugvallen op een raadsfractie die deel uitmaakt van het onderhandelingsspel waarin uiteindelijk wordt uitgemaakt welke voorstellen haalbaar zijn in de raad en welke niet. Meestal fungeert een van de wethouders als informele leider van het college.
Tegelijkertijd ziet echter het publiek de burgemeester als de baas van de stad. Hij is immers benoemd door de Koningin, en die regeert weer bij de gratie Gods. Zo is hij ook een beetje God op aarde. Samen met Sinterklaas en Prins Carnaval is hij een rituele figuur. Bij enquêtes blijkt ook dat mensen meer vertrouwen hebben in de burgemeester dan in de raadsleden, juist omdat hij buiten de lokale politiek staat.
Zijn feitelijke macht blijft daar echter sterk bij achter. Bram Peper klaagde als burgemeester van Rotterdam dat hij niet meer was dan een 'bestuurlijke randgroepjongere'. Hij droomde van de positie van een rechtstreeks gekozen burgemeester, zoals zijn vele collega's die hij in het buitenland ontmoette die hadden. Voor Hans Ouwerkerk is het feit dat je er als burgemeester in je eigen gemeente toch een beetje buiten staat, reden om functies binnen de landelijke PvdA te vervullen.
Naar elkaar toegroeien burgemeesterschap en wethouderschap
Inmiddels zien we een aantal ontwikkelingen, waardoor het burgemeesterschap en het wethouderschap weer naar elkaar toegroeien. In de eerste plaats is dat de vertrouwensregel. Regelt voor de wethouders art. 49 van de Gemeentewet dat de raad hen bij gebrek aan vertrouwen kan ontslaan, inmiddels is er een ongeschreven regel gaan gelden, dat dit ook voor de burgemeester geldt, en geeft het nieuwe art. 61b van de Gemeentewet de Raad de mogelijkheid om een formele aanbeveling te doen tot ontslag van de burgemeester.
Een tweede ontwikkeling is de dualisering, waardoor wethouders niet meer tegelijkertijd lid van de gemeenteraad zullen zijn. Sinds het verschijnen van het rapport van de Commissie Elzinga bestaat hier brede consensus over, die het waarschijnlijk maakt dat het betreffende wetsvoorstel nog voor de wethoudersverkiezingen van 2002 in het staatsblad zal staan. Een belangrijk verschil tussen burgemeesters en wethouders verdwijnt hiermee, al zullen de wethouders wel veel meer aan de fracties in de gemeenteraad gebonden blijven.
Een derde ontwikkeling is dat de gemeenteraad meer zeggenschap krijgt over de benoeming van de burgemeester, door een formeel aanbevelingsrecht. Toch blijft ondanks deze ontwikkelingen de positie van de burgemeester en van de wethouders duidelijk verschillend. Behalve doordat de regering de mogelijkheid houdt om van de aanbeveling van de raad af te wijken, komt dat omdat de zittingsduur van de burgemeester niet samenvalt met die van de raad.
De aanbeveling van de burgemeester maakt daardoor geen deel uit van de onderhandelingen over wat desondanks de collegevorming heeft. De burgemeesterspositie telt dus niet mee bij de verdeling van de wethouderszetels, en het is heel goed mogelijk dat deze bezet wordt door een partij die niet eens in het college vertegenwoordigd is.
De onafhankelijkheid van de burgemeester
De burgemeester behoudt daarmee de eigenstandige positie waar de Commissie Elzinga voor pleit, omdat bij enquêtes mensen zeggen dat ze dat heel belangrijk vinden. Dat diezelfde mensen ook de burgemeester rechtstreeks willen kiezen, daar heeft de commissie het niet over. De commissie kiest daarmee in feite niet voor dualisme in het gemeentebestuur maar voor triolisme: raad, wethouders en burgemeester hebben elk hun eigen positie en eigen legitimatie.
Vaak ziet men de onafhankelijkheid van de burgemeester ook als een garantie voor de integriteit van het openbaar bestuur. Ik meen dat de praktijk leert dat dit niet opgaat. Teveel burgemeesters zijn in affaires rond declaraties en corruptie terecht gekomen. Daarbij zou de betrekkelijk onkwetsbare positie die de burgemeester ten opzichte van de gemeenteraad ook nu nog heeft, wel eens eerder kunnen maken dat burgemeesters de grenzen van het betamelijke uit het oog verliezen, dan dat het hun inspireert om als boegbeeld van integriteit te laten op te treden.
Ik denk niet dat de benoeming door de raad die onafhankelijke positie in gevaar brengt, zo lang er vertrouwenscommissies functioneren waarin de hele raad vertegenwoordigd is, en de zittingstermijn van de burgemeester niet samenvalt met die van de wethouders.
Er zijn twee andere ontwikkelingen die de onafhankelijkheid van de burgemeester veel meer bedreigen. De eerste is het burgemeestersreferendum, die merkwaardige halve burgemeestersverkiezing. Niemand weet precies wat bij zo’n referendum de vraag wordt, maar het ligt wel voor de hand dat er uit meerdere personen gekozen zal kunnen worden, en dan zullen er toch altijd kiezers zijn die zich daarbij laten leiden door wat hun partij ervan vindt.
Kandidaten zullen ook campagne moeten voeren, en als je niet wilt dat dat alleen gebeurt door Harry Mens-achtige types die het uit eigen zak betalen, zullen ook daar partijen een rol bij spelen. Maar wanneer er een stembusstrijd wordt gevoerd door meerdere kandidaten die door verschillende partijen worden gesteund, wordt het wel moeilijker voor degeen die wint om vervolgens boven de partijen te staan.
Maar ook wanneer gemeenten zo verstandig zullen zijn om geen burgemeestersreferenda te houden, wordt de onafhankelijkheid van de burgemeester bedreigd door het dualisme. Daardoor komt de loyaliteit van wethouders meer bij het college te liggen en minder bij hun eigen partij, en wordt de collegialiteit in het college dus sterker. Tegelijkertijd komt er meer polariteit tussen raad en college.
Dat maakt het moeilijker om tegelijkertijd voorzitter van de raad en voorzitter van het college te zijn. Als voorzitter van het college word je geacht het collegebeleid te verdedigen, als voorzitter van de raad word je geacht een debat over dat beleid neutraal voor te zitten. Je moet aanvoerder en scheidsrechter tegelijkertijd zijn. Daarbij komt dat de discussie minder vaak zal gaan over besluiten die genomen moeten worden, en vaker over een beoordeling achteraf van het door het college inclusief de burgemeester gevoerde beleid, met daarbij de vertrouwensvraag.
Wethouders mogen in de nieuwe constructie geen raadscommissies meer voorzitten. Om dezelfde reden zou een eind gemaakt moeten worden aan de combinatie van voorzitter van het college en voorzitter van de raad. De commissie Elzinga heeft dat laten liggen, omdat daar alleen maar burgemeesters in zaten. Wil men een burgemeester die boven de partijen staat, dan ligt het meer voor de hand om deze titel te gunnen aan de voorzitter van de raad dan aan de voorzitter van het college. En waarom zou de raad zijn eigen voorzitter niet mogen kiezen?
Collegiaal of presidentieel
Kiest men er voor om de titel burgemeester te handhaven voor de voorzitter van het college, dan moet men een keuze maken tussen het presidentiële model en het collegiale model. In het presidentiële model wordt de burgemeester rechtstreeks gekozen, en benoemt hij zijn eigen wethouders. Daarmee herleeft het idee van voor 1931 dat de wethouders de burgemeester ondersteunen.
De vraag is dan of wethouders nog politici zijn, of ambtenaren die voor een beperkte periode zijn benoemd. Dat laatste zou wel een hoop geld uitsparen. Dit model legt echter wel erg veel macht bij één persoon, en ik denk niet dat een gemeenteraad die niet de burgemeester kan ontslaan en die ook al niet meer kan optreden tegen budgetoverschrijdingen, daartegen opgewassen is.
Het alternatief is dat burgemeester en wethouders collegiaal verantwoordelijkheid dragen. Daar past niet bij dat één lid van het gezelschap wel rechtstreeks door de bevolking gekozen wordt, en de anderen niet. Laat men dan de burgemeester ook door de raad laten kiezen, en wel bij de collegeonderhandelingen. Men mag hem wat mij betreft ook eerste wethouder noemen. En de lijsttrekker van de grootste partij is de meest aangewezen kandidaat voor die functie. Dat geeft de raadsverkiezingen ook meer gewicht.
Maar historisch is het heel verantwoord om alle leden van B. en W. de titel burgemeester te geven. Een door de raad gekozen college van burgemeesters, dat heeft eigenlijk mijn voorkeur. En de grootste collegepartij levert de voorzitter van dat college. Wel verliest daarmee de burgemeester zijn semi-goddelijke status, maar dat lijkt mij eerder een voordeel.