Zoek op trefwoord :
Commissie Elzinga doodssteek voor lokale democratie
Verschenen in 'Binnenlands Bestuur' - 04-02-2000

“Dit kan niet waar zijn.” Dat was mijn reactie toen 16 december het advies van de Commissie Elzinga via het NOS-journaal was uitgelekt. Die ochtend had ik Elzinga zelf nog horen uitleggen dat je de benoemingswijze van de burgemeester niet geïsoleerd moet beschouwen, maar als het sluitstuk van je visie op het functioneren van de verschillende bestuursorganen t.o.v. elkaar. En dan zou desondanks de commissie voor gemeenten van verschillende grootte gekozen hebben voor verschillende benoemingswijzen van de burgemeester, zodat in die gemeenten niet alleen het burgemeesterschap een heel verschillend soort functie wordt, maar ook het wethouderschap en het raadslidmaatschap?

Toch erkent de commissie het belang van de wijze van aanstelling voor de verhouding tussen de verschillende actoren binnen de gemeente (p. 369): “Voor deze onderlinge verhoudingen zijn de verschillen in de wijze van aanstelling van doorslaggevende betekenis.” Elzinga vraagt graag aan critici of ze het rapport wel gelezen hebben, maar de vraag is of de commissieleden dat zelf wel hebben. In ieder geval hebben ze zich er bij hun conclusies weinig van aangetrokken.

Nut van wethouders

Lijken de aanbevelingen van de Commissie Elzinga over de verkiezing van de burgemeester vooral een bron van verwarring, de aanbeveling om het wethouderschap los te koppelen van het raadslidmaatschap krijgt instemming van bijna alle partijen in de Tweede Kamer. Wie mijn prachtboek ‘Het nut van wethouders’ in de kast heeft staan, kan weten dat ik dat al sinds 1983 bepleit, en ik ben dan ook blij, dat het er nu eindelijk van lijkt te gaan komen.

Mijn blijdschap geldt echter niet de voorgestelde uitkleding van de gemeenteraad. Als het aan de commissie ligt, houdt de Raad zijn bevoegdheden t.a.v. begroting en rekening, en stelt de Raad verordeningen en bestemmingsplannen vast. Ook mag men initiatieven nemen, maar dan wel over de vraag of de maraps één of tweemaal per kwartaal verschijnen. Daar krijgt men alle tijd voor, want voorbereidingsbesluiten, grondverkoop en scholenfusies verdwijnen van de agenda. Wanneer het College het zelfstandig gymnasium wil opheffen, moeten raadsleden bezorgde ouders die zij dankzij hun veel intensievere contacten met de burgerij voortdurend ontmoeten, doorverwijzen naar het College. Dat zal de politiek verlevendigen!

Wil men de gemeenteraad werkelijk revitaliseren, dan moet men geen bevoegdheden bij de Raad weghalen, maar condities scheppen dat raadsleden zich niet bij voorbaat binden aan het standpunt van hun partijgenoten in het college. Politieke partijen zijn vaak bang dat dat ten koste van de ‘duidelijkheid’ gaat, maar de groei van de VVD onder Bolkestein liet zien, dat kiezers een kritische houding van hun volksvertegenwoordigers tegenover de eigen bestuurders juist waarderen.

Alleen dualisme maakt het mogelijk dat raadsleden hun beslissing kunnen laten beïnvloeden door het publieke debat. Maar dat debat gaat vaak over concrete bouwprojecten die door voorbereidingsbesluiten en grondverkopen mogelijk worden gemaakt. Wil dualisering van de gemeentelijke politiek leiden tot een herwaardering van de gemeenteraad, dan moet je die bevoegdheden dus niet bij de raad weghalen.

Het lijkt er echter op, dat de burgemeesters in de commissie af willen van wethouders die elke keer met hun fractie willen overleggen, maar tegelijkertijd willen voorkomen dat door gebrek aan vooroverleg cruciale plannen in de gemeenteraad worden afgestemd. In mijn column van 21 mei vorig jaar signaleerde ik, dat het bedrijfsleven heel tevreden is over gemeenten en provincies, juist omdat ze zo voorspelbaar zijn. Van hen mag de lokale politiek zo dood als een pier blijven, en als de commissie-Elzinga zijn zin krijgt, gebeurt dat ook.

Burgemeesters

Het grote aandeel van (oud-)burgemeesters en verwante geesten in de commissie komt ook tot uitdrukking in de grote waarde die de commissie hecht aan de ‘eigenstandigheid’ van de burgemeesterspositie, steevast aangeduid als ‘het ambt’. Die houdt aan de ene kant in dat burgemeesters niet politiek gebonden zijn, aan de andere kant dat ze politiek controversiële zaken aan de wethouders overlaten, en daarbij zelf alleen een procedurele rol vervullen. Burgers associëren burgemeesters daarom niet met de in een gemeente levende conflicten en belangentegenstellingen, en hebben daardoor veel vertrouwen in de burgemeester.

Vanwege dit enquêtocratische argument kiest de commissie niet alleen voor een duidelijker onderscheid tussen de positie van raadsleden en wethouders, maar ook voor handhaving van een duidelijk onderscheid tussen wethouders en burgemeester. Verkiezingswijzen die ertoe leiden dat de burgemeester als eerste wethouder gaat functioneren, of dat de wethouders hun legitimatie aan de verkiezing van de burgemeester gaan ontlenen, wijst de commissie af. In feite kiest men daarmee niet voor een dualistisch gemeentebestuur, maar voor een triolistisch, met een duidelijke eigen verantwoordelijkheid voor raadsleden, wethouders en burgemeester.

Tegelijkertijd wil de commissie de positie van de burgemeester versterken, onder andere door de agenderingsbevoegdheid weer uit de mottenballen te halen. Toen de commissie Van Thijn dat voorstelde vroeg Elzinga zich af of die bevoegdheid wel iets voorstelde (BB 11-8-1995), maar hij is kennelijk bekeerd. Die bevoegdheid heeft echter alleen betekenis wanneer de burgemeester daarmee controverses tussen portefeuillehouders kan beslechten.

Maar dan is het onvermijdelijk dat de burgemeester zelf ook onderwerp van kritiek wordt, en het is de vraag of hij dan nog de juiste figuur is om te bewaken dat er in de gemeenteraad voldoende ruimte is voor oppositie tegen het door hem doorgedrukte voorstel. Bij zijn afscheid als adviseur van de PvdA-raadsleden signaleerde Anton Schuurman weer toenemend regentesk gedrag van burgemeesters (Lokaal Bestuur nov. ’98). Het is een signaal dat de commissie ontgaan is, maar zij onderkent wel dat de laatste tijd burgemeesters binnen het college weer een belangrijker rol zijn gaan spelen. Het een zou wel eens verband kunnen houden met het ander.

Verbazing wekt het idee, dat de rechtstreeks gekozen burgemeester buiten de politieke controverses in de gemeente zou kunnen blijven, wanneer die verkiezing maar niet samenvalt met die van raad en wethouders. Nu maakt de commissie onderscheid tussen partijpolitiek en politiek in de zin van strategische beleidsvoering (p. 398), maar dat die twee vaak niet samen vallen, dat lijkt mij nu juist het probleem van de lokale politiek.

De rechtstreeks verkozen burgemeester wordt vooral door D66 verdedigd, en eveneens met enquêtocratische argumenten: het volk wil het. Maar het volk wil ook dat de burgemeester buiten het politieke gewoel blijft. Het is als bij vakantiebestemmingen: hoeveel mensen willen er niet naar een rustig dorpje met veel vertier. Het is dan aan de medewerkers van het reisbureau om uit te leggen dat dat niet samen gaat.

Zo moet er ook worden uitgelegd, dat een rechtstreeks gekozen burgemeester zich niet afzijdig kan houden van het politieke strijdtoneel. Gelukkig hebben we daar professors in het staatsrecht voor. Elzinga wees in zijn column van 17-4-92 erop dat bij een rechtstreeks gekozen burgemeester de gemeenteraad nog veel minder invloed zou krijgen. Hij voegde eraan toe: “Men kan zich niet aan de indruk onttrekken dat dit pleidooi vooral wordt gevoerd door degenen die weinig kennis en inzicht bezitten in het functioneren van de lokale democratie.” Zo is het maar net.