Verschenen in 'Binnenlands Bestuur' - 20-09-2001
De discussies over de Miljoenennota worden volledig overschaduwd door de terroristische aanslag op New York en Washington. Dat komt niet alleen door het aantal slachtoffers en de indringende beelden, maar ook door de onzekerheid over de consequenties van de wereldeconomie. En daar ging het toch al niet zo goed mee.
Honderden miljarden zijn verspild door de internet hysterie. Er was al een langzame beurskrach gaande. De groei van de wereldhandel is dit jaar sterk afgenomen, en dat geldt ook voor het Nederlandse consumentenvertrouwen. Tegelijkertijd zijn de arbeidskosten bij ons sterk gestegen, terwijl de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit achterblijft bij andere landen. Dat laatste geldt vooral de commerciële dienstverlening, terwijl men daar toch juist op grote schaal de zegeningen van de computer ervaart. Kennelijk wegen de kosten van cursussen en systeembeheer lang niet altijd op tegen de bereikte voordelen.
Intussen is er aarzeling om het extra verdiende geld ook weer uit te geven, zodat de consumptieve bestedingen achterblijven bij de gegroeide gezinsinkomens. Het Centraal Planbureau voorspelt voor 2002 voor het eerst sinds lang dan ook weer een oplopen van de werkloosheid, zonder dat daarbij rekening is gehouden met de recente aanslagen in Amerika.
Tevredenheid
De Miljoenennota – waarvoor hetzelfde geldt - toont veel tevredenheid over het tot nu toe gevoerde beleid van deregulering en invoering van economische prikkels om de werkgelegenheid en arbeidsparticipatie te vergroten. Toch is het de vraag of hier niet de haan denkt dat door zijn kraaien de zon opgaat.
De ellende van de jaren dertig van de vorige eeuw maakte dat iedereen toen meer overheidssturing van de economie wilde. Die kwam er ook, en we beleefden in de jaren vijftig en zestig een unieke welvaartsgroei. Op de stagnatie en werkloosheid in de jaren tachtig werd juist gereageerd met een beleid van deregulering. Ook daarna bloeide de economie op. Hebben we hier nu echt met de gevolgen van het beleid van doen? Of is het de Kondratieff cyclus, waardoor perioden van voor- en tegenspoed elkaar om de vijfentwintig jaar afwisselen, zonder dat wij nietige mensen daar greep op hebben?
De Miljoenennota benadrukt ook de groei van de collectieve uitgaven in de afgelopen kabinetsperiode. Doordat de rentelasten en de kosten van de sociale zekerheid sterk gedaald zijn, konden de overige uitgaven in de periode 1999-2002 met 3,5 % per jaar groeien, terwijl de groei van het bruto binnenlands product (BBP) in die periode slechts 2,75 % per jaar was.
Opmerkelijk is dat de wapenfeiten vooral de input betreffen, ondanks het VBTB proces dat voorschrijft dat elke uitgave wordt afgeleid van een concrete kwantitatieve doelstelling. Wat dat betreft is er een grote overeenkomst met gemeentebegrotingen, waarin men ook sturing op output belijdt, maar de echte beslissingen over de input gaan. Het bloed kruipt waar het niet gaan kan.
Overigens daalt het aandeel van de collectieve uitgaven in het BBP van 48 % in 1998 naar 45,5 % in 2002 (ooit vond CDA-fractievoorzitter De Vries 60 % een mooie norm), terwijl de collectieve-lastendruk daalt van 40,7 % naar 40,2 %. Die laatste daling is een stuk kleiner, omdat er minder uitgaven uit buitenlandse aardgasbaten kunnen worden betaald, en er minder geleend wordt. Maar de terugtredende overheid is in dit laatste cijfer nog steeds zichtbaar.
3 miljard tekort
Heel tevreden is men ook over het voorspelde EMU saldo van 1,0 % van het BBP in 2002. Dat lijkt ook heel wat, maar daarvan heeft slechts 0,4 % betrekking op de rijksoverheid zelf. De gemeenten dragen 0,2 % bij, en de sociale fondsen 0,3 %. Dat percentage voor de gemeenten is een hoge schatting in het licht van vorige jaren, het overschot bij de sociale fondsen zou snel kunnen dalen wanneer er een groter beroep op de werkloosheidswet wordt gedaan. Wanneer het nodig wordt de reserves aan te spreken (daar zijn ze voor), wordt de bijdrage van de sociale fondsen aan het EMU saldo zelfs negatief.
Het is de vraag of je bij stijgende arbeidskosten er wel goed aan doet meer premies te vragen dan nodig is om de fondsen op peil te houden, alleen om het EMU saldo bij te kleuren. Bij al het gejeremieer over de WAO is het toch al merkwaardig, dat we aan de premies geld over houden.
De bijdrage van het rijk aan het EMU saldo is alleen maar positief omdat de stortingen in het AOW-spaarfonds, die als uitgave op de begroting staan, tegelijkertijd weer in de kas van het rijk gestort worden, en daardoor eigenlijk niet mee tellen. Wil je dat fonds later echt kunnen gebruiken, dan moet je het nu natuurlijk niet als dekking gebruiken, en moet je de stortingen buiten beschouwing laten bij de berekening van het overschot. Dan blijkt dat het Rijk eigenlijk een tekort van 0,3 % van het BBP heeft, zo’n slordige 3 miljard gulden.
Hoewel het AOW-spaarfonds een initiatief geweest is van het vroegere PvdA-kamerlid Jan van Zijl, komt het instituut in het nieuwe verkiezingsprogramma van die partij niet voor. Daar staat nu dat de staatsschuld in 25 jaar moet worden afgelost. Wanneer men daarmee hetzelfde bedoelt als met het vullen van het AOW-spaarfonds bij constante staatschuld, kun je dat ook vertalen in de norm, dat structureel het overschot op de rijksbegroting gelijk moet zijn aan de storting in het AOW spaarfonds. Maar deze Van Zijl-norm, die oploopt van 6,5 miljard gulden in 2002 naar 9 miljard in 2005, wordt dus niet gehaald. Ik vrees dat men bij de PvdA liever niet heeft dat de kiezers proberen dit te begrijpen.
Gemeentefonds
Dat sommige overheidsuitgaven meer stijgen dan in het regeerakkoord was afgesproken, heeft gunstige gevolgen voor de uitkeringen uit het gemeentefonds. Voorzag de mei-circulaire van dit jaar nog in een reëel accres voor 2001 van 1,74 %, nu rekent men met 2,26 %. Dat is overigens wel ervan afhankelijk of de departementen hun hogere budgetten daadwerkelijk zullen besteden; het Centraal Plan Bureau is daar sceptisch over.
Omdat er op rijksniveau in belangrijke mate uitgavenstijgingen naar voren zijn gehaald, is de stijging in 2002 aanzienlijk minder: men voorspelt nu een reëel accres van 0,46 %. Dat is niet veel, omdat per jaar de uitkeringsbasis zo’n 0,6 % per jaar toeneemt. Dat betekent voor gemeenten die niet groeien, dat zij in 2002 reëel minder ontvangen dan in 2001. Vanwege de onverwachte stijging in 2001 is dat geen ramp, maar het roept wel de vraag op, wat Minister de Vries in zijn voorwoord bij de septembercirculaire bedoelt met de aankondiging dat besluitvorming over de aanwending van het accres nog moet plaats vinden.
Zalmnorm
De grote vraag is natuurlijk hoe de wereldeconomie zal reageren op de recente aanslagen. Er zullen consumptieve bestedingen wegvallen, maar extra militaire uitgaven door de VS kunnen ook voor een bestedingsimpuls zorgen. Wanneer de nieuwe internationale situatie ook Nederland tot extra militaire uitgaven zou dwingen, ontstaat een duivels dilemma over de voeding van het gemeentefonds. Het lijkt weinig kies wanneer de gemeenten daarvan mee zouden willen profiteren, maar aan de andere kant hebben de gemeenten ook mee moeten bezuinigen toen de afloop van de Koude Oorlog het mogelijk maakte om minder aan defensie uit te geven.
Wanneer er werkelijk een economische crisis komt, zal de Zalmnorm voor de collectieve uitgaven van grote betekenis blijken. Die heeft dan als consequentie dat minder belastinginkomsten geen gevolgen hebben voor het niveau van de rijksuitgaven. Dat betekent ook voor de gemeenten een bescherming. Maar het kan in de landelijke politiek tot een wisseling van standpunten leiden.
Toen de overheidsinkomsten onverwacht stegen, werd de Zalmnorm door de PvdA als een te grote beperking ervaren. Wanneer de Zalmnorm een groter tekort mogelijk maakt, is het de vraag of niet juist de VVD gaat protesteren. Misschien is de PvdA ook wel bang voor oplopen van het tekort. Straks wil alleen nog GroenLinks vasthouden aan de Zalmnorm.